劉輝+邵攀玉

摘 要：面對(duì)我國(guó)日趨嚴(yán)重的老齡化問(wèn)題，推動(dòng)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展意義重大。本文基于對(duì)河南省社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)證考察，著重從社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與其它行動(dòng)者之間關(guān)系的角度，探討推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)創(chuàng)新發(fā)展的路徑與策略，提出要通過(guò)建立“治理聯(lián)盟”、構(gòu)建養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)、降低政策門(mén)檻、加強(qiáng)黨組織建設(shè)、構(gòu)筑社會(huì)支持系統(tǒng)等舉措，為社會(huì)力量參與和推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展提供支撐。

關(guān)鍵詞：老齡化；社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；合作治理；服務(wù)創(chuàng)新

中圖分類(lèi)號(hào)：D632

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2017）05-0020-04

在我國(guó)老齡化問(wèn)題日趨嚴(yán)重的今天，探討如何促進(jìn)社會(huì)力量參與養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展、推動(dòng)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)創(chuàng)新式發(fā)展以助力養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展等問(wèn)題，是一項(xiàng)十分重要而緊迫的任務(wù)。值得注意的是，當(dāng)前，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在發(fā)展中出現(xiàn)諸多難題，如政策落實(shí)不到位，機(jī)構(gòu)功能發(fā)揮不力；[1]機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)不足，運(yùn)營(yíng)不善，難以為繼；服務(wù)水平偏低，設(shè)施陳舊，方式單一等[2]?，F(xiàn)有研究認(rèn)為，需要借助政府、社會(huì)組織、企業(yè)等外部力量以獲取人力、物力、財(cái)力資源；需要從管理制度、組織機(jī)構(gòu)、人才培養(yǎng)等內(nèi)部因素入手；政府支持、社會(huì)化發(fā)展已經(jīng)是社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的必然趨勢(shì)。由于這些研究多為宏觀論述，僅就社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)論“機(jī)構(gòu)”發(fā)展、并未將社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)置于發(fā)展所處的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，且多缺乏基于典型案例的實(shí)證研究，使得對(duì)于社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政府如何支持、內(nèi)外部資源如何整合、如何社會(huì)化發(fā)展等的論述常常處于“漂浮”狀態(tài)。

河南省愛(ài)馨養(yǎng)老集團(tuán)自1999年成立以來(lái)不斷發(fā)展與創(chuàng)新，從兩層小樓發(fā)展為擁有中原地區(qū)最大的養(yǎng)老社區(qū)——愛(ài)馨陽(yáng)光城（床位2萬(wàn)余張），成為引領(lǐng)河南省乃至中部地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的集團(tuán)化養(yǎng)老企業(yè)，備受社會(huì)各界關(guān)注，為本研究提供了一個(gè)具備不同“地質(zhì)時(shí)期”養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的典型樣本。筆者通過(guò)對(duì)河南省社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的實(shí)地調(diào)查、特別是對(duì)河南省愛(ài)馨養(yǎng)老集團(tuán)的實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)重構(gòu)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系是其創(chuàng)新化發(fā)展的重要路徑選擇。為此，本文擬基于實(shí)證調(diào)查所獲得的資料，將社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)置于社會(huì)關(guān)系網(wǎng)中，從社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與其它行動(dòng)者之間關(guān)系的角度論述推進(jìn)其創(chuàng)新發(fā)展的路徑與策略，以期為社會(huì)力量參與和推動(dòng)養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展提供借鑒。

一、建立“治理聯(lián)盟”：讓養(yǎng)老政策運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)

2016年5月，習(xí)近平總書(shū)記在中共中央政治局集體學(xué)習(xí)中強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民行動(dòng)相結(jié)合，推動(dòng)老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展?！眹?guó)家頒布的《社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011-2015年）》提出，加大對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持需要民政部、衛(wèi)計(jì)委、稅務(wù)部、財(cái)政部等部門(mén)的參與?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》明確了政府、基層組織和社會(huì)力量在發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)中的作用，強(qiáng)調(diào)要“創(chuàng)新體制機(jī)制，激發(fā)社會(huì)活力，充分發(fā)揮社會(huì)力量的主體作用”，提出推動(dòng)醫(yī)養(yǎng)融合發(fā)展需要各方協(xié)調(diào)，“各地要促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生資源進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)和居民家庭；衛(wèi)生管理部門(mén)要支持有條件的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)；醫(yī)療機(jī)構(gòu)要積極支持和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)?！庇纱丝梢?jiàn)，國(guó)家政策鼓勵(lì)政府各部門(mén)之間相互聯(lián)合，使資源得到有效整合，從而實(shí)現(xiàn)效益最大化。

各項(xiàng)政策文件一般經(jīng)由各級(jí)辦公廳（室）、民政等相關(guān)職能部門(mén)下發(fā)，具體實(shí)施則又涉及衛(wèi)生、稅務(wù)、財(cái)政、公安、消防、土地、城管、電力等部門(mén)，在具體實(shí)施過(guò)程中各級(jí)各部門(mén)均有不同的工作程序及“現(xiàn)實(shí)”考量，若缺乏一定的協(xié)調(diào)與銜接機(jī)制，就會(huì)導(dǎo)致政策在落實(shí)過(guò)程中出現(xiàn)“多頭治理”或者“多頭不管”的情形，使政策成為“空頭支票”。為避免此現(xiàn)象，筆者建議各級(jí)政府在梳理涉“老”服務(wù)部門(mén)、單位的基礎(chǔ)上，形成區(qū)域性養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的“治理聯(lián)盟”，以保障養(yǎng)老服務(wù)政策的組織對(duì)接和機(jī)制銜接，并以此為平臺(tái)促進(jìn)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和其它社會(huì)組織之間的合作。

1.部門(mén)對(duì)接：協(xié)同治理。由于政府部門(mén)的條塊分割，養(yǎng)老、醫(yī)療等各類(lèi)機(jī)構(gòu)分屬不同部門(mén)管理，僅依靠民政部門(mén)難以使養(yǎng)老政策運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。為了解決行政分割的部門(mén)管理體制問(wèn)題，可通過(guò)“治理連盟”發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，確保政府不同部門(mén)在政策落實(shí)過(guò)程中的工作協(xié)同，防止其“各行其是”以致養(yǎng)老政策因?yàn)樾姓皟?nèi)耗”而難以運(yùn)轉(zhuǎn)。

以涉及民政與衛(wèi)計(jì)委兩部門(mén)的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合體制為例，在調(diào)研過(guò)程中團(tuán)隊(duì)發(fā)現(xiàn)，愛(ài)馨養(yǎng)老集團(tuán)為爭(zhēng)取與醫(yī)院的合作，亦曾通過(guò)多方努力，最終以愛(ài)馨提供低償房屋，院方提供便利治療，雙方互惠互利的形式達(dá)成合作。然而，醫(yī)療與養(yǎng)老行業(yè)分屬于衛(wèi)計(jì)委與民政部，雖互相依靠，相互需求，但由于并無(wú)明確的政策與法律依據(jù)作為兩者并存及規(guī)范行為的保障，因此這樣源于雙方利益關(guān)系而形成的非正式合作顯然難以得到有效維護(hù)與“復(fù)制”。治理聯(lián)盟可針對(duì)此問(wèn)題將民政部門(mén)與衛(wèi)生部門(mén)相聯(lián)系，創(chuàng)造談判機(jī)會(huì)，找到雙方的契合點(diǎn)進(jìn)行合作，并制定一系列的規(guī)章制度對(duì)雙方的合作關(guān)系進(jìn)行保障與維護(hù)，這樣才能既提高效率又保證合作的長(zhǎng)久性。

類(lèi)似于對(duì)民政部與衛(wèi)計(jì)委工作的協(xié)調(diào)，治理聯(lián)盟同時(shí)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各職能交叉部門(mén)的涉“老”公共事務(wù)。通過(guò)制定明確的程序和制度，并由較高層次領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，以保證協(xié)調(diào)過(guò)程的權(quán)威性；確定目標(biāo)后將各自方案交換并提供給相關(guān)部門(mén)，而后進(jìn)行單獨(dú)溝通，了解合作意向及問(wèn)題。為各部門(mén)的溝通創(chuàng)造條件，如召開(kāi)會(huì)議等，以討論具體的實(shí)施方案。在執(zhí)行過(guò)程中要加強(qiáng)監(jiān)督，定期檢查，避免職能的錯(cuò)位與責(zé)任的推卸，促使有關(guān)部門(mén)各盡其能，相互配合。

2.機(jī)構(gòu)對(duì)接：協(xié)同發(fā)展。對(duì)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，若要實(shí)現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，單打獨(dú)斗是行不通的，勢(shì)必要與政府、同行業(yè)、社會(huì)組織之間建立合作，從而獲取更多的資源、得到更多的支持，治理聯(lián)盟的存在則能為其合作架起制度化平臺(tái)。在社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與社會(huì)組織都有意愿進(jìn)行合作的時(shí)候，及時(shí)有效地進(jìn)行資源的整合和網(wǎng)絡(luò)的建構(gòu)，這既解決了社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)找合作伙伴難的問(wèn)題，又為相關(guān)社會(huì)力量參與養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造運(yùn)了條件，還有助于通過(guò)整合各類(lèi)為老服務(wù)資源提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量、提高社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的生存能力。

3.服務(wù)對(duì)接：評(píng)估中成長(zhǎng)?！爸卫砺?lián)盟”可在深入調(diào)查研究和充分征求專(zhuān)家及群眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，科學(xué)制定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。并根據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系穩(wěn)步推行第三方評(píng)估，形成養(yǎng)老服務(wù)第三方測(cè)評(píng)常態(tài)化評(píng)價(jià)機(jī)制。一是政府部門(mén)可根據(jù)每年的養(yǎng)老服務(wù)重點(diǎn)工作確定評(píng)估項(xiàng)目，通過(guò)招標(biāo)形式委托第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)承擔(dān)具體評(píng)估工作。二是第三方評(píng)估團(tuán)隊(duì)通過(guò)深入政府部門(mén)、社區(qū)以及提供養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)等的實(shí)地調(diào)研，掌握評(píng)估工作的一手資料，并依據(jù)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，站在公眾的視角評(píng)判效果，定期形成評(píng)估報(bào)告，為各項(xiàng)養(yǎng)老服務(wù)的改進(jìn)提供指導(dǎo)，促進(jìn)評(píng)估的民主化，提高評(píng)估結(jié)果的公信度。

同時(shí)，加強(qiáng)政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)測(cè)和信息公開(kāi)，進(jìn)一步拓展公開(kāi)內(nèi)容，對(duì)于行政決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果以及養(yǎng)老服務(wù)評(píng)價(jià)等方面的信息，堅(jiān)持以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外原則，依法做好公開(kāi)工作。充分發(fā)揮微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的作用，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)更新，確保養(yǎng)老服務(wù)各項(xiàng)實(shí)施、監(jiān)管、評(píng)估事項(xiàng)、標(biāo)準(zhǔn)、流程的公開(kāi)透明。同時(shí)，完善信訪渠道，鼓勵(lì)公眾對(duì)政府的公開(kāi)事項(xiàng)進(jìn)行反饋與建議，確保涉及養(yǎng)老服務(wù)政策的事項(xiàng)公正、公開(kāi)。

二、構(gòu)建養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)：讓社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)成長(zhǎng)有空間

民政部2013年發(fā)布的《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》規(guī)定，建立社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)符合以下條例：“要符合養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，符合國(guó)家環(huán)境保護(hù)、消防安全、衛(wèi)生防疫等要求的基本生活用房、設(shè)施設(shè)備和活動(dòng)場(chǎng)地；有與開(kāi)展服務(wù)相適應(yīng)的管理人員、專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員和服務(wù)人員；有與服務(wù)內(nèi)容和規(guī)模相適應(yīng)的資金等?！比欢嚓P(guān)研究表明，土地、人才與資金問(wèn)題是制約社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的三大瓶頸，因此與規(guī)定“不符”的社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的長(zhǎng)期存在也是一種不爭(zhēng)的事實(shí)。

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，低矮的房屋、窄窄的巷落是一般小型社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所在地，它們往往只是在自家中添置幾張床位，招攬幾位老人，便形成了一家“機(jī)構(gòu)”化的養(yǎng)老場(chǎng)所。此外，大部分中小型社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)缺乏專(zhuān)業(yè)化的管理、技術(shù)、服務(wù)人員，多數(shù)員工都是為了補(bǔ)貼家用而工作的“4050”人員。河南省K市JX老年公寓院長(zhǎng)表示：“現(xiàn)在服務(wù)員不好找，很多年輕人都不愿意做這個(gè)?！蓖瑫r(shí)，在資金運(yùn)營(yíng)方面，大部分社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人均表示自己的機(jī)構(gòu)往往只是微有盈利，只能勉強(qiáng)維持機(jī)構(gòu)的基本運(yùn)營(yíng)。河南省K市FS老年公寓負(fù)責(zé)人表示：“資金方面那都是自己想辦法的，有錢(qián)了就干。沒(méi)有大的變故，資金這一塊兒還能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但是比如2008年，我們?cè)河袀€(gè)燒傷的事故，兩個(gè)老人抽煙引起了火災(zāi)，一個(gè)老人燒傷了。當(dāng)時(shí)為了他一下子花了20多萬(wàn)，最后還賠償了他們十幾萬(wàn)。像這個(gè)情況如果沒(méi)有自己的一點(diǎn)積累可能就運(yùn)行不下去了?！闭绾尾扇〈胧?，解決三大瓶頸對(duì)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的制約是發(fā)展社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的必行之舉。

不同于這些社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，愛(ài)馨創(chuàng)造性地建立了河南第一個(gè)由政府劃撥土地，自主投資建設(shè)的養(yǎng)老社區(qū)——愛(ài)馨陽(yáng)光城，向社會(huì)各界年滿(mǎn)55周歲以上的老人出租或出售社區(qū)內(nèi)房屋的使用權(quán)，將房產(chǎn)轉(zhuǎn)換為養(yǎng)老地產(chǎn)，將社區(qū)收入轉(zhuǎn)投到集團(tuán)、機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)中去，并取得了顯著的成績(jī)。根據(jù)愛(ài)馨的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，政府可以鼓勵(lì)建設(shè)養(yǎng)老地產(chǎn)，在一定區(qū)域劃分養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)，具體可以分為以下兩種模式。

1.行政化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)。行政化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)是指政府主導(dǎo)建設(shè)和發(fā)展的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)模式，即成立以地方政府相關(guān)部門(mén)組成的領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、管理、招商、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的重大決策與問(wèn)題處理。園區(qū)建設(shè)由政府劃撥土地和出資，并將土地承包給相關(guān)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)老房屋和養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建適合老年人居住的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在管理上，盡管采取政府主導(dǎo)的管理模式，但園區(qū)內(nèi)部的具體管理事務(wù)可由政府招標(biāo)的相關(guān)運(yùn)營(yíng)商進(jìn)行管理。在招商引資時(shí)，政府應(yīng)確立相關(guān)土地優(yōu)惠政策、稅收減免政策等，以吸引投資者租賃園區(qū)內(nèi)房屋，進(jìn)行社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)。行政化的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)可充分利用地區(qū)政府的資源實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。一是政府主導(dǎo)有利于政府對(duì)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的整體管控，以及園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策、資金以及社管關(guān)系的協(xié)調(diào)與爭(zhēng)?。欢怯烧雒嬲猩炭梢詼p少投資者的顧慮，提高項(xiàng)目落實(shí)的可能性與效果，為區(qū)域內(nèi)老年人養(yǎng)老與社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展提供更多的便利。

2.商業(yè)化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)。商業(yè)化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)，即以社會(huì)企業(yè)為主、政府力量為輔的商業(yè)化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)。由政府確定項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)，并制定系列相關(guān)優(yōu)惠政策吸引運(yùn)營(yíng)商自發(fā)投資進(jìn)行園區(qū)建設(shè)。類(lèi)似于行政化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)，商業(yè)化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)在規(guī)劃建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、園區(qū)的管理與租賃方面均采取相同舉措，但資金主要來(lái)自于相關(guān)運(yùn)營(yíng)商，同時(shí)相關(guān)運(yùn)營(yíng)商擁有更大自主權(quán)在合法范圍內(nèi)對(duì)園區(qū)內(nèi)部業(yè)務(wù)進(jìn)行管理與運(yùn)作。商業(yè)化的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)可以充分免除政府對(duì)企業(yè)的限制、減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，充分發(fā)揮企業(yè)自身力量，提高產(chǎn)業(yè)運(yùn)作效率。

養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)可以將一個(gè)地區(qū)的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集中在一定區(qū)域，形成養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)集群，在節(jié)約土地的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)化；政府為園區(qū)提供的系列優(yōu)惠政策在一定程度上也為養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)解決了資金運(yùn)作的難題；而園區(qū)內(nèi)部的各養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)既是競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，又是合作關(guān)系，也在一定程度上促進(jìn)了各機(jī)構(gòu)之間的交流與合作，為不同機(jī)構(gòu)的老人之間的交流提供了一定的便利。此外，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的員工招募方面，不同于以往由機(jī)構(gòu)自身負(fù)責(zé)員工的招募與培訓(xùn)的方式，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園區(qū)在吸引商家投資加盟的同時(shí)，也在產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)建立人員招募平臺(tái)，對(duì)員工進(jìn)行統(tǒng)一招募，并給予員工一定的企業(yè)編制，允許其按照平臺(tái)的員工調(diào)動(dòng)通知進(jìn)入不同機(jī)構(gòu)內(nèi)工作。同時(shí)在園區(qū)內(nèi)建立輔助性社區(qū)，為在崗員工提供生活化住所，以提高員工的待遇水平。

三、降低政策門(mén)檻：讓社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展有支撐

政府一系列政策的出臺(tái)充分顯示了支持社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的決心。早在2000年，國(guó)務(wù)院辦公廳就轉(zhuǎn)發(fā)了民政部等部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》；2005年民政部發(fā)布了《關(guān)于支持社會(huì)力量興辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)》；2010年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》；2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》；2016年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布有《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》。

面對(duì)眾多扶持政策，本該是社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展的良機(jī)，但仔細(xì)研究卻發(fā)現(xiàn)，要想享受福利還需要跨越一道道門(mén)檻。例如鄭州市民政局財(cái)政局印發(fā)關(guān)于《鄭州市資助民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法》的通知中提到：鄭州市財(cái)政對(duì)市區(qū)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自建房屋新增床位數(shù)，按每張床位3000元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼（按照核定的床位數(shù)，每張床位每年補(bǔ)貼1000元，三年內(nèi)完成建設(shè)補(bǔ)貼的支付）；改建房屋新增床位按每張床位2000元標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)貼（按照核定的新增床位數(shù)，每張床位每年補(bǔ)貼400元，五年內(nèi)完成建設(shè)補(bǔ)貼的支付）。[3]但要享受此政策則要滿(mǎn)足：床位實(shí)際使用面積要達(dá)標(biāo)，單人間面積不小于10m2，雙人間面積不小于14m2，三人間面積不小于18m2，合居型居室設(shè)置床位不能超過(guò)8張，平均床位面積不小于5m2；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)置養(yǎng)老床位的每個(gè)房間都要標(biāo)明房間號(hào)，床位要標(biāo)注床位號(hào)，經(jīng)核定的床位不得改變用途，民政部門(mén)和財(cái)政部門(mén)將根據(jù)核定的床位數(shù)給予建設(shè)補(bǔ)貼。對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的硬件建設(shè)提出的較高的要求，無(wú)形之中形成了“高門(mén)檻”，把很多本身資源少，能力低，費(fèi)盡千辛萬(wàn)苦勉強(qiáng)建立起來(lái)的社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)拒之門(mén)外，而恰恰是這一部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正需要政府以及社會(huì)的扶持。此類(lèi)高門(mén)檻的存在限制了社會(huì)力量涉足養(yǎng)老事業(yè)，在一定程度上打擊了社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的積極性，形成窮者愈窮，富者愈富的情形，使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展不均衡。在對(duì)河南省K市FS老年公寓的采訪中，院長(zhǎng)魏女士曾表示，在發(fā)展過(guò)程中，國(guó)家出臺(tái)了涉及各個(gè)方面的很多好政策，但真正到落實(shí)下來(lái)就總是一波三折。此外，由于老年公寓承擔(dān)著不少老人的養(yǎng)老問(wèn)題，而又沒(méi)有足夠多的地方以供使用，所以只得在辦公室中搭建床位，一個(gè)房間里入住9人。這樣的條件顯然很難滿(mǎn)足申請(qǐng)補(bǔ)貼的要求，但卻又是無(wú)可奈何的現(xiàn)實(shí)狀況。

政策補(bǔ)貼高門(mén)檻的限制使得大部分社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)中小型社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在感覺(jué)自己“夠不到”時(shí)，往往會(huì)選擇“自謀生路”。然而，由于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量少、床位緊缺、入住標(biāo)準(zhǔn)高等原因，中小型的社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)仍是我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的重要力量。要使政策更貼近社會(huì)現(xiàn)實(shí)，為多數(shù)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展謀福祉，筆者建議政府在出臺(tái)政策時(shí)，應(yīng)根據(jù)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展階段制定相應(yīng)的等級(jí)化政策，把社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)規(guī)模大小作為等級(jí)劃分指標(biāo)，將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的目標(biāo)從服務(wù)本身轉(zhuǎn)移到對(duì)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的培養(yǎng)上，用享受福利的等級(jí)性促進(jìn)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的成長(zhǎng)，為不同等級(jí)、不同階段的社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)分別提供不同的政策支持，鼓勵(lì)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自主向政策靠攏，使它沿著政策“指揮棒”的方向建設(shè)現(xiàn)代化的治理結(jié)構(gòu)。

四、加強(qiáng)黨組織建設(shè)：讓社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展有內(nèi)涵

按照離退休干部、職工黨員組織關(guān)系轉(zhuǎn)遞原則，離退休干部的組織關(guān)系一般保留在原單位，職工黨員組織關(guān)系一般轉(zhuǎn)移到居住地區(qū)黨組織。然而在實(shí)際情況中，由于社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)并沒(méi)有成型的黨組織機(jī)制，入住社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的退休干部、職工黨員容易脫離黨組織關(guān)系，失去有效發(fā)揮黨員先鋒模范帶頭作用的平臺(tái)，這對(duì)于基層黨組織建設(shè)而言是一大損失。據(jù)調(diào)查，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中“隱形”黨員的數(shù)量較大，通過(guò)對(duì)老年資源的合理利用，在社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建立黨支部，不僅可以發(fā)揮原有黨員的先鋒模范作用，而且可培養(yǎng)具備入黨條件的老年人，發(fā)揚(yáng)黨的基層組織的戰(zhàn)斗力，貫徹黨的方針政策，促進(jìn)機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展。在社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)組建基層黨組織，不僅能使黨員廣泛接觸老人，更利于有效反映群眾的服務(wù)訴求，此外，完善基層黨組織建設(shè)既能保證老人與社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)博弈過(guò)程中自身權(quán)益的維護(hù)，又可以提高黨組織在社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的威信。

愛(ài)馨養(yǎng)老集團(tuán)老員工王蓮表示：“我是2002年在愛(ài)馨入的黨，那時(shí)候上面一下來(lái)政策文件，我們就認(rèn)真學(xué)習(xí)，寫(xiě)體會(huì)，那都是實(shí)實(shí)在在的東西。我用黨員的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，為群眾做實(shí)事?，F(xiàn)在我們黨組織在搞‘一對(duì)一幫扶失能老年人的活動(dòng)，也特別有意義。”愛(ài)馨養(yǎng)老集團(tuán)的實(shí)踐顯示，從2013年5月至2014年6月，85名黨員和職工累計(jì)幫扶時(shí)間已超9000小時(shí)，平均每人每年已達(dá)10個(gè)工作日，受益失能老人達(dá)千余人次。[4]

然而，如何做好社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中黨組織建設(shè)工作，使之形成高效的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制而非形同虛設(shè)的空架子？為此，基層黨組織的設(shè)置方面，應(yīng)嚴(yán)格按照《黨章》規(guī)定并經(jīng)過(guò)上級(jí)黨組織批準(zhǔn)，依據(jù)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中黨員的人數(shù)、工作需要來(lái)確定其規(guī)模形式，依次設(shè)定支部委員會(huì)、總支部委員會(huì)、基層委員會(huì)。社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中正式黨員人數(shù)3人以上又不足50人時(shí)可設(shè)立黨支部，正式黨員超過(guò)50人時(shí)設(shè)立黨總支部委員會(huì)，正式黨員超過(guò)100人時(shí)設(shè)立黨的基層委員會(huì)，在社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)正式黨員人數(shù)不足3人的情況下，可以就近與其他社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的黨員組成聯(lián)合支部，并完善市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)（村）由高到低層級(jí)垂直組織體系，以保證黨建工作的有效開(kāi)展；黨務(wù)工作者的選拔方面，從社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中選拔出黨性觀念強(qiáng)、政治立場(chǎng)堅(jiān)定、熱心服務(wù)、善于管理的綜合服務(wù)型人才，或采取公開(kāi)招聘的形式招賢納士；黨員隊(duì)伍的管理方面，應(yīng)落實(shí)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)接工作，為“隱形”黨員重新找回黨組織關(guān)系，并嚴(yán)格按照程序規(guī)定發(fā)展黨員，嚴(yán)管理，重教育，提高黨員黨性和履行職責(zé)的自覺(jué)性；工作服務(wù)方面，開(kāi)展文化教育活動(dòng)，寓教于樂(lè)，營(yíng)造積極向上的文化氛圍，并建立長(zhǎng)效溝通機(jī)制，切實(shí)反映老年人、工作人員等多方面訴求，按照流程及時(shí)處理，維護(hù)好、協(xié)調(diào)好老人、員工、機(jī)構(gòu)的各方利益。

五、構(gòu)筑社會(huì)支持系統(tǒng)：讓社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展有助力

在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中老年人生活方式單一，缺乏精神照料。老人日漸患上“不動(dòng)癥”的主要原因在于社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)自身力量單薄，缺乏必要的精力和財(cái)力來(lái)彌補(bǔ)老年人精神缺失。政府本應(yīng)成為社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的牢固“靠山”，在為機(jī)構(gòu)提供政策、資金扶持的同時(shí)，并起著連接民間藝術(shù)團(tuán)體等社會(huì)組織與社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的中樞作用。然而，由于政府沒(méi)有扮演好“協(xié)調(diào)者”的角色，對(duì)社會(huì)組織缺乏政策和物質(zhì)上的必要引導(dǎo)，實(shí)際中尚未建立老年人組織的社會(huì)支持系統(tǒng)，阻礙了社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中老人精神保障的進(jìn)展。

筆者認(rèn)為，政府應(yīng)通過(guò)向民間藝術(shù)團(tuán)體等社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，形成將專(zhuān)業(yè)服務(wù)讓渡于社會(huì)組織進(jìn)而推動(dòng)機(jī)構(gòu)內(nèi)老年人活動(dòng)組織建立的良性架構(gòu)。具體而言，“政府購(gòu)買(mǎi)、社會(huì)組織配送”的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式比較可行：

1.以互聯(lián)網(wǎng)為信息載體。網(wǎng)絡(luò)具有資源共享、數(shù)據(jù)分析、信息傳遞等功能，在老年人社會(huì)服務(wù)、資源配置等方面已發(fā)揮著重大作用。政府或社會(huì)組織應(yīng)建立信息服務(wù)平臺(tái)將各社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)基本情況、老年人日常活動(dòng)等進(jìn)行信息公開(kāi)，通過(guò)分享信息吸引其他社會(huì)組織參與到老年人組織建設(shè)中，同時(shí)亦可將社會(huì)組織與老人的互動(dòng)持續(xù)性上傳，使社會(huì)組織配送的服務(wù)透明化，便于政府的日常監(jiān)督與管理。

2.以考評(píng)確定物資支持。政府資金的支持和幫扶是老年人組織生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，如何維持其合理的支持力度和幫扶程度是政府協(xié)調(diào)和考慮的關(guān)鍵問(wèn)題。物資的配發(fā)不能一概而論，應(yīng)取決于對(duì)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的考評(píng)結(jié)果。建立完備的社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)考評(píng)體系是為老人提供服務(wù)的必要前提。社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)老人數(shù)量、服務(wù)項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)床位數(shù)、硬件設(shè)施、機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)情況等都屬于考評(píng)要素，應(yīng)分別為其賦予不同的權(quán)重，采取百分制的形式計(jì)算結(jié)果，政府則按照不同層次的得分給予有差別的物質(zhì)支持。

3.以老人需求定制活動(dòng)內(nèi)容。通過(guò)與政府簽訂協(xié)議等方式形成合作關(guān)系后，社會(huì)組織可根據(jù)社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)內(nèi)老人的愛(ài)好，堅(jiān)持以老年人為主導(dǎo)，為機(jī)構(gòu)老人成立舞蹈團(tuán)、合唱團(tuán)、戲劇團(tuán)、剪紙小組、書(shū)法、繪畫(huà)、攝影團(tuán)等文化組織，完善乒乓球臺(tái)、桌球臺(tái)、投影儀等硬件設(shè)施，幫助老年人擺脫無(wú)所事事的精神狀態(tài)。同時(shí)，為保證老年人組織的常態(tài)持續(xù)性，需對(duì)老年人組織活動(dòng)進(jìn)行評(píng)估，即達(dá)到預(yù)期效果標(biāo)準(zhǔn)后，給予提供幫助的社會(huì)組織一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)，以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)組織的積極性。

參考文獻(xiàn)：

[1] 董紅亞.中國(guó)政府養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展歷程及經(jīng)驗(yàn)啟示[J].人口與發(fā)展，2010，（5）.

[2] 穆光宗.我國(guó)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的困境與對(duì)策[J].華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2012，（2）.

[3] 鄭州市資助民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)施辦法（鄭民文〔2013〕166號(hào)）[Z].2013-08-05.

[4] 支持企業(yè)黨總支成立“黨員服務(wù)中心”，為“服務(wù)型”黨組織建設(shè)搭橋鋪路[EB/OL].愛(ài)馨養(yǎng)老集團(tuán)官網(wǎng)，2014-11-13.http：//www.aixin999.com/AXYL_N_NewsView_726.html.

【責(zé)任編輯：張亞茹】