胡云騰*

全面設立巡回法庭的重大意義

胡云騰*

最高人民法院設立巡回法庭這項重大改革，完成了從選擇性試點向全局性構建的轉(zhuǎn)變，不論是在中國法院發(fā)展歷史上，還是在中國法治現(xiàn)代化進程中，都具有里程碑式的意義。結(jié)合第二巡回法庭近兩年來的工作實際，可以發(fā)現(xiàn)巡回法庭這一制度展示了中國法院現(xiàn)代化建設的重大成就，踐行了以人民為中心的治國理政理念，承載了實現(xiàn)社會公平正義的職責使命，發(fā)揚了巡回審判的優(yōu)良傳統(tǒng)，加強了人權司法保障，落實了審判權運行機制改革要求，探索了現(xiàn)代化的管理機制，深化了審判人力資源配置模式改革，開拓了人民法院信息化發(fā)展之路，傳遞了符合審判規(guī)律的司法理念。

巡回法庭 中國法院現(xiàn)代化 法治現(xiàn)代化

2014年10月23日，黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），提出了最高人民法院設立巡回法庭的重大司法改革舉措。習近平總書記在有關設立巡回法庭的說明中明確指出：“最高人民法院設立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。這樣做，有利于審判機關重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統(tǒng)一法律適用有重大指導意義的案件?！雹倭暯剑骸蛾P于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》（中），中央文獻出版社2016年版，第152頁。為貫徹落實《決定》的部署和習近平總書記的要求，2015年1月28日，最高人民法院第一巡回法庭在廣東省深圳市設立；2015年1月31日，最高人民法院第二巡回法庭在遼寧省沈陽市設立。兩個巡回法庭設立以后，積極推進司法改革，依法公正審理各類案件，努力向社會提供優(yōu)質(zhì)高效的司法服務，直接推動了巡回法庭從改革試點走向全面構建。2016年11月1日，中央召開全面深化改革領導小組第二十九次會議，同意最高人民法院在深圳市、沈陽市設立第一、第二巡回法庭的基礎上，在南京市、鄭州市、重慶市、西安市另行增設巡回法庭，以更好滿足群眾司法需求，公正高效審理案件，提高司法公信力。這一新的部署，使最高人民法院設立巡回法庭這項重大改革，完成了從選擇性試點向全局性構建的轉(zhuǎn)變，不論是在中國法院發(fā)展歷史上，還是在中國法治現(xiàn)代化進程中，都具有里程碑式的意義。六個巡回法庭的案件管轄范圍如下表：

表注：根據(jù)最高人民法院關于修改《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規(guī)定》的決定（2016年12月19日最高人民法院審判委員會第1704次會議審議通過，自2016年12月28日起施行），最高人民法院本部直接受理北京、天津、河北、山東、內(nèi)蒙古五省區(qū)市有關案件。

這些巡回法庭，所需經(jīng)費由中央財政統(tǒng)一保障，工作人員由最高人民法院統(tǒng)一選派和招聘，行政和審判管理由最高人民法院統(tǒng)一規(guī)定和組織，能夠極大地方便全國各個地方的群眾參與訴訟，能夠有效地排除地方法院審理案件時可能受到的法外因素干擾，從而更有利于人民法院依法獨立、公正審理跨地區(qū)的民事、行政和其他案件。

本文以最高人民法院巡回法庭全面設立為背景，結(jié)合第二巡回法庭近兩年來的工作實際，談談巡回法庭制度對于推進中國法院現(xiàn)代化的重大意義。

一、巡回法庭展示了中國法院現(xiàn)代化建設的重大成就

改革開放以來進行的人民法院改革，是我國從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型的一個重要方面，是人民法院走向現(xiàn)代化進程中的歷史足跡和艱難探索。其中既有與時代同呼吸、共命運的進步和成績，也有與傳統(tǒng)相決裂、再回首的困惑與曲折。在筆者看來，人民法院的現(xiàn)代化是綜合的、整體的和全面的現(xiàn)代化，包括審判理念、審判組織、審判制度、審判程序、審判機制和審判管理等，需要順應時代、因應需求、頂層設計、整體謀劃。十八屆四中全會《決定》，正是在全面依法治國即全面實現(xiàn)我國法治現(xiàn)代化的背景下出臺的，既是黨中央全面推進依法治國的綱領性文件，也是黨中央全面推進中國司法現(xiàn)代化特別是人民法院現(xiàn)代化的綱領性文件。中央決定設立最高人民法院巡回法庭，最高人民法院謀劃設立巡回法庭，都不是著眼于一個審判機構的簡單增加，而是站在中國法治現(xiàn)代化的高度，對我國司法制度現(xiàn)代化的一次重新布局，具有深遠的歷史意義。習近平總書記在2016年的多次重要講話中，都將設立巡回法庭作為中央全面深化改革的一項重大成果。最高人民法院院長周強曾經(jīng)深刻指出，巡回法庭作為全面推進司法改革的“排頭兵”和“試驗田”，巡回法庭的今天就是最高人民法院的明天，也是全國法院的明天。2016和2017年之交，隨著最高人民法院第一至第六巡回法庭全部設置到位，每個巡回法庭的人員選派到位，辦公場所和各項保障到位，進而實現(xiàn)開門立案、辦案和接待涉訴信訪，中國法院現(xiàn)代化建設也掀開了嶄新的一頁。

二、巡回法庭踐行了以人民為中心的治國理政理念

黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一，是中國特色社會主義制度的根本特色，也是對中國特色社會主義政治制度的準確概括和科學總結(jié)。我國是人民當家作主的社會主義國家，一切工作都是為了人民，都必須體現(xiàn)為人民服務的宗旨。我們黨從提出為人民服務、執(zhí)政為民、立法為民、執(zhí)法為民、司法為民到十八屆四中全會《決定》明確提出法治建設和改革必須為了人民、依靠人民、造福人民，再到十八屆六中全會《決定》明確提出以人民為中心的執(zhí)政理念，旗幟鮮明地宣示了中國實現(xiàn)現(xiàn)代化為了誰這個根本問題。因此，以人民為中心這一理念的提出，明確了改革開放以來黨和國家堅持以經(jīng)濟建設為中心等各項中心工作的根本方向和價值取向，具有醍醐灌頂?shù)闹卮笠饬x。全心全意為人民提供優(yōu)質(zhì)高效的司法服務，已經(jīng)成為人民法院改革和發(fā)展的本質(zhì)屬性和必須努力達致的工作目標。巡回法庭作為最高人民法院的派出機構，在相關地方設立以后，被群眾形象地稱為“設在老百姓家門口的最高人民法院”，巡回法庭的法官也成為群眾可以方便見到的法官，最高人民法院的法官與巡回區(qū)內(nèi)群眾的距離縮小了，當事人去巡回法庭訴訟更加方便了，從而有利于人民群眾從司法改革中增加更多的獲得感。隨著東西南北中巡回法庭的設立和運作，人們有理由充分相信，相關巡回法庭所在區(qū)域內(nèi)的人民群眾，特別是那些生活在邊遠地區(qū)的基層群眾和律師等，會有更多機會、更便捷渠道接受最高人民法院提供的司法服務，將會極大地減少訴訟參與人來京到最高人民法院打官司的訟累，將會明顯節(jié)約相關訴訟及上訪的經(jīng)濟與時間成本。實踐必將證明，在相關中心城市分別設立的巡回法庭，一定會成為踐行以人民為中心這一治國理政理念的有力抓手和重要陣地。

三、巡回法庭承載了實現(xiàn)社會公平正義的職責使命

公平正義是國家和社會生存發(fā)展的共同價值基礎，也是現(xiàn)代政黨政治的正當性和政權統(tǒng)治合法性的底線，失去公平正義的政黨政治和政權統(tǒng)治，必將被人民用民主或者暴力的方式拋棄，古今中外概莫能外。社會主義制度之所以能夠戰(zhàn)勝資本主義制度，并且最終能夠取代資本主義制度，就在于能夠與時俱進地、比資本主義更可靠地、更持久地實現(xiàn)社會公平正義。司法制度作為社會公平正義的實現(xiàn)者、促進者和保障者，在實現(xiàn)社會公平正義的過程中承載著十分重大的使命，發(fā)揮著越來越重要的作用。在我國，黨中央自提出依法治國基本方略以來，多次強調(diào)“社會主義司法制度必須保障在全社會實現(xiàn)公平和正義”。十八屆四中全會《決定》進一步指出：“公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用?！雹凇吨泄仓醒腙P于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，載中共中央文獻研究室編：《十八大以來重要文獻選編》（中），中央文獻出版社2016年版，第168頁。習近平總書記多次強調(diào)指出：“要努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義，所有司法機關都要緊緊圍繞這個目標來改進工作，重點解決影響司法公正和制約司法能力的深層次問題。”③中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第67-68頁。黨中央、習近平總書記對社會公平正義及通過辦理司法案件實現(xiàn)社會公平正義的高度重視和反復強調(diào)，對我們深刻理解巡回法庭及其他司法改革舉措具有重要指導意義。法治建設和司法改革都必須以社會公平正義為生命線，不得偏離甚而漠視。司法領域的公平正義既是社會公平正義的重要體現(xiàn)，又是引領社會公平正義實現(xiàn)的重要手段。司法不公不僅嚴重危害司法領域的公平正義，而且會嚴重破壞全社會的公平正義。司法公正要讓人民群眾切身感受到，由人民群眾來評判，要努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義。設立并做好巡回法庭工作，必須充分履行通過個案審判實現(xiàn)司法公正，進而引領、促進社會公平正義的神圣職責和歷史使命。兩年來的司法統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，深圳和沈陽兩個巡回法庭設立以后，最高人民法院直接審理的二審、再審和申訴案件的數(shù)量明顯增多了，地方法院因各種利益掣肘或干擾而長期難以公正審理的疑難案件被巡回法庭審結(jié)了，最高人民法院從前很難有能力提起再審的案件，通過巡回法庭提審的方式審理了。這些數(shù)據(jù)都明確向全社會宣示了巡回法庭在實現(xiàn)社會公平正義和司法公正方面所具有的職責擔當和重大作用。

四、巡回法庭發(fā)揚了巡回審判的優(yōu)良傳統(tǒng)

在中外司法史上，法庭巡回受理和審判案件，可以說是源遠流長甚至相當普遍。最高法院開展巡回審判，一度在美國建國初期還成為制度，甚至曾經(jīng)出現(xiàn)過大法官因畏懼巡回審判的辛苦而拒不就任的現(xiàn)象。但是，隨著現(xiàn)代社會交通的便捷，法庭的分設和當事人訴訟能力的增強，以便民為旨趣的巡回審判逐漸式微。在我國民主革命時期的根據(jù)地司法工作中，以馬錫五審判方式為標志的巡回審判深入田間地頭，就地化解民間矛盾糾紛，得到了人民群眾的廣泛稱贊和毛澤東同志的充分肯定，使得傳統(tǒng)的巡回審判方式再放異彩。新中國成立后，隨著基層人民法庭的建立和基層人民法院的努力實踐，巡回審判在司法實踐中廣泛采用。但是，就最高人民法院而言，除了在個別案件的審判、就地核實證據(jù)及訊問被告人等審判工作中有所體現(xiàn)以外，巡回審判已經(jīng)不再成為一項審判工作制度。因此，在設立第一、第二巡回法庭時，一些同志囿于巡回審判制度衰落的現(xiàn)實，對最高人民法院是否有必要設立巡回法庭并重啟巡回審判活動，提出了不同看法。現(xiàn)在看來，這些看法是不全面的。我國有960萬平方千米的廣闊面積，有13億多人口，不少群眾不僅訴訟能力不足，連生活也比較困難。在這樣的社會條件下，不僅基層人民法院和人民法庭有必要開展巡回審判，而且最高人民法院也需要因應群眾需求，提供巡回審判服務。比如，新設立的第六巡回法庭，其管轄的西北五省的國土面積就有300多萬平方千米，轄區(qū)內(nèi)的當事人及其代理人到最高人民法院參與訴訟，成本仍然很大，開展巡回審判必不可少且大有可為。即便筆者所在的第二巡回法庭，其管轄的區(qū)域也有70多萬平方千米，對身處邊疆和邊遠地區(qū)的群眾來說，開展巡回審判活動也有必要。正因為如此，第二巡回法庭自成立以來，結(jié)合巡回區(qū)內(nèi)人民群眾的司法需求，積極開展巡回接訪、巡回開庭、巡回閱卷、巡回詢問和巡回宣判等各項巡回審判活動，并在實踐經(jīng)驗的基礎上創(chuàng)設了巡回點制度，確定黑龍江省哈爾濱市、吉林省長春市和遼寧省大連市等11個中級人民法院作為第二巡回法庭巡回點。我們還專門制定了《第二巡回法庭巡回審判工作辦法（試行）》，明確了包括開庭、詢問、調(diào)解、閱卷、調(diào)查取證、接訪等多項巡回審判工作的具體操作規(guī)范。為了協(xié)調(diào)巡回審判與合議辦案之間的沖突，我們還規(guī)定，主審法官集中于每個月的上半月開展巡回審判，下半月集中在巡回法庭合議辦案，確保巡回審判機制化、常態(tài)化。巡回審判點的設立和巡回審判的常態(tài)化，為最高人民法院親近百姓，讓老百姓充分感受到“家門口的最高人民法院”的便捷和溫度提供了更多的機會，因而在2015年“人民網(wǎng)”評選的10項便民舉措中，巡回法庭及巡回點的設立位列其中。

五、巡回法庭加強了人權司法保障

加強人權司法保障，是十八大報告及十八屆三中全會、四中全會《決定》對司法機關和司法人員一再強調(diào)的工作要求。最高人民法院實踐這一要求，已經(jīng)不能滿足于通過出臺司法解釋、制定司法文件、發(fā)布指導性案例、復核死刑案件和直接審理極少數(shù)民商事案件等方式，而是應當更多地直接辦理訴訟案件特別是開庭審理各類案件，來落實加強人權司法保障要求。巡回法庭設立以后，對于增強最高人民法院司法審判的直接性，尊重當事人和其他訴訟參與人的人格尊嚴，依法保障其充分行使訴訟權利，作用很大，措施很實。一是每個巡回法庭都設立訴訟服務中心，為當事人訴訟和群眾來訪提供立案和來訪窗口，當事人及其代理人可以直接到巡回法庭立案和來訪，不需要再到北京的最高人民法院本部去，從而有效保障了當事人行使立案和來訪的權利。二是巡回法庭審理復查申請再審案件和一些刑事申訴案件時建立的詢問制度，比書面審理更多地保障了當事人行使訴權。為更直接、準確地了解爭議案件情況，充分體現(xiàn)巡回法庭便民的工作特點，第二巡回法庭提出了“盡可能多地開展詢問，盡可能少的書面審查”的辦案要求，對于當事人申請再審的案件，不論是否駁回，都要在辦案時間等條件允許下盡可能地召集當事人進行詢問，以此充分尊重當事人訴求表達的權利。第二巡回法庭為此還制定了《詢問規(guī)則（試行）》（以下簡稱《規(guī)則》）。《規(guī)則》明確規(guī)定了應當詢問與可以詢問的情形，為辦理申請再審案件的社會效果提供了制度保證，受到了當事人及其代理人的一致好評。截至2016年12月19日，第二巡回法庭累計開展詢問800余次?，F(xiàn)在，其他巡回法庭也表示要借鑒這一做法。三是巡回法庭開庭審理的各類案件明顯增多，不僅增強了司法的直接性和親歷性，而且為當事人在法庭上充分行使訴訟權利提供了更多的機會和平臺，彰顯了程序公正。四是通過推行“堅持最后一問”制度，④所謂堅持最后一問，是指法官在接待來訪、詢問和開庭審理案件的過程中，當事人及其代理人說完自己的意見以后，法官還要問他們一句“還有什么意見沒有”？直到聽到“沒有了”的回答以后，才結(jié)束對話。充分保障了當事人及其代理人行使發(fā)表訴訟意見這一十分重要的權利，切實體現(xiàn)了人權司法保障的要求。我們認為，當事人向法庭發(fā)表意見的權利，是最基本的訴權，必須予以充分保障。有些案件當事人之所以認為法院判決不公或者對法官心存不滿，主要是因為說話的權利沒有受到法庭的尊重和保障。針對這個問題，我們提出了法官善于傾聽比善于說理更為重要的觀點，明確要求法官在開庭審理案件或接待來訪時要讓當事人及其代理人把話說完，以體現(xiàn)尊重當事人訴權和文明司法。從實踐看，第二巡回法庭成立以來實行的“堅持最后一問”制度，在增進法官與當事人及其代理人之間的交流溝通，消除當事人對案件處理存在的疑惑、偏見和不滿，化解來訪矛盾糾紛，樹立司法權威和公信等方面都取得了良好效果。法官從中展現(xiàn)出的耐心、細心和虛心，讓當事人及其代理人切實感受到巡回法庭尊重訴權的工作作風，為最高人民法院的司法審判贏得了廣泛的贊譽。

六、巡回法庭落實了審判權運行機制改革要求

我國司法領域存在的司法權力配置和運行機制不科學等問題，已經(jīng)成為影響司法公正效率的深層次原因。解決這些深層次問題的基本思路，就是落實“讓審理者裁判、由裁判者負責”的司法責任制。為此，第二巡回法庭采取了一系列的改革舉措，效果明顯。一是采取隨機分案機制。即把各類案件統(tǒng)一編號、統(tǒng)一排序，納入最高人民法院辦案系統(tǒng)，并用電腦隨機搖號的方式，分配給各合議庭辦理，而不是像當前大多數(shù)法院一樣由院、庭長分案。⑤當前，我國法院內(nèi)部都依法設有若干個業(yè)務審判庭，以便對不同的訴訟案件進行分類管理，不少法院由于案件類型多，同一類訴訟案件還設有若干個審判庭。審判庭的庭長、副庭長依法享有管理、監(jiān)督合議庭或者獨任法官審判活動的職責。在這種管理體制下，各級法院長期以來都是由各業(yè)務庭的庭長把受理的案件分配給獨任法官或者合議庭來辦理。在法官辦案能力水平參差不齊、案件難易程度差別很大，庭長、副庭長乃至院長都要對案件負責把關的情況下，這樣的分案機制是符合實際的，也是公平合理的。但是，隨著法官的入職條件、專業(yè)知識、辦案能力不斷提高，加之司法責任制逐步實施，院、庭長也像其他法官一樣開始參加合議庭辦案，其管理、監(jiān)督合議庭和獨任法官辦理案件的職權相對減弱。在這種情況下，由院、庭長人為決定分案的機制就失去了現(xiàn)實必要，而通過公正有序的方式隨機分案就變得很有必要。隨機分案，對院、庭領導而言，減輕了分案的負擔，使其有更多時間、精力參與合議庭辦案；對主審法官而言，保證了分案的公平，擴大了參審案件類型，開闊了視野；對于審判工作而言，從源頭上避免了可能出現(xiàn)的人情案、關系案，減少了廉政風險。當然，隨機分案也不能絕對化，還要把隨機分案與兼顧法官的業(yè)務專長結(jié)合起來，與兼顧案件的輕重緩急結(jié)合起來，與兼顧各類案件的不同數(shù)量結(jié)合起來，與法庭的人力資源配置狀況結(jié)合起來，避免這項機制在運行中可能帶來的負面影響問題。二是采取隨機組成合議庭機制。即主審法官、包括庭領導針對個案而組成合議庭，案結(jié)即散，完全改變了最高人民法院本部和許多地方法院明確固定合議庭審理案件的做法。實踐證明，合議庭隨機組成增加了主審法官和院、庭領導相互之間的了解，使全庭主審法官的智慧、能力和專長都在辦案過程中得到了展示的機會。不同的辦案風格、辦案理念和辦案習慣相互碰撞、相互磨合，有力促進了主審法官相互切磋、相互學習，對共同提高審判能力大有裨益，全庭因此而形成了統(tǒng)一的裁判理念、統(tǒng)一的裁判規(guī)則和統(tǒng)一的裁判經(jīng)驗，進而使全庭的法律適用標準得到了統(tǒng)一。我們感到，在法官的能力、素質(zhì)基本相同或基本相當?shù)臈l件下，合議庭隨機組成的方向是正確的，必須堅定不移地推行。當然，也要引起注意的是，合議庭隨機組成需要根據(jù)一個法院的法官人數(shù)多少、水平均衡程度和案件數(shù)量多少來確定，否則會嚴重影響辦案的質(zhì)量和效率。⑥比如，在第二巡回法庭，由于一個主審法官可能會與其他十來位主審法官隨機組成合議庭，而每個合議庭待審案件往往都有幾十件甚至上百件之多，所以第二巡回法庭每個主審法官個人承辦的案件現(xiàn)在已經(jīng)達到60件左右，而參加合議的還有120件左右，總共約在180件以上，且由于每個主審法官都有巡回審判、開庭審判、接待來訪和詢問當事人等辦案任務，這就使得隨機組成的合議庭中的三名主審法官往往難以湊在一起合議案件，各自辦案時間安排往往也會發(fā)生沖突。而在固定合議庭中，由于任務完全等同，則不會產(chǎn)生這些問題。為了解決隨機組成的合議庭成員合議時間難以協(xié)調(diào)的問題，我們專門要求，在每個月的上半月，主審法官們要把時間主要用于巡回審判、查閱案卷或詢問當事人，而在每個月的下半月，主審法官們要盡量不出差，留在巡回法庭與其他合議庭成員合議案件。由此使筆者想到，各級法院在推行合議庭隨機組成的時候，要根據(jù)法官員額的數(shù)量多少，在一定數(shù)量內(nèi)的法官中隨機組成合議庭。在筆者看來，隨機組成合議庭的法官數(shù)量范圍必須限定在20名法官以內(nèi)。假如一個法院有100名民事法官，最好把這100名法官分成若干個組，再在每個組內(nèi)隨機分案，以避免出現(xiàn)這100名法官都隨機分案，導致隨機排列組合后，1名法官可能會與另外99名法官隨機組成數(shù)以千計的合議庭，更由于每個合議庭審理的案件又很多，將會造成每名法官要參加合議的案件無限多的情況，屆時法官們更難以協(xié)調(diào)合議時間和開庭時間，甚至根本協(xié)調(diào)不出合議時間和開庭時間，從而會嚴重影響每個法官和合議庭的辦案效率。三是采取隨機確定審判長和承辦人機制。隨機確定審判長，即除了法律規(guī)定的硬性要求以外，每個主審法官擔任審判長的機會和概率是平等的，同樣一名主審法官，在這個案件中是合議庭成員，在另外一個案件中可能就是審判長，這種互為審判長和合議庭成員的機制促進了主審法官的地位平等、角色平等和權利平等，落實了法律規(guī)定的合議庭成員一律平等的要求，契合了司法權主要表現(xiàn)為判斷權的特殊規(guī)律。⑦在各級法院以往的辦案實踐中，不僅合議庭是固定的，合議庭的審判長往往也是固定的，而固定的審判長事實上成為這個合議庭的領導，因為與合議庭的其他成員相比，審判長一般而言在行政級別、辦案能力和辦案經(jīng)驗上都要高出一籌，其他合議庭成員要么是助理審判員，要么年紀較輕，要么資歷較淺，要么級別較低。比如在最高人民法院，審判長都是經(jīng)全國人大常委會任命的審判員，行政級別都是正處長級，其他合議庭成員則通常不是。在合議庭辦理的所有案件中，其均擔任審判長，這事實上就在合議庭的成員之間形成了管理與被管理、負責與被負責和話語權不平等的關系，有違法律規(guī)定的合議庭成員地位平等、審判權利平等和合議意見平等的要求。所謂的司法行政化，合議庭成員之間的不平等即是司法行政化的表現(xiàn)之一。隨機確定承辦人，即保證每個主審法官具體承辦案件的平衡，防止主審法官之間“苦樂不均”。實行隨機組成合議庭、隨機確定審判長和承辦法官之后，出現(xiàn)了很多主審法官既擔任審判長又擔任承辦法官的現(xiàn)象，這在固定合議庭中是很少見的，事實上使得審判長和承辦法官的角色合二為一了，這有利于改變審判長作為合議庭指揮者的角色，坐實審判長的辦案責任。四是采取庭領導切實參與辦案制度。一方面，將庭領導帶頭辦案常態(tài)化，充分發(fā)揮其作為資深法官和優(yōu)質(zhì)司法資源的作用。截至2016年12月19日，庭長、副庭長作為承辦人審理案件285件，占全庭收案數(shù)的12.08%；參與合議庭審理案件448件，占全庭收案數(shù)的18.98%；審結(jié)案件265件，占全庭結(jié)案數(shù)的12.23%。庭領導直接參加合議庭辦案，不僅將優(yōu)質(zhì)審判資源落實到一線，而且有助于提高辦案質(zhì)量和影響力。另一方面，堅持去除庭領導簽批制。庭長和副庭長從未審批過其他合議庭辦理案件的任何裁判文書，真正做到還權合議庭，依法保障了合議庭獨立辦案、獨立負責的司法責任制要求。

七、巡回法庭探索了現(xiàn)代化的管理機制

十八屆四中全會提出，改革司法機關人財物管理體制，探索實行法院、檢察院司法行政事務管理權和審判權、檢察權相分離。為了探索這項重大改革，中央推行了省以下法院、檢察院人財物由省級統(tǒng)管的制度，有的地方已經(jīng)落實到位。而在最高司法機關如何探索，尚無實踐做法。為此，最高人民法院在巡回法庭開始了全新的探索。一是在內(nèi)設機構方面，為體現(xiàn)審判權與司法行政事務管理權相分離的司法改革精神，打造巡回法庭“扁平化”、去“行政化”的內(nèi)部架構，最高人民法院嚴格按照“大審判、小管理”的運行模式，對巡回法庭只設立綜合辦公室這一個內(nèi)設機構，統(tǒng)一負責審判工作以外的各項行政工作。這種組織架構模式不僅在機構設置上突出了資源整合的精簡性，同樣在工作流程上更加高效，更能發(fā)揮綜合部門的統(tǒng)籌性優(yōu)勢。綜合辦公室1個機構就對接了院本部12個機構的工作。事實證明，巡回法庭采用這種組織架構能夠適應審判權運行的需要，為全國法院內(nèi)設機構改革提供了有益借鑒。二是在統(tǒng)一司法尺度方面，因應審判權運行機制改革，在合議庭負責且審判長簽發(fā)法律文書這種新的運行態(tài)勢下，法律適用標準統(tǒng)一的問題日漸突出。第二巡回法庭為強化法律統(tǒng)一適用，制定了《主審法官會議規(guī)則》，建立主審法官會議制度，通過主審法官會議對個案實行監(jiān)督。主審法官會議這一程序性約束機制，對于確保案件質(zhì)量，確保重大、疑難、復雜案件司法標準的統(tǒng)一，越來越體現(xiàn)出難以替代的價值。同時，法庭還廣泛開展調(diào)查研究，加強對巡回區(qū)法院審判工作指導。第二巡回法庭通過審理案件和接待來訪，梳理出東北三省法院刑事審判、行政審判和民事審判工作中存在的共性問題，并撰寫了《第二巡回法庭刑事申訴來訪情況分析報告》、《東北三省行政案件涉訴信訪問題調(diào)研報告》、《東北三省行政審判案例要旨》等，并將改判的一批典型案例，及時通過《二巡工作動態(tài)》刊發(fā)巡回區(qū)各級法院，針對巡回區(qū)法院的不同特點加強審判指導，整體提高巡回區(qū)法院的司法審判水平，確保裁判尺度統(tǒng)一。三是在法院文化建設和法治宣傳教育方面，第二巡回法庭切實履行十八屆四中全會提出的“誰執(zhí)法、誰普法”“讓法治教育進課堂、進學校”的要求，與東北地區(qū)七所法學院校建立了雙向交流合作模式，積極開展“庭審走進法學院”活動，讓師生直接觀審，了解司法審判實際運作，接受活生生的法治教育。此外，還建立了挑選法學院優(yōu)秀學生到第二巡回法庭擔任實習助理的制度，通過嚴格遴選、集中管理等方式選聘在校優(yōu)秀學生進入審判團隊，協(xié)助辦理案件。這項工作不僅開拓了法院和法學院合作的新模式，培養(yǎng)了法科學生的法律實踐能力，同時也為化解法庭案多人少矛盾提供了新的思路，實現(xiàn)了法學院校和法庭的雙贏。此項制度為人民法院與法學院校深化合作提供了可借鑒的新模式，對創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)模式亦具有重要意義。

八、巡回法庭深化了審判人力資源配置模式改革

司法主體的現(xiàn)代化是法院現(xiàn)代化的基本標志。一個先進的現(xiàn)代化法律制度要獲得成功，取得預期的社會效果，有賴于操作這些制度的人的素質(zhì)。法院的現(xiàn)代化程度，很大程度上取決于法官自身的現(xiàn)代化程度。嚴格控制法官數(shù)量，逐步推進法官職業(yè)化、精英化，不斷提高法官的整體素質(zhì)，是我國法官制度改革的必然趨勢。巡回法庭通過審判人力資源配置改革，推動了法官職業(yè)化、精英化進程。一是推行法官助理制度。近年來，隨著案件數(shù)量不斷上升，法院審判工作壓力不斷加大，因此必須適當增加審判力量。其中，大幅度增加法官助理等司法輔助人員，可以說是解決案多人少壓力的較為理想的途徑。在傳統(tǒng)的“一個合議庭一個書記員”模式下，大量的事務性工作只能由法官和書記員共同完成，法官與書記員職責不清、責任不明，往往法官要做許多本應由書記員做的工作，同時，書記員有時也扮演了法官的角色，行使了承辦案件的職權。巡回法庭推出的以建立法官助理制度為突破口的審判團隊改革，以主審法官為核心組建審判團隊，優(yōu)化了司法資源配置，通過重新劃分法官、法官助理、書記員各自的職責，明確各自的權限，使主審法官從繁重的事務性工作中解脫出來，專司審判，這也成為實現(xiàn)法官職業(yè)化的重要途徑。從發(fā)展趨勢看，實行法官選任制度是提高現(xiàn)有法官素質(zhì)的重要途徑，也是法官實行職業(yè)化改革的必然選擇，法官助理制度的建立，有助于保證法官選任工作的平穩(wěn)發(fā)展。巡回法庭法官助理制度的建立，使審判組織結(jié)構發(fā)生了變化，形成了“法官+法官助理+書記員”的合議庭固定模式結(jié)構，有助于突出法官在法院以及庭審中的中心地位。第二巡回法庭現(xiàn)有工作人員147人，其中有審判權的法官只有12名。為保障審判工作平穩(wěn)運行，按照審判團隊運行模式，即“1+1+1”模式，每個審判團隊由1名主審法官、1名法官助理、1名書記員組成。經(jīng)過一年多的運行，“1+1+1”的審判團隊模式極大地優(yōu)化了資源配置。這一模式下，法官、法官助理和書記員實行分工協(xié)作，對各審判環(huán)節(jié)的工作安排更為清晰合理，主審法官負責決定審判的核心工作，其他成員負責審判輔助工作。這樣的團隊模式既能保證主審法官集中精力于對案件事實認定、證據(jù)審查和法律適用的判斷，又能培養(yǎng)、帶領法官助理和書記員實質(zhì)性地參與和學習辦案，對優(yōu)化配置和科學使用有限的司法人力資源具有重要意義。實踐表明，組建優(yōu)質(zhì)的審判團隊，增強了各環(huán)節(jié)、各崗位人員的責任心，提高了審判工作效率，保證了案件審判質(zhì)量。同時，推行法官助理制度，使裁判權不再掌握在大多數(shù)法官和其他人員手中，去除了審判決策的分散現(xiàn)象，由少數(shù)精英法官掌握案件的審判權，這樣將有助于提升主審法官的地位和實現(xiàn)精英化。二是為主審法官提供成長平臺。最高人民法院選派到巡回法庭的主審法官都擁有著深厚的理論功底和豐富的辦案經(jīng)驗，可以說其在某個特定的專業(yè)領域已經(jīng)達到了較高的水平。然而隨著廣大民眾對司法需求標準的與日俱增，隨著司法體制改革的不斷深入推進，整個社會對辦案法官的業(yè)務水平和綜合能力也提出了更高的要求。辦案法官，尤其是最高人民法院的辦案法官迫切需要一個能夠緊密聯(lián)系一線實際、迅速增長自身才干的實戰(zhàn)平臺。而巡回法庭的建立，恰恰提供了這樣一種平臺。巡回法庭審判長簽發(fā)文書、合議庭負責制的審判權運行機制，從制度上倒逼著每一位主審法官去不斷學習提升，并提高自己的辦案能力。因為司法責任制的推行，法官的工作量明顯增大、工作壓力明顯增大，能力必須相應增大。另一方面，在隨機分案的機制下，每一位主審法官都需要跨專業(yè)辦理案件，每一位主審法官都要參加不同類型案件的合議。這種辦案模式促使主審法官要全方位地掌握各類法律知識，做到“刑民行”皆通，對提升主審法官的辦案能力是個很大的挑戰(zhàn)和機遇。同時，巡回法庭設在基層，增加了主審法官與人民群眾的接觸機會。巡回法庭的主審法官通過大量接待來訪群眾、詢問當事人，可以深入了解當事人的想法與心態(tài)，不斷增強做群眾工作的能力。在去巡回點辦案和與老百姓密切接觸的過程中，亦能體會當事人的疾苦和焦慮，從而能夠增強與人民群眾的感情。

九、巡回法庭開拓了人民法院信息化發(fā)展之路

審判模式和管理模式改革離不開現(xiàn)代化的管理手段和審判方式，離不開現(xiàn)代化的物質(zhì)、信息裝備。現(xiàn)代化的司法信息、物質(zhì)裝備不僅是改善法院形象、體現(xiàn)司法權威的內(nèi)在要求，同時也是現(xiàn)代化法院最直接、最外觀的表現(xiàn)?，F(xiàn)代司法信息、裝備最明顯的標志便是人民法院的信息化建設。巡回法庭通過借助法院信息化建設，以計算機網(wǎng)絡硬件、軟件系統(tǒng)為平臺，實現(xiàn)了通信設施、辦公系統(tǒng)、辦案系統(tǒng)與院本部及相互之間的同步互通，各類信息采集、制作、傳輸、發(fā)布、存儲、利用實時共享，并不因為遠離北京而與本部及其他巡回法庭之間產(chǎn)生信息阻斷，形成信息孤島，實際上與在院本部辦案沒有多少區(qū)別。一是庭審網(wǎng)絡直播。通過庭審網(wǎng)絡直播，不僅能夠充分展示法庭審判工作的成效，同時也大大降低了旁聽庭審的“門檻”，使群眾都能參與到法治活動中來，有利于人民群眾更好地了解、參與和監(jiān)督法庭的各項司法活動。第二巡回法庭堅決貫徹最高人民法院黨組的要求，積極推進庭審網(wǎng)絡直播工作。2016年7月1日，最高人民法院開始全面實行庭審網(wǎng)絡直播，第一起直播案件就是第二巡回法庭的一起民事案件。截至11月1日，庭審直播案件共計47件，每起直播案件都會通過第二巡回法庭微信公眾號向社會公告，取得了良好的社會效果。二是審判信息公開。第二巡回法庭受理的案件統(tǒng)一納入最高人民法院審判信息綜合管理平臺進行管理，立案信息、審判流程、裁判文書除依法不予公開的以外，全部向當事人和社會公開。三是開庭、詢問“雙公告”。除對于開庭案件依法公告有關開庭信息外，還要求各審判團隊對確定進行詢問的案件也要向社會發(fā)布公告。且無論是開庭公告還是詢問公告，都必須同時公告合議庭成員或主審法官的姓名，并分別在互聯(lián)網(wǎng)上、訴訟服務大廳中廣而告之。四是數(shù)字化信息公開平臺。第二巡回法庭已經(jīng)在院內(nèi)網(wǎng)及外網(wǎng)設立專門板塊介紹和宣傳巡回法庭的工作，通過建立微信公眾號，依托新型媒介向社會傳遞司法改革的前沿信息，大力宣傳司法改革的新動向和新舉措。截至目前，第二巡回法庭官方微信公眾號累計閱讀量已達3萬余人次。五是重視與媒體良性互動。第二巡回法庭始終高度重視與媒體建立良性合作關系，積極展示自身執(zhí)法辦案和司法改革成果。截至2016年12月19日，以“第二巡回法庭”為關鍵詞，可以在互聯(lián)網(wǎng)上搜索到相關信息3 402 000余條，新聞報道19 030余篇，視頻采訪369段，極大地擴大了最高人民法院的影響力。

十、巡回法庭傳遞了符合審判規(guī)律的司法理念

司法理念是司法活動的精氣神。第二巡回法庭針對當前司法權威不高、司法形象不佳、司法禮儀不彰等實際，從細節(jié)入手，著力樹立司法禮尊嚴和形象，努力提高司法公信力。在審理“第一槌”案件時，就確立了庭前釋明制度，明確要求訴訟參與人和旁聽人員“維護司法權威，尊重司法禮儀，恪守誠信訴訟，排除一切干擾”，形成符合審判規(guī)律的司法價值理念。在此后每起案件的開庭或詢問中，始終堅持此項工作機制。一是宣傳法治與司法禮儀釋明。第二巡回法庭始終把庭審活動作為法治宣傳和法學教育的“活教材”，在宣布法庭紀律的同時，注重司法禮儀的培養(yǎng)，堅持以庭審為抓手，推動全社會形成崇尚法治的良好氛圍。二是排除干擾釋明。法庭明確告知訴訟各方，凡是通過法院外部或內(nèi)部人員干預過問案件的，合議庭將把此行為記錄在案、存于正卷，并向其他當事人及時公開，而且將視情節(jié)追究相關人員的法律責任。法庭成立近兩年來，法官基本未遇到打招呼、過問案件的情形。三是誠信訴訟釋明。誠信是中華民族的傳統(tǒng)美德，是社會主義核心價值觀的基本內(nèi)容。而在訴訟活動中，當事人不誠信的訴訟行為相當普遍，不僅公然挑戰(zhàn)司法權威，對社會誠信體系也造成了巨大沖擊。第二巡回法庭始終倡導誠信訴訟，要求訴訟各方必須履行誠信訴訟的義務，保證在案件審理中所提交證據(jù)和發(fā)表意見的客觀真實性，否則將視情節(jié)依法追究其法律責任。此項釋明為保障誠實信用的訴訟環(huán)境提供了有力的現(xiàn)實指引，對于在訴訟中的不誠信行為堅決予以打擊。2015年10月27日，第二巡回法庭公開審理了上訴人上海歐寶生物科技有限公司與被上訴人遼寧特萊維置業(yè)發(fā)展有限公司借款糾紛一案，當庭認定上訴人與被上訴人構成虛假訴訟，對其各罰款人民幣50萬元，該案也成為最高人民法院認定的第一起虛假訴訟案件。2015年12月29日，第二巡回法庭又對一起行政訴訟中的失信行為開出最高人民法院的首例罰單。這些做法對于引領全社會樹立誠信訴訟意識、自覺踐行社會主義核心價值觀，促進社會誠信體系建設，具有重要意義。

總之，六個巡回法庭建立之后，最高人民法院基本實現(xiàn)了審判機關重心下移和審判力量下沉，最高人民法院的法官多數(shù)將會走出辦公室，輪流到各個巡回法庭辦案。大多數(shù)訴訟案件和信訪案件實現(xiàn)了就地解決，六個巡回法庭受理的訴訟案件和信訪案件數(shù)量將會超過最高人民法院本部受理的同類案件，這將會極大地方便巡回區(qū)內(nèi)的當事人訴訟。習近平總書記提出的最高人民法院本部要集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統(tǒng)一法律適用有重大指導意義案件的要求也將得到落實，最高人民法院作為政治法院和政策法院的功能將會進一步凸顯。不僅如此，最高人民法院本部因“減負”或“瘦身”而引發(fā)的內(nèi)設機構改革和功能調(diào)整也將被提上日程。我們有理由相信，在全面依法治國的大背景下，一個面貌一新的最高人民法院必將呈現(xiàn)在世人面前，并在全面依法治國的進程中發(fā)揮更大的作用。

［學科編輯：豐 霏 責任編輯：龐 昊］

In the history of Chinese courts and in China’s modernization of the rule of law，the major reform of setting up the circuit court is a landmark event，which is now in the stage of a comprehensive nationwide construction after some successful pilot operations. Reviewing the experience gained by the Second Circuit Court of China’s Supreme People’s Court in the past two years，it can be found that the system of circuit court has showcased the major achievements in the modernization of China’s court system，put into practice the idea of putting people in the center in the governance of a country，carried out the mission to achieve social fairness and justice，carried forward the fine tradition of assizes，strengthened the judicial protection of human rights，satisfied the demands for a reform in the judicial power operation mechanism，explored the modern management mechanism，deepened the reform in the distribution of human resources in the court system，cleared a path for the informationization of the people’s court，and publicized the judicial philosophy embodying the law of trial.

circuit court；modernization of China’s courts；modernization of the rule of law

* 最高人民法院審判委員會專職委員、第二巡回法庭庭長、二級大法官，中國青年政治學院法學院院長、教授、博士生導師。