郭永園

摘 要： 科學處理兵團與地方關系是新時期新疆工作的一個重要內容，事關新疆社會穩(wěn)定和長治久安。兵團與地方關系的核心是兵團法律地位界定，而依托法治實現兵團與地方關系的和諧，既是依法治國在新疆的具體體現，也是中央第二次新疆工作座談會提出的“依法治疆”的題中之意。因此，正確處理兵團與地方關系要在法治視野下實現：明晰兵團組織法律資格、積極發(fā)揮區(qū)域行政協議、司法調節(jié)的積極作用，其中在“建城戍邊”戰(zhàn)略中推進“師市合一”是當下解決兵團法律主體資格的最優(yōu)途徑。依托法治科學處理兵團與地方關系，促進兵地共融，形成發(fā)展合力以確保新疆社會穩(wěn)定與長治久安。

關鍵詞： 兵團與地方關系； 法治； 法律資格； 區(qū)域行政協議； 司法調節(jié)

中圖分類號： D67 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.02.001

Abstract： The relationship between the Xinjiang Production and Construction Corps （XPCC ）and the Xinjiang Uygur Autonomous Region， also known as BingDi relationship， is an important content to achieve leapfrog development in Xinjiang，as well as the social stability and long-term stability. The legal status of the XPCC is the core of relationship . Therefore， for nomocracy in China and Xinjiang， this relationship will be developed by the nomocracy. There are three main contents： the legal qualifications for the corps organization， the governmental administrative agreement and the judicial regulation. The optimal one is “Shihezi model”， which can define the XPCCs legal qualification. A harmonious relationship between XPCC and Xinjiang Uygur Autonomous Region will ensure social stability and long-term stability of Xinjiang.

Key words： XPCC； nomocracy； legal qualifications； regional administrative agreement； judicial adjustment

新疆生產建設兵團（簡稱兵團）是承擔屯墾戍邊的職責、實行“黨政軍企”合一、①國家計劃單列的省級組織實體，現有14個師（墾區(qū)），138個牧團場，轄區(qū)面積相當于整個寧夏回族自治區(qū)。兵團是新疆（地方）的重要組成部分，在近60年的發(fā)展歷史中形成了“邊疆同守、資源共享、優(yōu)勢互補、共同繁榮”的兵團與地方關系。但由于其職責使命、特殊的準軍事管理要素和受中央與新疆維吾爾自治區(qū)的雙重領導等因素所致，兵團并沒有被賦予相應的法律主體資格，因此出現了兵團在履行屯墾戍邊使命時與自治區(qū)以及墾區(qū)地方政府關系處理上的困境。

2014年在中央第二次新疆工作座談會上，習近平總書記指出，“新疆生產建設兵團要科學處理屯墾和維穩(wěn)戍邊、兵團和地方的關系，在事關根本、基礎、長遠的問題上發(fā)力”。[1]因此，和諧兵團與地方關系是新時期實現兵團發(fā)展壯大、實現新疆長治久安的重要前提和必然要求。而依托法治實現兵團與地方關系的和諧，既是依法治國在新疆的具體體現，也是中央第二次新疆工作座談會提出的“依法治疆”的題中之意。

一、兵團與地方關系概述

經過近60年的發(fā)展，兵地之間形成了“邊疆同守、資源共享、優(yōu)勢互補、共同繁榮”的良好局面。兵地團結、合作互助是兵團與地方關系的主要方面。在上世紀50年代兵團建立初期，兵團堅持為各族人民辦好事、辦實事的原則，艱苦奮斗，興建了大批造福地方的水利工程、鐵路、公路等基礎設施，參與自治區(qū)許多重點廠礦和城鎮(zhèn)化建設等，如蘭新鐵路、北疆鐵路、南疆鐵路、獨庫公路、中巴公路。為消除不團結因素，兵團政治部專門頒發(fā)了《關于擁政愛民為各族人民辦好事綱要20條》。 在兵團撤銷、恢復之際，兵團將艱苦奮斗創(chuàng)辦的大批廠礦企業(yè)基本上都移交地方。同時，兵團的發(fā)展也始終得到了自治區(qū)各級政府和各族人民的幫助與支持。在近60年歷史中自治區(qū)黨政和各族群眾也給予了兵團各種支持，奠定了兵團發(fā)展的基礎。改革開放以來，自治區(qū)政府出臺的諸多制度都明確適用于兵團，促進了兵團和地方經濟的融合發(fā)展。

但由于兵團的特殊體制，在改革開放和市場經濟縱深發(fā)展、依法治國戰(zhàn)略的實施等背景下，兵團與地方關系出現沖突對立的情形，在如下幾個領域較為突出：

1. 自然資源權屬問題

依據憲法和相關法律，我國領土范圍內的土地和自然資源的所有權最終歸國家所有，地方政府代表國家對本地的國有土地和資源行使所有權（包括使用權、處分權和收益權）——自治區(qū)及墾區(qū)地方政府管理新疆境內的礦產開發(fā)、土地規(guī)劃和重大項目規(guī)劃權、核準權。由于不具有政府主體資格，兵團不享有“屬地國有礦產資源所有權和使用權”這類權力，兵團對自然資源的開發(fā)需獲得地方政府的批準。由于兵團與地方各自都有不同的發(fā)展規(guī)劃、不同的利益訴求等因素，兵地雙方不可避免因自然資源開發(fā)問題而出現掣肘和摩擦，兵團難以獲得平等參與新疆經濟建設與開發(fā)的“國民待遇”。

2. 稅收權限問題

由于兵團不具有政府資格，兵團所屬牧團場和工礦企業(yè)需按國家稅收的規(guī)定向自治區(qū)上繳各種稅金（除兵團所屬的七個直轄市①外）。地方稅收是發(fā)展社會公共事業(yè)重要的物質基礎，但兵團卻無權直接享受，因此出現了兵地雙方因為稅收產生企業(yè)等納稅主體的爭奪——兵團所有但廠址在地方的企業(yè)整體搬遷到兵團有稅收權的市和鎮(zhèn)，如新疆新安酒業(yè)公司。國家對兵團的稅收返還政策試圖化解這一問題，但是這一政策當前尚存在一些問題。另外，由于沒有稅收權限，兵團的招商引資工作也存在一定的束縛：無法給予像地方招商引資一樣的稅收優(yōu)惠。

3. 消費市場問題

兵團和自治區(qū)擁有共同的消費市場，在兵地某一方面獨具特色、實力較強的產業(yè)領域，兵地之間不存在消費市場的爭奪。但是在雙方產業(yè)趨同領域，尤其是存在成品運輸和市場瓶頸的產業(yè)，兵地雙方的沖突就會凸顯。最終往往是兵團相關產業(yè)因“行政壁壘”問題而導致市場競爭力不足，甚至有可能最終退出市場。

4. 社會管理問題

在尚未實現師市合一的兵團轄區(qū)，兵地雙方在社區(qū)建設與管理方面存在不協同情形。在社會建設發(fā)展規(guī)劃中，地方政府對兵團相關師團的態(tài)度基本上是“兵地分開，經費自負”，在地方的社會建設規(guī)劃中不涉及兵團師團具體內容，也不對兵團社區(qū)進行經費投入，只是對兵團社區(qū)下達任務、提出工作要求和進行工作檢查，對具體的組織實施則并不關注。而兵團認為公共基礎設施責任應當由屬地的地方政府承擔。兵地在社會管理的矛盾沖突使得兵團的師團要承擔大量的社會事務管理責任和經費支出，面臨非常沉重的社會負擔，而這必然會影響兵團屯墾戍邊歷史使命的履行。

5. 政治文明建設的制度問題

人民代表大會制度是我國政治文明建設的核心內容，是實現黨的領導、依法治國和人民當家做主統一的載體。人民代表大會是國家的權力機關，產生并監(jiān)督其他國家機關，制定法律制度。公民通過人民代表大會參與國家組織活動和社會管理，因此人民代表大會制度是實現人民民主、發(fā)展人民民主和保障人民民主的關鍵制度安排。但是絕大多數兵團墾區(qū)無相應人民代表大會組織機構（兵團七個自治區(qū)直轄市除外），只有墾區(qū)所在地有人民代表大會組織。加之兵團相對獨立，兵團成員實現政治權利，參與地方管理程度較低。在經濟社會發(fā)展決策過程中容易以地方的經濟社會利益出發(fā)，以地方利益最大為目標，按其自身發(fā)展邏輯和現實狀況開展。而兵團只是從屬于地方發(fā)展，這導致了新疆地區(qū)和各個區(qū)域的規(guī)劃也缺乏整體性，兵團與地方發(fā)展的不協調。

二、處理兵團與地方關系的現有途徑分析

新疆及兵團實務部門和學界認為處理兵團與地方關系存在經濟融合、文化思想融合、政治融合等途徑。

通過經濟融合，促進兵團與地方共同發(fā)展，實現兵團與地方的經濟融合，從經濟基礎上和諧兵團與地方關系。典型模式有天山北坡經濟帶、烏昌經濟一體化等打造區(qū)域經濟區(qū)等；兵地互動，促進新疆新型工業(yè)化建設，如第十師與阿勒泰地區(qū)共同實施“大礦業(yè)，大集團”戰(zhàn)略；兵地共建經濟技術開發(fā)區(qū)，如第十二師和烏魯木齊共建烏魯木齊經濟技術開發(fā)區(qū)，第七師與奎屯市共建天北新區(qū)等。

從文化思想方面實現兵團與地方關系和諧即是指兵團文化與新疆區(qū)域內的民族文化的融合。文化融合是兵地和諧關系的思想基礎，是實現兵地共同發(fā)展的文化資源，有助于促進新疆主流文化的發(fā)展。兵地文化融合當以七個兵團師市合一的自治區(qū)直轄市為核心紐帶，輔之以兵地共建經濟技術開發(fā)區(qū)，積極發(fā)揮團場連隊的基層示范輻射作用，加強與地方文化思想交流，增進兵地雙方互信融合。

但從效用發(fā)揮分析，無論是經濟融合還是文化思想融合，對和諧兵團與地方關系的效能發(fā)揮雖是基本，卻需要較長的周期：經濟融合途徑目前只是局限于兵團與地方政府對資源和經濟技術開發(fā)區(qū)域的共同開發(fā)管理，而且數量和規(guī)模有限。經濟途徑實現兵地融合一個局限是合作方較多地從合作雙方的利益出發(fā)，而忽視經濟行為的負外部性。文化融合要通過兩個群體長期的互相交往，互相影響，在長期的社會實踐中沖突、妥協，才能實現融合發(fā)展。

政治途徑解決兵團與地方沖突主要是依賴政黨制度——中國共產黨的組織體系。中國共產黨是社會主義建設的核心力量，具有全國范圍內的組織結構體系，中國共產黨是當代中國政體中一個重要的組成部分，黨的各級組織不僅執(zhí)行著準立法職能和準行政職能，而且也發(fā)揮著協調公權力間關系的作用——亦可以在和諧兵團與地方關系方面發(fā)揮效用。[2]故而，運用政治層面的手段解決兵團與地方關系是指依靠黨的制度來解決權屬不明等糾紛問題，且這一方式已經有了較為成功的實踐。但是根據黨政分離、依法治國（依法執(zhí)政）的思想指導，黨對社會的作用方式應當主要以政治指導和思想指導為主，縱然黨的制度在調節(jié)兵團與地方關系方面社會成本會較低。和諧兵團與地方關系還包括兵地間的機構融合，建立有效的調控體系或領導小組，如“哈密模式”（哈密地區(qū)和第十三師建立了地方與兵團聯合調解組織，先后成立了鄉(xiāng)、場聯合調解委員會12個，村、連級聯合調解小組50多個，有效解決了影響兵團和地方關系的難點問題，增進團結，促進共同發(fā)展）。

處理兵團與地方關系的途徑選擇上，立足現階段我國國情、自治區(qū)的區(qū)情，從依法治國的角度出發(fā)，前述三種途徑并不是和諧兵團與地方關系的根本途徑。無論是經濟融合、文化融合還是政治融合，更多依賴于地方和兵團黨委和行政領導的推動，容易受領導變遷的影響。再者，目前的兵團共同發(fā)展合作機制主要停留在單項合作機制和會議機制，采用兵地雙方的集體磋商形式，組織方式相對松散，議事決策機制缺乏。因此兵團與地方關系的和諧必須要有制度化的保障，避免“囚徒困境”的出現，形成統一市場共享、統一投資環(huán)境共創(chuàng)、同一區(qū)域共同發(fā)展的和諧局面，即運用法治科學處理兵團與地方關系。

三、處理兵團與地方關系路徑的法治創(chuàng)新

法治層面和諧兵團與地方關系主要包括立法手段、區(qū)際行政協議與司法手段：通過立法明確兵團的法律主體資格；運用區(qū)際行政協議彌補成文立法的制度供給不足；借助于司法及時、能動地調整兵團與地方關系是兵團與地方關系。三種方式有各自的優(yōu)勢：立法是最為根本和基礎的解決方式，區(qū)際行政協議則較為靈活便捷，司法在比較成本上就有極大的優(yōu)勢。通過法治科學處理兵團與地方關系要使三種法治手段協同作用，形成法治的合力。

（一）立法層面

目前規(guī)定兵團地位的國家層面規(guī)范性文件主要是：1981年12月3日，中共中央、國務院、中央軍委聯合做出了《關于恢復新疆生產建設兵團的決議》以及1990年3月13日，國務院下發(fā)《關于調整新疆生產建設兵團計劃管理體制和有關問題的通知》； 1998年12月29日，全國人民代表大會常務委員會審議并通過了《關于新疆維吾爾自治區(qū)生產建設兵團設置人民法院和人民檢察院的決定》以及最高人民法院、最高人民檢察院、國務院相關部委關于落實相關文件規(guī)定通知；自治區(qū)對兵團具體行政事務的授權規(guī)定，如《新疆維吾爾自治區(qū)實施<礦山法>辦法》、《新疆維吾爾自治區(qū)統計管理條例》、《新疆維吾爾自治區(qū)統計法規(guī)監(jiān)督檢查規(guī)定》等。

從立法學的視角看，目前上述相關的規(guī)范性文件并不屬于嚴格意義上的法律，僅僅是政府規(guī)章?，F行的法律體系在設計上缺乏憲法性的法律文件對兵團主體資格的確認，甚至缺乏行政法規(guī)的確認，而且僅有的一些法律文件還存在模糊和沖突之處，因此衍生出許多兵團結構和權限設置的法律悖論等問題。

因此，和諧兵團與地方關系的核心就是明確兵團的法律地位，即將兵團特殊制度以憲法性的法律文件確定下來：全國人民代表大會或者是其常務委員會制定《兵團法》或《兵團組織法》，使屯墾戍邊制度獲得國家法律層面的確立。

但從立法成本和周期等因素考量，短期內直接出臺《兵團法》難度較大。按照《立法法》規(guī)定，法律出臺應當有如下的階段：立法預測、立法規(guī)劃、法律案的起草、提出法律案、審議法律案（三審）、法律案通過、法律的公布等階段。此外，按照立法慣例要實現法律的權威和尊嚴，立法就要求十分謹慎，要聽取各方意見，反復考慮，全面權衡利益，估計到實施中可能出現的問題，最后再將兵團屯墾戍邊制度中被社會實踐證明是成熟的、正確的經驗和做法用法律的形式肯定下來，而這個周期將必定會是比較漫長的。

按照《立法法》和我國的法律、政治慣例，明確兵團的法律地位應當以漸進的方式實現。

第一，由國務院制定專題形式的行政法規(guī)，也可由國務院組成部門針對具體問題制定部門規(guī)章，明確兵團的行政執(zhí)法權限問題，如有關稅收權限、工商權限、衛(wèi)生管理權限以及質檢權限等問題。第二，國務院制定行政法規(guī)確認兵團的行政主體資格和行政權限，可以采用《兵團條例》的立法形式。第三，全國人民代表大會或者其常務委員會應當賦予兵團相應的地方立法權，也就是在兵團系統內成立人民代表大會組織，這是所有環(huán)節(jié)中極其重要的一環(huán)——實現兵團的政權組織法治化。兵團在事實上履行著省級政府的相關行政、司法職能，但卻缺乏相應的國家權力機關——人民代表大會，使得兵團的國家機關的架構不夠協調與完善。明確人民代表大會制度完善兵團的國家權力組織架構，使得立法機關、行政機關和司法機關齊備，同時改變兵團的行政權力和司法權力機關源于上級任命，而非同級人民代表大會產生，導致司法和行政機關對上級負責，向上級匯報工作，主要接受上級監(jiān)督的局面。第四，全國人民代表大會將《兵團法》列入立法規(guī)劃，進入國家立法程序，并最終制定《兵團法》——作為化解兵團與地方沖突，明確兵團法律地位的終局性手段；或者是通過憲法的修改，在《憲法》中對兵團問題作出規(guī)定。此外，在國家層面明確兵團的法律主體的同時，自治區(qū)人大和政府應當對相關兵團的法規(guī)、規(guī)章作出修訂。

立法層面對兵團與地方關系處理的另一個重要途徑或者最為現實的途徑就是屯城戍邊戰(zhàn)略的實施：推動兵團的“石河子模式”（師市合一）[3]的發(fā)展，將兵團的師團轉化為縣鄉(xiāng)級人民政府，進而以此實現兵團師團法律主體資格的明晰?！笆幼幽Ｊ健笔侵冈诒鴪F第八師師部住所地石河子的基礎上成立新疆維吾爾自治區(qū)石河子市，第八師與新疆維吾爾自治區(qū)直轄市石河子市合署辦公，通稱第八師石河子市，成為縣級人民政府，享有地方政府的各項權能，擁有政府主體資格。兵團現有七個師市合一的自治區(qū)直轄市：第八師石河子市、第六師五家渠市、第一師阿拉爾市、第三師圖木舒克市、第十師北屯市、第二師鐵門關市、第五師雙河市。

從現實的角度看，特別是在兵團實行由傳統的屯墾戍邊向屯城戍邊的戰(zhàn)略轉型過程中，師市合一是實現兵團發(fā)展壯大的有效途徑，也是解決兵團與地方關系和諧的重要手段。在新時期兵團跨越式發(fā)展的過程中，“師市合一”、“建市建鎮(zhèn)”工作要和兵團的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略聯系起來，積極發(fā)揮“石河子模式”在明確兵團法律地位、處理兵團與地方關系方面的重要作用。

（二）區(qū)際行政協議

行政協議是兩個或者兩個以上的行政主體或行政機關，為了提高行使國家權力的效率，也為了實現行政管理的效果，而互相意思表示一致而達成協議的雙方行為，它本質是一種對等性行政契約。行政協議一般是市長、廳局長、主任聯席會議制度的結果，具體表現形式有“（實施）意見”、“協議（書）”、“宣言”、“提案”、“意向書”、“議定書”、“倡議書”、“章程”、“紀要”、“方案”以及“計劃”等。[4]區(qū)際行政協議是近年來在我國區(qū)域經濟一體化過程中出現并為學術界和政府越加重視的一種法治保障手段。區(qū)際行政協議已經成為我國實現區(qū)域合作和解決區(qū)際爭端的最為重要的法治協調機制之一。

兵團與地方關系作為區(qū)際關系的一種同時表現形式，和諧兵團與地方關系的指向就是實現兵地協同發(fā)展，因此區(qū)際行政協議可以而且應當在協調兵團與地方關系發(fā)揮重要作用。

兵地間的區(qū)際行政協議可以在兵團、業(yè)師（市）、團（鎮(zhèn)）及基層組織的整體和各個職能部門與自治區(qū)相應機構之間締結，具體內容可以包括土地劃界與區(qū)域界線管理問題、行政執(zhí)法管轄和協作問題、經濟開發(fā)問題、社會公共建設問題等。兵地間行政協議通過中央、兵地雙方批準而獲得相應的拘束力，依據協議相關的履行條款或者管理機構落實執(zhí)行。在協議中應設置相應的責任條款，解決協議履行糾紛的問題。兵地雙方已經在相關領域有行政協議的實踐，如《兵團第十二師與烏魯木齊經濟技術開發(fā)區(qū)經濟合作框架協議》。

區(qū)際行政協議作為一種雙方合意的產物，能較好地實現雙方的有效參與、充分協商，而且其較之于立法行為更加靈活、具體、快捷。這些區(qū)際行政協議的優(yōu)勢正是目前協調兵團與地方關系所急需的，所以行政協議將成為一種基于現實的選擇。但是，行政協議也存在尚無國家法的確認保障、締結主體和程序不規(guī)范、履行機制和規(guī)則原則依然模糊、無法進入司法程序等問題。因此，筆者認為區(qū)際行政協議雖然會在協調兵團與地方關系上發(fā)揮重要的補充作用，但是處于為規(guī)范性法律文件積累經驗的地位。

（三）司法調節(jié)

司法常被稱為社會矛盾的“調節(jié)器”、“安全閥”。司法調節(jié)主要是指通過司法判例來解決中央與地方、地方與地方之間的沖突、糾紛。司法層面上解決兵團與地方關系的路徑主要就是要發(fā)揮司法系統在兵團與地方關系中的調節(jié)功能。

《中共中央關于全面深化改革若干問題的決定》提出“確保依法獨立公正行使審判權檢察權……探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”。[5]而兵團與地方關系就是緣起于行政區(qū)劃而產生的，“探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度”就為通過司法解決兵團與地方糾紛提供了政策保障。

兵團在墾區(qū)內自行管理司法事務，有健全的司法機構，但是兵團法院與檢察院的權限來源是新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院和人民檢察院的授權：兵團法院、檢察院作為新疆維吾爾自治區(qū)高級人民法院和檢察院的派出機構而設立的。在中國話語下政治權力運行過程使兩個同一級別的司法系統成為授權委托關系，無論是司法獨立性或是發(fā)揮司法的糾紛解決功能——兵團與地方關系糾紛——均是不可取。因此，解決兵團司法系統的權限來源問題、與自治區(qū)司法系統的關系是運用司法調節(jié)兵團與地方關系的前提。

發(fā)揮司法在處理兵地矛盾的獨特功能，首先應當實現兵團司法系統與新疆維吾爾自治區(qū)司法系統的平級對等，即改變兵團法院、檢察院作為新疆維吾爾自治區(qū)高級法院、檢察院的派出機構的現狀。使兵團司法系統獨立于新疆維吾爾自治區(qū)，直接將兵團司法系統改革為兵團高級人民法院、兵團人民檢察院或者是作為中央司法機關的特殊機構，以此來改變兵團對新疆維吾爾自治區(qū)的依附性。[6]誠然如此的體制設計是實現司法調節(jié)功能的最佳保障，但是在當前兵團司法體制下亦可發(fā)揮司法在兵地矛盾上的調節(jié)作用：兵團法院或者是自治區(qū)高級人民法院及其他法院對處理兵團與地方糾紛的相關判決，包括公權力機關糾紛以及公民私權主體間或者是與公權機關間的糾紛，通過最高人民法院的案例指導原則確定為“準判例法”，對相似的糾紛、相關領域的糾紛主體以及兵團系統和自治區(qū)系統內據此形成一個明確的預期，發(fā)揮法的規(guī)范功能：法的指引、預測、評價功能的發(fā)揮將有效地化解兵團與地發(fā)的糾紛矛盾。將兵地糾紛納入到法治的領域，具體設計如下：兵團或地方的中級人民法院作為主要的受理法院，兵團法院或者是自治區(qū)高級人民法院作為絕大部分兵地糾紛的終審法院，最高人民法院受理并終審個別有代表性、重大的兵地糾紛案件，最高人民法院將在某一領域內具有代表性的判決通過案例指導制度上升為具有普遍意義的判例，使其成為法律的非正式但卻是直接淵源。

兵團與地方沖突和糾紛實質是一種公權力上的沖突，最佳的途徑應當是進入法律程序通過司法獲得最終的解決。公權力實體間的權限沖突通常又會以私人或者是非政府實體利益糾紛的形式大量表現出來，司法機構的職能就是調處沖突，因此公權力實體間的權限劃分問題也就被解決了。法治國家的實踐表明公權力實體間的權限的范圍通過私法對公法的修正方式的調整要比公權力機構間的直接對抗更為有效。任何制度性文件，如果導致在一個私人案 件中出現社會、國家不可接受的后果，那么就喪失其設計的效能——公法就在一個私法案件中被否定。如兵團與地方的土地問題，兵團與地方的財稅糾紛等問題，完全可以通過兩個自然人或法人間的土地糾紛、兵團納稅主體與自治區(qū)稅務部門的糾紛而外顯，此類糾紛完全可以進入到司法領域內得以解決，以此影響兵團與地方關系發(fā)展走向。

運用司法的方式，在司法實踐中逐漸地修正了公法。通過司法解決問題總是從最切近的部分，最可能解決的部分開始的，然后發(fā)生一種“外溢效應”，溢出的后果并非刪掉法典或取消那么簡單，而是停留在適可而止的地方，誠然依靠司法和諧兵團與地方關系需要在無數次的訴訟法治實踐中完成。

運用司法調解兵團與地方關系的另一優(yōu)勢是使得地方與兵團黨委、行政關于處理兵團與地方關系的各種政策、規(guī)劃綱要、協議、備忘錄等非法律規(guī)范文件通過司法適用成為定案的依據而具有了規(guī)范的普遍效力。將非法律規(guī)范提升為一種政法慣例，更為有效地發(fā)揮其創(chuàng)設的目的。

兵團是新疆維吾爾自治區(qū)的重要組成部分，兵團與地方關系就是局部與整體的關系。通過法治科學處理兵團與地方關系就是依法治疆的應然之義，也是推進新疆治理體系和治理能力現代化的必由之路。在既有和諧兵團與地方關系途徑的基礎上，立足現實、著眼長遠，發(fā)揮立法、行政協議、司法調節(jié)等法治手段在處理兵團與地方關系方面的重要作用。通過理順兵團與地方關系，確保兵團“安邊固疆的穩(wěn)定器、凝聚各族群眾的大熔爐、匯集先進生產力和先進文化的示范區(qū)”[7]職能的發(fā)揮，與自治區(qū)形成發(fā)展合力，努力建設團結和諧、繁榮富裕、文明進步、安居樂業(yè)的社會主義新疆。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]