全面依法治國背景下農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的幾點(diǎn)法律思考

劉安輝

摘 要： 黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。因此，如何保障為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民工的合法權(quán)益，是全面依法治國的題中之義。本文以農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)存在的問題著手，分析產(chǎn)生問題的原因，并提出保障農(nóng)民工權(quán)益要從增強(qiáng)守法意識(shí)、樹立法律權(quán)威、抓好法律監(jiān)督、暢通司法救濟(jì)渠道、健全完善相關(guān)立法等五個(gè)方面采取法律對(duì)策。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 農(nóng)民工權(quán)益 法律意識(shí) 法律對(duì)策

中圖分類號(hào)：D922.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-9082（2016）12-0341-02黨的十八屆四中全會(huì)提出，全面推進(jìn)依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家。全面依法治國是一個(gè)全新的概念，從結(jié)構(gòu)到內(nèi)涵，從理論到實(shí)踐，涵蓋了我國法治建設(shè)的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)層面。因此，如何保障為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的農(nóng)民工的合法權(quán)益，是全面依法治國的題中之義。法治社會(huì)的核心就是以人為本，首要問題就是保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，解決農(nóng)民工進(jìn)城以后的擇居權(quán)、就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等。

一、農(nóng)民工權(quán)益保障的現(xiàn)狀

麻陽苗族自治縣位于湘黔邊界的湖南省西部，懷化市西北部，轄23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總面積1568平方公里，其中耕地面積25.5萬畝，總?cè)丝?9.95萬，農(nóng)業(yè)人口32.8萬，是一個(gè)典型的“人多地少，土地零散”的山區(qū)邊遠(yuǎn)縣，也是一個(gè)勞務(wù)輸出大縣。根據(jù)麻陽縣統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年底全縣外出務(wù)工人員就多達(dá)8.8萬人。筆者主要就外出農(nóng)民工權(quán)益保障情況進(jìn)行調(diào)查，發(fā)現(xiàn)這些年來，農(nóng)民工問題受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益也取得了明顯的成效，改善最為明顯的是農(nóng)民工“欠薪”情況。但是，作為弱勢(shì)群體，農(nóng)民工在其擇居權(quán)、就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、社會(huì)保障權(quán)等方面存在的問題仍比較突出。

1.職業(yè)技能培訓(xùn)權(quán)利保障難

筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，麻陽在外務(wù)工人員多以初中文化程度為主，新生代農(nóng)民工多以中專和高中文化程度為主，多數(shù)沒有參加過任何技能的培訓(xùn)。據(jù)麻陽縣統(tǒng)計(jì)局頌的數(shù)據(jù)顯示，在全縣8.8萬多農(nóng)民工中，接受過技能培訓(xùn)的農(nóng)民工占32.7%，比上年提高1.9個(gè)百分點(diǎn)?？梢娢幕潭鹊停邮艿穆殬I(yè)技能培訓(xùn)少，是農(nóng)民工的一個(gè)顯著特征。雖然近年來農(nóng)民工接受培訓(xùn)的比重每年都有所提高，但遠(yuǎn)未達(dá)到市場(chǎng)的要求。分析原因主要是由于農(nóng)民工職業(yè)技能培存在多頭管理，培訓(xùn)任務(wù)和培訓(xùn)內(nèi)容與市場(chǎng)需求嚴(yán)重脫節(jié)，導(dǎo)致農(nóng)民工對(duì)職業(yè)技能培訓(xùn)積極性不高。

2.自主擇業(yè)的權(quán)利保障難

由于受自身文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能的影響，外出農(nóng)民工沒有太多的職業(yè)選擇空間，大都只能從事一些簡單的體力勞動(dòng)，或?qū)χR(shí)技能要求不高的低技能工種。如調(diào)查中，筆者就發(fā)現(xiàn)，在麻陽郭公坪溪口村外出務(wù)工的146人中，有83人從事的是建筑、搬運(yùn)行業(yè)，約只有20多人在從事服務(wù)行業(yè)。據(jù)麻陽縣統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工在職業(yè)主要集中在制造業(yè)、建筑業(yè)。其中，從事制造業(yè)的比重最大，占35.7%，其次是建筑業(yè)，占23.5%。由此可見，農(nóng)民工自主擇業(yè)的權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)。

3.同工同酬權(quán)益保障難

近年來，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，農(nóng)民工工資也有所上漲，但與城鎮(zhèn)職工相比，工資收入仍存在一定的差距。國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年外出農(nóng)民工人均月收入3072元，比上年增加208元，增長7.2%，增速比上年回落2.6個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)新國家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)顯示，2015年全國城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員年平均工資為62029元。可見，農(nóng)民工的工資增漲遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)職工。孟昕就曾指出：“這種狀況在過去15年沒有得到改善。”農(nóng)民工資拖欠比較嚴(yán)重，尤其在建筑、運(yùn)輸業(yè)等行業(yè)比較突出，據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年，被拖欠工資的農(nóng)民工人均被拖欠工資為9788元，比上年增加277元，增長2.9%。

4.實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)安居保障難

俗話說，安居才能樂業(yè)，但目前不僅大城市，二三線的城鎮(zhèn)的房價(jià)也居高不下，農(nóng)民工想要在城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)“住有所屋”，還存在一定的困難。因此，許多農(nóng)民工雖然工作在城鎮(zhèn)，大部分時(shí)間卻生活在鄉(xiāng)村，像候鳥一樣在打工地與居住地之間遷徙；還有相當(dāng)一部分農(nóng)民工靠租房居住，游離在城市之外。

5.簽訂勞動(dòng)合同保障難

簽訂勞動(dòng)合同，作為農(nóng)民工的一項(xiàng)重要權(quán)利，《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》等相關(guān)法律作了明確規(guī)定，但令人遺憾的是，農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的狀況并未得到明顯改善。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2015年與雇主或單位簽訂了勞動(dòng)合同的農(nóng)民工比重為36.2%，比上年下降1.8個(gè)百分點(diǎn)。其中，外出農(nóng)民工和本地農(nóng)民工與雇主或單位簽訂勞動(dòng)合同的比重分別為39.7%和31.7%，分別比上年下降1.7和1.6個(gè)百分點(diǎn)。

二、農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)難的原因分析

農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)難有著諸多原因，關(guān)于歷史方面和社會(huì)方面的原因?qū)W術(shù)界探討得較多，如二元戶籍制度，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)二元?jiǎng)趧?dòng)力市場(chǎng)等等，在此不就再累述，筆者主要從法律的角度對(duì)農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)存在的問題進(jìn)行分析。

客觀而言，在保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益方面，我國已經(jīng)初步建立了比較完善的法律法規(guī)體系。但是法律法規(guī)的實(shí)施方面仍存在一些問題，未能達(dá)到預(yù)期的效果，筆者主要從四個(gè)方面進(jìn)行探討。

1.用人單位守法意識(shí)不強(qiáng)

就用人單位與勞動(dòng)者而言，權(quán)利和義務(wù)是相對(duì)的，勞動(dòng)者的權(quán)利，就是用人單位的義務(wù)，勞動(dòng)者權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度，在很大程度上取決于用人單位的守法意識(shí)?！秳趧?dòng)合同法》對(duì)勞動(dòng)合同的方方面面作了詳盡的規(guī)定，如第10條規(guī)定：建立勞動(dòng)關(guān)系，應(yīng)當(dāng)訂立書面合同；第82條規(guī)定：用人單位自用工之日起超過一個(gè)月不滿一年未與勞動(dòng)者訂立書面勞動(dòng)合同的，應(yīng)當(dāng)向勞動(dòng)者每月支付二倍的工資。但令人遺憾的是，2015年與雇主或單位簽訂了勞動(dòng)合同的農(nóng)民工比重只有36.2%，比上年下降1.8個(gè)百分點(diǎn)。[3]可見再好的法律一旦不被遵守，也只是紙上的權(quán)利。

2.監(jiān)管缺位致使法律權(quán)威缺失

《勞動(dòng)法》第85條規(guī)定：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府勞動(dòng)行政部門依法對(duì)用人單位遵守勞動(dòng)法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)違反勞動(dòng)法律、法規(guī)的行為有權(quán)制止，并責(zé)令改正。第87條規(guī)定：縣級(jí)以上各級(jí)人民政府有關(guān)部門在各自職責(zé)范圍內(nèi)，對(duì)用人單位遵守勞動(dòng)法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督。第88條規(guī)定：各級(jí)工會(huì)依法維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，對(duì)用人單位遵守勞動(dòng)法律、法規(guī)的情況進(jìn)行監(jiān)督。勞動(dòng)行政部門、地方各級(jí)人民政府、工會(huì)對(duì)勞動(dòng)法律、法規(guī)的貫徹執(zhí)行負(fù)有法定監(jiān)管職責(zé)。山西黑磚窯案、吉林德惠火災(zāi)案，集中反映了監(jiān)管缺位的突出問題，導(dǎo)致已經(jīng)公布實(shí)施的法律未能發(fā)揮應(yīng)有作用。

3.權(quán)利救濟(jì)不暢

雖然《勞動(dòng)法》中規(guī)定：勞動(dòng)者在合法權(quán)益受到侵害時(shí)，有權(quán)要求有關(guān)部門依法處理，或者依法申請(qǐng)仲裁、提起訴訟。《工會(huì)法》也對(duì)工會(huì)維護(hù)職工合法權(quán)益進(jìn)行了規(guī)定。但農(nóng)民工的權(quán)利救濟(jì)仍比較乏力。分析原因，一是因?yàn)椤秳趧?dòng)爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定解決勞動(dòng)爭議的方式有四種：協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟。協(xié)商、調(diào)解這兩種方式是建立在雙方自愿的基礎(chǔ)上，雖然我們不能排除這兩種方式存在的意義，但事實(shí)上勞動(dòng)者與用人單位之間發(fā)生勞動(dòng)爭議時(shí)，基于各自的利益考慮，往往分歧較大，大多只能通過仲裁、訴訟方式解決。再加上《勞動(dòng)法》中規(guī)定勞動(dòng)爭議仲裁前置程序，使勞動(dòng)爭議處理程序更加復(fù)雜、冗長，增加農(nóng)民工維權(quán)成本。二是勞動(dòng)爭議案件屬民事案件范疇，適用《民事訴訟法》有關(guān)“誰主張誰舉證”的訴訟原則，由于農(nóng)民工大多數(shù)文化素質(zhì)不高，取證、質(zhì)證能力有限，使農(nóng)民工無法舉證或舉證無力，農(nóng)民工的權(quán)益得不到及時(shí)維護(hù)和保障。

4.保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律制度欠完善

現(xiàn)有的保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律未能發(fā)揮其應(yīng)有的作用，也與這些法律制度本身存在缺陷有關(guān)，這些缺陷表現(xiàn)在兩方面：一是缺乏可操作性。如以《中華人民共和國工會(huì)法》為例，第6條規(guī)定：維護(hù)職工合法權(quán)益是工會(huì)的基本職責(zé)。第22條對(duì)企業(yè)、事業(yè)單位違反勞動(dòng)法律、法規(guī)規(guī)定，工會(huì)如何維護(hù)職工權(quán)益進(jìn)行了規(guī)定。但現(xiàn)實(shí)的情況是，工會(huì)組織鮮見有效維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的成功案例。二是在一些地方政府法規(guī)中，仍存在對(duì)農(nóng)民工的歧視性制度安排，有違公平公正的原則。如以筆者所在的懷化市為例，懷政辦發(fā)[2013]14號(hào)《懷化市城區(qū)義務(wù)教育招生入學(xué)管理辦法》，把戶口作為小學(xué)生入學(xué)的必要條件，將沒有本地戶口的孩子，包括農(nóng)民工子女的孩子排除在外，像類似于懷化市的情況在全國范圍內(nèi)并非個(gè)例。

三、全面依法治國背景下農(nóng)民工權(quán)益法律保護(hù)的對(duì)策

保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，應(yīng)綜合采取多種手段和措施，但無疑法律措施是首選。在當(dāng)前大力推進(jìn)全面依法治國背景下，解決農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)問題，應(yīng)采取以下法律對(duì)策。

1.增強(qiáng)法律意識(shí)

“法律意識(shí)是推動(dòng)自覺守法的一個(gè)重要思想動(dòng)力”。在法律實(shí)施過程中，法律意識(shí)是推動(dòng)尊法守法的思想基礎(chǔ)。現(xiàn)實(shí)中，正是用人單位將保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的法律規(guī)定置若罔聞，想方設(shè)法逃避應(yīng)盡的法律義務(wù)，才導(dǎo)致了侵害農(nóng)民工權(quán)益的直接后果。因些，必須強(qiáng)化用人單位守法意識(shí)，立足于長期不懈的法制宣傳教育，不斷提高用人單位的守法意識(shí)，為保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益創(chuàng)造良好的思想基礎(chǔ)。

2.樹立法律權(quán)威

要實(shí)現(xiàn)法治重要的一個(gè)方面是樹立法律權(quán)威，民眾普遍服從法律。這些年來，農(nóng)民工討薪的事件是五花八門，總理幫忙討薪也不是什么新聞。于是，當(dāng)農(nóng)民工權(quán)益遭到侵害時(shí)，要么選擇上訪；要么選擇鬧事，認(rèn)為“大鬧大解決、小鬧小解決”。 ，這些都反映了，在大家的意識(shí)中認(rèn)為，法律靠不住的，法律，還有什么權(quán)威可言？保護(hù)農(nóng)民工權(quán)益，必須確立法律權(quán)威。各級(jí)地方政府、部門及領(lǐng)導(dǎo)干部要把法律手段作為治國理政的普遍首選方式，嚴(yán)格執(zhí)行法律，依法辦事，確保法律的權(quán)威，讓法律成為社會(huì)治理最有效的方式。

3.多管齊下抓好法律監(jiān)督

3.1對(duì)侵害農(nóng)民工權(quán)益的違法行為保持“零容忍”

破窗理論說明容小過，必釀大錯(cuò)，這正是對(duì)違法行為保持“零容忍”的理論基礎(chǔ)。當(dāng)前一些用人單位侵害農(nóng)民工權(quán)益，違反了相關(guān)法律規(guī)定，一些地方政府及相關(guān)部門往往抱著多一事不如少一事的態(tài)度，視而不見或者是習(xí)以為常，使侵害農(nóng)民工權(quán)益的用人單位違法成本很低或零成本，這無疑助長了用人單位的違法行為。只有堅(jiān)持對(duì)侵害農(nóng)民工權(quán)益違法行為的“零容忍”，才能編織出一張疏而不漏的恢恢天網(wǎng)。這個(gè)網(wǎng)，既是違規(guī)行為無所逃匿的“高壓網(wǎng)”，也是堅(jiān)守農(nóng)民工權(quán)利底線的“安全網(wǎng)?！?/p>

3.2建立健全用人單位征信記錄檔案

充分利用社會(huì)監(jiān)督的強(qiáng)大力量，來監(jiān)督用人單位的違法行為。勞動(dòng)行政部門可以對(duì)與勞動(dòng)者沒有簽訂書面勞動(dòng)合同的、不為勞動(dòng)者繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的用人單位，在依法進(jìn)行行政處罰的同時(shí)，還應(yīng)建立征信記錄檔案，并通過電視、報(bào)紙、網(wǎng)站、公告欄等方式進(jìn)行公開曝光，提高監(jiān)管效果。

3.3對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行監(jiān)管

將監(jiān)管者納入監(jiān)管制度的框架內(nèi)。相關(guān)的立法要明確監(jiān)管部門的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，明確監(jiān)管的工作職責(zé)、工作程序和懲罰措施，建立有效的法律預(yù)防機(jī)制。負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的地方各級(jí)政府和相關(guān)部門，定期（每半年或一年）要將履行監(jiān)管職責(zé)的情況在政府門戶網(wǎng)站進(jìn)行公布，接受社會(huì)監(jiān)督，對(duì)于發(fā)生的侵害農(nóng)民工權(quán)益的惡劣事件，要對(duì)監(jiān)管者進(jìn)行追責(zé)。在吉林德惠火災(zāi)案中，11名公職人員被立案偵查。但令人不解的是，社保機(jī)構(gòu)的相關(guān)人員卻沒有涉及，理由是：失事的寶豐源公司未給職工交納任何社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，出事后也無財(cái)力支付工傷保險(xiǎn)待遇。寶豐源公司沒有給職工繳納包括工傷保險(xiǎn)在內(nèi)的所有社會(huì)保險(xiǎn)，社保機(jī)構(gòu)明顯存在監(jiān)管缺失，社會(huì)對(duì)社保機(jī)構(gòu)的監(jiān)管更是一項(xiàng)空白。

4.要消除制約因素，暢通司法救濟(jì)渠道

4.1取消仲裁前置程序，確立或裁或訴制度

《勞動(dòng)法》設(shè)置了勞動(dòng)爭議仲裁前置程序，人民法院對(duì)未經(jīng)仲裁直接起訴的勞動(dòng)爭議不予受理。同一個(gè)案件既仲裁又訴訟，這有違程序效益的原則。解決農(nóng)民工權(quán)益保護(hù)的程序，應(yīng)當(dāng)在公平、正義的基礎(chǔ)上，用最少的時(shí)間、金錢和司法資源的投入，獲得最大收益。因此，應(yīng)當(dāng)取消農(nóng)民勞動(dòng)爭議仲裁前置的規(guī)定，賦予農(nóng)民工仲裁或訴訟的選擇權(quán)。

4.2建立專門的勞動(dòng)案件訴訟費(fèi)用減免制度

農(nóng)民工作為弱勢(shì)群體，經(jīng)濟(jì)狀況比較差，往往負(fù)擔(dān)不起正常的律師費(fèi)和訴訟費(fèi)，使得他們?cè)谑艿角趾蠛茈y通過正常途徑得到法律救濟(jì)。我國盡管有法律援助和救助制度，但規(guī)定的條件過高，致使受益者范圍過窄。勞動(dòng)者陷入勞動(dòng)糾紛中，訴訟費(fèi)用支付存在困難是客觀情況，減免訴訟費(fèi)用的要求合情合理，法律和法院應(yīng)該支持。

4.3建立有利于農(nóng)民工權(quán)益保障的執(zhí)行制度

執(zhí)行，是在法院判決后當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)利益的關(guān)鍵一步，也體現(xiàn)著司法的權(quán)威和強(qiáng)制力。但是，在現(xiàn)實(shí)的司法實(shí)踐中，“執(zhí)行難”的問題比較突出，特別是農(nóng)民工等弱勢(shì)群體的執(zhí)行問題尤為突出。如果這些執(zhí)行難的問題得不到解決，農(nóng)民工等弱勢(shì)群體由于無法得到法律上的救濟(jì)，則會(huì)對(duì)法律失去信心，很可能采取非法手段來維護(hù)自身利益，嚴(yán)重影響社會(huì)穩(wěn)定。因此，應(yīng)當(dāng)通過法律制定獨(dú)立的執(zhí)行程序，設(shè)立綠色通道。這實(shí)際上表明，建立適合我國國情的農(nóng)民工訴訟申請(qǐng)執(zhí)行的綠色通道是可行的，也是非常有必要的。

我國農(nóng)民工是一個(gè)有2.68億人的龐大群體，農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)是一項(xiàng)任務(wù)繁重、情況復(fù)雜、長期性的系統(tǒng)工程。我們既不能操之過急，更不能畏難不前。在推進(jìn)全面依法治國過程中，我們要堅(jiān)持以人為本，逐步解決好農(nóng)民工權(quán)益保障問題。