肖光睿

財政部發(fā)文要求對武漢地鐵8號線一期PPP項目可能存在風(fēng)險分配不當(dāng)?shù)葐栴}進行核查的事件正在持續(xù)發(fā)酵，同時也引發(fā)了關(guān)于金融機構(gòu)是否能夠成為PPP項目中的社會資本，以及怎樣才是合格的社會資本的大討論。

一問 有多少金融機構(gòu)已經(jīng)作為社會資本直接參與PPP項目？

金融機構(gòu)作為社會資本直接參與PPP項目是指直接作為投標(biāo)人參與PPP項目的競爭，包括獨立競標(biāo)或組成聯(lián)合體競標(biāo)。龍元明城PPP研究中心和PPP知乎的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2017年1月30日，銀行系金融機構(gòu)單獨或者通過聯(lián)合體直接參與PPP項目的中標(biāo)金額共計846.1億元人民幣，占所有已落地項目的2%，分布在30個項目中，共涉及13家銀行，金額從2.4億元到400億元不等，其中也包括廣受關(guān)注的濟青高鐵和青島地鐵1號線等PPP項目，如圖1所示。

二問：金融機構(gòu)能否作為社會資本直接參與PPP項目？

根據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》規(guī)定，社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。另外，發(fā)改委頒布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》中描述，簽訂項目合同的社會資本主體，應(yīng)是符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)，或其他投資、經(jīng)營主體。 根據(jù)我國的商業(yè)銀行法，銀行是否能夠成為PPP項目公司股東的問題，留待律師們?nèi)ビ懻?，至少在目前財政部和發(fā)改委公布的一系列PPP操作文件中，并沒有明確金融機構(gòu)不能作為社會資本中標(biāo)PPP項目。

從國際經(jīng)驗看，政府方對項目公司的關(guān)注往往重點在于其通過融資能力衍生的整合實力，即傾向于項目公司成為PPP全生命周期的整合者和責(zé)任人，集中資金及管理，而非承接PPP項目建設(shè)運營的部分執(zhí)行工作，或者僅是融資功能。而我國《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)〔2015〕42號文也明確規(guī)定：“作為社會資本的境內(nèi)外企業(yè)、社會組織和中介機構(gòu)承擔(dān)公共服務(wù)涉及的設(shè)計、建設(shè)、投資、融資、運營和維護等責(zé)任”，要求“綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗、財務(wù)實力和信用狀況等因素?！?/p>

因此，并不能簡單地以是否是金融機構(gòu)來判別能或者不能作為社會資本參與PPP項目，關(guān)鍵看其是否僅僅提供資金，還是具有資源整合的能力，真正承擔(dān)項目執(zhí)行并為績效負責(zé)。

金融機構(gòu)能否作為社會資本直接參與PPP項目并不是討論的關(guān)鍵，關(guān)鍵在于金融機構(gòu)是否具備通過融資能力衍生的整合實力并在項目中真正承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險，成為合格的社會資本。

三問 什么才是合格的社會資本？

判別社會資本是否合格有兩個維度。從PPP項目資產(chǎn)特征及全生命周期里各方參與情況來看，PPP項目大致有以下幾種類型：一是以固定資產(chǎn)投入為主的公路、機場、港口、鐵路等項目；二是以核心技術(shù)或設(shè)備系統(tǒng)要求或投入為主的垃圾處理、水處理等項目；三是以運營服務(wù)能力要求為主的公用設(shè)施項目，如醫(yī)院、養(yǎng)老等項目。而軌道交通項目往往兼具上述三類特征，對資產(chǎn)投入、技術(shù)設(shè)備和運營維護等方面的綜合能力均有非常高的要求。

PPP項目應(yīng)根據(jù)不同的項目特征來選擇具備不同能力的社會資本或者社會資本聯(lián)合體。PPP項目的風(fēng)險分擔(dān)、利益共享的核心原則，正是在社會資本與項目特征的匹配中得到表現(xiàn)，即社會資本是否具備應(yīng)對項目全生命周期內(nèi)各階段風(fēng)險的能力，或者社會資本聯(lián)合體的組成結(jié)構(gòu)是否能夠彌補和優(yōu)化應(yīng)對風(fēng)險的能力，這是判別合格的社會資本的核心要素，也是第一個維度。

但是，關(guān)鍵還不在此。對于任何單個項目而言，能夠滿足PPP項目招標(biāo)條件的社會資本就是“合格”的社會資本！這是判定合格的社會資本的第二個維度。社會資本的最終選擇完全取決于基于項目交易結(jié)構(gòu)、實施方案和風(fēng)險分配等設(shè)定的招標(biāo)條件，籃子編成什么樣，就會裝進什么樣的水果。所以對于一個真正的PPP項目，只有合格標(biāo)準的兩個維度完全重合才有意義。如果項目本身的出發(fā)點就不是以吸引社會資本參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的投資、運營管理，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力與效率為目的，那么選擇出的社會資本當(dāng)然也難以稱之為合格。

參考武漢軌道交通8號線PPP項目的資格預(yù)審文件中對業(yè)績的要求：

申請人自2012年1月1日至本預(yù)審公告發(fā)布之日參與至少一個以PPP模式（PPP范疇包括BOT、BOO、TOT、ROT、BOOT、BTO等）實施的基礎(chǔ)設(shè)施項目（項目總投資規(guī)模不少于30億元人民幣），其中申請人在項目中的投融資金額應(yīng)不低于10億元人民幣（申請人須提供官方網(wǎng)站發(fā)布的PPP項目招標(biāo)公告、項目合作協(xié)議或融資協(xié)議等材料，證明材料中需體現(xiàn)PPP項目的總投資規(guī)模以及申請人承諾的投融資金額）。

對于一個對投資、建設(shè)和運營等綜合能力要求很高的軌道交通PPP項目，且最終所設(shè)基金作為社會資本與政府簽署PPP協(xié)議并履行軌道交通項目實施責(zé)任，資格預(yù)審中除了資質(zhì)、財務(wù)和信譽等基本信息，對相關(guān)業(yè)績的要求僅為2012年1月1日后的一個PPP項目經(jīng)驗。除了對申請人的投融資能力和經(jīng)驗的關(guān)注，對相關(guān)軌道交通行業(yè)經(jīng)驗未做任何要求。這樣的招標(biāo)要求，產(chǎn)生后面的中標(biāo)結(jié)果，自然也就不奇怪。相對于項目發(fā)起方的需求，這樣的社會資本可能是“合格”的，但是對于PPP項目的核心要義來說，顯然存在巨大的疑問，有待官方核查的結(jié)果。

四問：怎樣才能選出合格的社會資本？

同樣是軌道交通PPP項目資格預(yù)審，看一下近期加拿大的一個軌道交通PPP項目。Eglinton Crosstown LRT項目長19.7km，15個地下車站，10個地上車站，總投資55億美元，采用可用性支付按績效付費，私營機構(gòu)負責(zé)融資、設(shè)計、建造和維護，運營委托線網(wǎng)已有的運營公司。

該項目資格預(yù)審文件中的評分細則從項目開發(fā)方案和經(jīng)驗、設(shè)計方案和經(jīng)驗、當(dāng)?shù)厥┕そ?jīng)驗及維修養(yǎng)護方案和經(jīng)驗四個方面進行綜合評估。

投標(biāo)人或其聯(lián)合體競標(biāo)時，除了提交自身相關(guān)要求文件外，還要求與包括設(shè)計、施工、養(yǎng)護和財務(wù)顧問等所有分包商簽訂意向分包協(xié)議，并提交相關(guān)資料。

資格預(yù)審評估時會對投標(biāo)人或其聯(lián)合體及其所有意向分包商的綜合經(jīng)驗進行評估。分包商投標(biāo)時一旦確定，項目中標(biāo)后不得更改。評分時，每個大項的得分不得少于該項總分的60%。合格投標(biāo)人數(shù)不足3家時可考慮降低及格分數(shù)線，除此以外任何其他情況各大項得分都必須滿足60%的及格線標(biāo)準。最終資格預(yù)審階段確定三家進入短名單。凡是進入短名單但最終未能中標(biāo)的投標(biāo)人，都能獲得一定的補償。

由此看出，加拿大的軌道交通PPP項目在資格預(yù)審階段對匹配項目各階段風(fēng)險的能力都做出了明確的要求，但并不限定投標(biāo)人或者聯(lián)合體自身融資、施工或者運營等某項專業(yè)能力，而更關(guān)注其作為牽頭人的項目整體開發(fā)和資源整合能力，以及各分包商組合的整體專業(yè)能力。

在這樣的招標(biāo)條件設(shè)置下，由于對參與軌道交通PPP項目的綜合能力提出了較高的要求，為了保證市場競爭力，幾乎所有此類項目投標(biāo)人都是以聯(lián)合體形式競標(biāo)，鮮見單一的投標(biāo)人。

該項目的前兩名投標(biāo)聯(lián)合體，均采用了金融或者投資機構(gòu)加承包商的組合方式，ACS是西班牙的基礎(chǔ)設(shè)施投資公司，而 Fengate Capital是基礎(chǔ)設(shè)施投資基金，Aecon 、SNC和OHL是傳統(tǒng)的施工企業(yè)，但近年也都組建了各自的投資公司參與PPP項目的投資。

與Eglinton Crosstown LRT項目類似，近期加拿大的另外一個軌道交通PPP項目Edmonton Valley Line Project全長13km，按照可用性付費按績效支付。與Eglinton Crosstown LRT項目略有不同，該項目中私營合作方除了負責(zé)融資、設(shè)計、施工和維護，還要承擔(dān)運營職責(zé)，所以可以看到龐巴迪和阿爾斯通等公司作為運營分包商參與該項目。在競標(biāo)的投標(biāo)人聯(lián)合體中，依然可以看到由ACS、Fengate Capital和 Meridiam 等基礎(chǔ)設(shè)施投資或基金公司，和由施工起家轉(zhuǎn)投資的 Bechtel、Ellis Don、Aecon 、 Kiewit和SNC等公司作為項目的牽頭方參與競標(biāo)，中標(biāo)后組建項目公司SPV與政府簽署PPP協(xié)議，管理各專業(yè)分包商。

結(jié)語

一點點國際經(jīng)驗，看看同類項目其他國家的做法，只是幫助打開一扇窗。國別體系和市場環(huán)境有所不同，具體項目的需求更是千差萬別。在選擇社會資本時，除了需求端的要求，還必須考慮供給側(cè)。目前國內(nèi)的PPP市場上，具備專項運營能力和投資、施工、運營一體化整合能力的社會資本還比較稀缺，不僅僅是金融機構(gòu)，真正具備這種綜合能力的其他類型的社會資本也不多。由于過去未給予市場這樣的機會，所以短期內(nèi)這樣的供給存在短缺，在具體項目交易結(jié)構(gòu)設(shè)計和風(fēng)險分配方面必須要兼顧豐滿理想和骨感現(xiàn)實的平衡。 但采用PPP方式引入社會資本真正提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效率的目的必須堅持并毫不動搖，這是履行政策制定和監(jiān)管職責(zé)的中央政府和發(fā)起項目的地方政府，必須給予市場持續(xù)而明確的信號。只有這樣，才能為市場樹立正確的導(dǎo)向，避免公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給改革的倒退，市場也才能在正確的導(dǎo)向下成長。

問渠那得清如許，為有源頭活水來。只有真做PPP和做真PPP，才有真正合格的社會資本。