摘 要：《上海終身教育促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）頒布施行已6年多時(shí)間，《條例》對(duì)促進(jìn)和健全上海終身教育的發(fā)展發(fā)揮了重要作用，在它的推進(jìn)下，上海終身教育事業(yè)取得了巨大成效，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展變化，終身教育事業(yè)不斷擴(kuò)大、深化，很多新問(wèn)題、新情況不斷涌現(xiàn)，而《條例》對(duì)新出現(xiàn)的問(wèn)題不能有效的予以規(guī)制，因此迫切需要進(jìn)一步修訂。

關(guān)鍵詞：終身教育；促進(jìn)條例；修訂

作者簡(jiǎn)介：李珺（1981-），女，安徽寧國(guó)人，上海市教科院職成教研究所助理研究員，研究方向?yàn)榻K身教育、社區(qū)教育。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金“十二五”規(guī)劃2013年度教育學(xué)青年課題“推進(jìn)社區(qū)教育基本公共服務(wù)均等化研究”（編號(hào)：CKA130191），主持人：李珺。

中圖分類號(hào)：G720 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-7518（2017）12-0060-06

《上海市終身教育促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）自2011年5月1日起施行至今已有6年多時(shí)間，《條例》的施行對(duì)促進(jìn)和健全上海終身教育的發(fā)展具有積極而重要的意義，在法律層面對(duì)終身教育的實(shí)踐活動(dòng)予以推進(jìn)和保障，取得了一定的成效。但也必須清醒地看到：隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅速發(fā)展變化，終身教育事業(yè)不斷擴(kuò)大、深化，很多新問(wèn)題、新情況不斷涌現(xiàn)，《條例》對(duì)新出現(xiàn)的問(wèn)題不能有效的予以規(guī)制。條例中有些內(nèi)容已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)終身教育發(fā)展的新要求和新需要，也無(wú)法涵蓋終身教育發(fā)展的新思路和新任務(wù)，迫切需要進(jìn)一步修訂。再者，《條例》需要具備一定的前瞻性和前沿性，既要與國(guó)際先進(jìn)理念和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)保持接軌，又要和國(guó)內(nèi)新的政策文件精神和要求保持一致，同時(shí)又要與本土終身教育實(shí)踐有效銜接，因此在國(guó)際國(guó)內(nèi)發(fā)展新形勢(shì)下，為有效推進(jìn)終身教育、終身學(xué)習(xí)以及學(xué)習(xí)型城市建設(shè)，相關(guān)工作需要進(jìn)一步立法保障，一些法律內(nèi)容亟需進(jìn)一步明確和補(bǔ)充，一些法律條款亟需進(jìn)一步完善和細(xì)化。

一、《條例》實(shí)施取得成效

《條例》總共35條。涉及到社區(qū)（老年）教育、職工培訓(xùn)、農(nóng)村教育、開放大學(xué)建設(shè)、學(xué)分銀行、民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)范、社會(huì)力量參與不同方面，實(shí)施6年多以來(lái)，在各個(gè)方面都取得了階段性的成效。

（一）社區(qū)（老年）教育方面

條例中與社區(qū)（老年教育）相關(guān)的有第十六條、十八條、二十條、二十一條，分別對(duì)老年教育責(zé)任主體、社區(qū)教育各級(jí)政府責(zé)任以及對(duì)教師職稱的評(píng)聘有相關(guān)規(guī)定，這對(duì)本市社區(qū)教育的發(fā)展、社區(qū)教育隊(duì)伍的穩(wěn)定起到了積極的作用。上海連續(xù)三年開展社區(qū)終身教育場(chǎng)所的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，覆蓋全市93%的社區(qū)終身教育機(jī)構(gòu)?！皸l例頒布時(shí)街鎮(zhèn)級(jí)終身教育場(chǎng)所的面積數(shù)為35萬(wàn)，到2014年已達(dá)62萬(wàn)，增長(zhǎng)率到達(dá)43.5%；座位數(shù)由8.8萬(wàn)增長(zhǎng)至11.3萬(wàn)，增長(zhǎng)率28.4%。推動(dòng)社區(qū)教育課程開發(fā)和資源建設(shè)取得明顯成效，2011年至今，全市社區(qū)教育課程總數(shù)已達(dá)13359門，比條例實(shí)施前增加3592門；資源建設(shè)達(dá)2.46萬(wàn)個(gè)，比之前增加了0.93萬(wàn)個(gè)。專職教師數(shù)達(dá)到1579人，兼職教師總數(shù)達(dá)到1.06萬(wàn)人，志愿者人數(shù)達(dá)到4.2萬(wàn)人；學(xué)員總數(shù)359.2萬(wàn)人次；學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)總數(shù)達(dá)2.8萬(wàn)個(gè)。各區(qū)縣開展的社區(qū)教育大型活動(dòng)達(dá)到3592個(gè)”[1]。老年教育近些年也得到迅猛發(fā)展，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)走到了全國(guó)的前面，成為本市學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的一個(gè)亮點(diǎn)?！?012年至2015年，連續(xù)4年列入市政府實(shí)事項(xiàng)目，街鎮(zhèn)老年學(xué)校的設(shè)施、設(shè)備得到根本改善，所有建設(shè)單位的功能教室比建設(shè)前翻番，目前總數(shù)已達(dá)1087個(gè)；2014年與2012年相比，街鎮(zhèn)老年學(xué)校座位數(shù)增加了16123個(gè)，招生人數(shù)增長(zhǎng)7.2萬(wàn)人次。”[2]

（二）職工培訓(xùn)方面

在《條例》中對(duì)于企業(yè)培訓(xùn)涉及到三個(gè)條款，企業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)、在職人員培訓(xùn)以及企業(yè)教育資源利用三個(gè)方面的內(nèi)容，自條例實(shí)施4年來(lái)，對(duì)于企業(yè)的在職人員培訓(xùn)起到了較大的推動(dòng)作用。

根據(jù)2014年上海市學(xué)習(xí)型城市評(píng)估報(bào)告中的數(shù)據(jù)顯示：2013年用于企業(yè)開展職工培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)50億元，占全市教育總投入的7.1%；成人平均學(xué)習(xí)費(fèi)用619.5元。上海國(guó)資委系統(tǒng)職工教育培訓(xùn)總經(jīng)費(fèi)支出占職工工資總額近1.5%。全市大中型國(guó)有、國(guó)資控股企業(yè)員工教育經(jīng)費(fèi)投入不斷加大，參加培訓(xùn)的員工人數(shù)達(dá)到總數(shù)的71%。企業(yè)專業(yè)人員的技術(shù)培訓(xùn)和經(jīng)營(yíng)管理人員的崗位培訓(xùn)得到加強(qiáng)，教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)得到落實(shí)。在裝備制造等十二個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域和九個(gè)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)領(lǐng)域推進(jìn)了專業(yè)技術(shù)人才知識(shí)更新工程，每年集中專題培訓(xùn)專業(yè)技術(shù)人員5萬(wàn)人次。國(guó)有大中型企業(yè)員工培訓(xùn)的經(jīng)費(fèi)已接近工資總額的1.5%。每年50億左右的教育費(fèi)附加，用于鼓勵(lì)企業(yè)開展員工培訓(xùn)，特別是加強(qiáng)中小企業(yè)的員工培訓(xùn)。

（三）教育資源利用

條例第23條、第24條，分別對(duì)教育資源的參與、公共文化資源的參與作出了規(guī)定，有效促進(jìn)了高校參與社區(qū)教育，促進(jìn)了各類社會(huì)資源的參與。2013年市教委啟動(dòng)上海市民終身學(xué)習(xí)體驗(yàn)基地建設(shè)，通過(guò)整合高校、區(qū)縣教育機(jī)構(gòu)、委辦事業(yè)單位、公共文化機(jī)構(gòu)、學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)等社會(huì)組織及企事業(yè)單位的教育和文化資源，依托現(xiàn)有場(chǎng)地和設(shè)施設(shè)備，整個(gè)85個(gè)場(chǎng)館，建立了8個(gè)面向社區(qū)教育和社區(qū)居民的終身學(xué)習(xí)體驗(yàn)基地。建有42個(gè)站點(diǎn)和96個(gè)體驗(yàn)項(xiàng)目。體驗(yàn)基地為市民提供了更多的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，進(jìn)一步豐富了市民的學(xué)習(xí)內(nèi)容，擴(kuò)大了學(xué)習(xí)受惠面，創(chuàng)新了學(xué)習(xí)方式。“截至2013年12月，上海市民終身學(xué)習(xí)體驗(yàn)基地共組織各類體驗(yàn)活動(dòng)1500多次，參與體驗(yàn)的市民達(dá)961416多人，其中，中老年人約45萬(wàn)人，青少年約27萬(wàn)人，學(xué)齡前兒童約2萬(wàn)人?！盵3]

（四）學(xué)分銀行建設(shè)

條例第11條對(duì)“學(xué)分銀行”作出規(guī)定，學(xué)習(xí)銀行在網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)、個(gè)人學(xué)習(xí)檔案設(shè)立、學(xué)分轉(zhuǎn)換機(jī)制探索等方面取得了不俗進(jìn)展?！叭幸呀ǔ?1個(gè)學(xué)分銀行分部和68個(gè)學(xué)分銀行網(wǎng)點(diǎn)，涵蓋所有區(qū)縣和所有普通高校的繼續(xù)教育系統(tǒng)，基本形成了市民終身學(xué)習(xí)成果認(rèn)定積累服務(wù)系統(tǒng)?！盵4]學(xué)分銀行已經(jīng)聯(lián)合高校繼續(xù)教育機(jī)構(gòu)及市人力資源與社會(huì)保障局等單位，聯(lián)合制定了19個(gè)本?？茖I(yè)530門學(xué)歷教育課程的學(xué)分認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和469個(gè)職業(yè)培訓(xùn)等非學(xué)歷證書轉(zhuǎn)換為學(xué)歷教育課程學(xué)分的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，為不同高校之間、職業(yè)培訓(xùn)等非學(xué)歷證書與學(xué)歷教育之間的學(xué)分轉(zhuǎn)換搭建了通道。學(xué)分銀行還為411493名學(xué)習(xí)者建立了個(gè)人學(xué)習(xí)檔案，存入學(xué)習(xí)成績(jī)920403條，記載了學(xué)習(xí)者的學(xué)歷教育、職業(yè)培訓(xùn)和文化休閑教育等各種學(xué)習(xí)成果，基本形成了市民終身學(xué)習(xí)成果積累管理系統(tǒng)。

（五）民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的規(guī)范

《條例》第26、27、28、29、30、31、34條對(duì)經(jīng)營(yíng)性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和非經(jīng)營(yíng)性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。為貫徹落實(shí)《條例》，規(guī)范管理上海的培訓(xùn)市場(chǎng)，促進(jìn)培訓(xùn)服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，2013年6月20日制定并頒布《上海市經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)登記辦法》和《上海市經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》，并于2013年7月20日正式實(shí)施。截至2013年12月31日，有153家培訓(xùn)機(jī)構(gòu)已通過(guò)工商管理部門核名，其中有12家已通過(guò)準(zhǔn)入審核和注冊(cè)登記程序，有15家正由教育行政部門進(jìn)行準(zhǔn)入審核。上述兩個(gè)《辦法》的頒布和實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了對(duì)此類教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)從資格準(zhǔn)入到辦學(xué)過(guò)程的全程監(jiān)管，有力規(guī)范了社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的辦學(xué)行為，為繼續(xù)教育市場(chǎng)的健康持續(xù)發(fā)展奠定了良好的制度基礎(chǔ)和政策環(huán)境。

（六）農(nóng)村教育

目前已形成區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（居）三級(jí)農(nóng)村成人教育網(wǎng)絡(luò)體系，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了一所成人學(xué)校。通過(guò)實(shí)施鄉(xiāng)鎮(zhèn)成人學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、內(nèi)涵建設(shè)，明顯提升了成人學(xué)校為農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)服務(wù)的能力。實(shí)施了郊區(qū)勞動(dòng)力職業(yè)教育三年行動(dòng)計(jì)劃，該計(jì)劃已列入市政府實(shí)事項(xiàng)目，共培訓(xùn)農(nóng)村勞動(dòng)力19.9萬(wàn)，轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力12.6萬(wàn)。組織開展了專業(yè)農(nóng)民實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)村勞動(dòng)力陽(yáng)光工程、千村萬(wàn)戶農(nóng)村信息化普及等培訓(xùn)項(xiàng)目。致力于科技成果推廣的“燎原計(jì)劃“項(xiàng)目培訓(xùn)“和”綠色證書“培訓(xùn)達(dá)到70余萬(wàn)人。

（七）開放大學(xué)建設(shè)

已建成一所提供學(xué)歷教育、職業(yè)培訓(xùn)、休閑教育和文化教育的新型大學(xué)——上海開放大學(xué)。2013年，該校學(xué)歷教育在校生規(guī)模達(dá)11萬(wàn)人，非學(xué)歷教育規(guī)模達(dá)50萬(wàn)人次，上海開放大學(xué)還是一個(gè)覆蓋全市、面向市民的市—區(qū)縣（行業(yè)）——街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)架構(gòu)的終身教育服務(wù)系統(tǒng)和終身學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。

二、面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

（一）全球?qū)W習(xí)型城市建設(shè)的新局面新動(dòng)向?qū)ⅰ稐l例》修訂提上日程

目前，全球1000個(gè)多城市已經(jīng)成為或正在成為學(xué)習(xí)型城市，學(xué)習(xí)已經(jīng)被放在城市建設(shè)政策與戰(zhàn)略優(yōu)先位置。學(xué)習(xí)型城市的建設(shè)已成為全球政府都高度關(guān)注的重要事務(wù)。2013年10月21日，在北京召開了首屆國(guó)際學(xué)習(xí)型城市大會(huì)，大會(huì)的主題是“全民學(xué)習(xí)：城市的包容、繁榮與可持續(xù)發(fā)展”，大會(huì)通過(guò)了《學(xué)習(xí)型城市的主要特征》和《建設(shè)學(xué)習(xí)型城市北京宣言》兩項(xiàng)重要成果文件，明確學(xué)習(xí)型城市建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的社會(huì)綜合改革，涉及到六項(xiàng)重要任務(wù)：一是在學(xué)校教育體系內(nèi)加強(qiáng)銜接，全面提高從基礎(chǔ)教育到高等教育的入學(xué)率；二是重新激活家庭和社區(qū)學(xué)習(xí)；三是提升職業(yè)培訓(xùn)和工作場(chǎng)所學(xué)習(xí)的效率；四是擴(kuò)展現(xiàn)代學(xué)習(xí)技術(shù)的應(yīng)用；五是改善并優(yōu)化學(xué)習(xí)資源；六是營(yíng)造充滿活力的終身學(xué)習(xí)文化。

繼北京首屆學(xué)習(xí)型城市大會(huì)召開之后，時(shí)隔兩年，2015年9月28日，第二屆國(guó)際學(xué)習(xí)型城市大會(huì)在墨西哥城舉行，大會(huì)通過(guò)了《建設(shè)學(xué)習(xí)型城市墨西哥城聲明》。聲明指出：為進(jìn)一步推進(jìn)全球?qū)W習(xí)型城市建設(shè)，各國(guó)應(yīng)完善相關(guān)法律架構(gòu)，促進(jìn)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)、支持學(xué)習(xí)型城市的發(fā)展；各城市應(yīng)確保所有市民均享有終身教育的權(quán)利和機(jī)會(huì)，并制定確實(shí)可行的落實(shí)方案和措施；各組織、部門之間應(yīng)發(fā)揮聯(lián)動(dòng)作用，健全終身學(xué)習(xí)機(jī)制；私營(yíng)企業(yè)和民間團(tuán)體應(yīng)積極參與，幫助改善教育質(zhì)量，提供更多教育機(jī)會(huì)，營(yíng)造良好學(xué)習(xí)氛圍，各城市應(yīng)以“聯(lián)合國(guó)教科文組織建設(shè)學(xué)習(xí)型城市指導(dǎo)方針”為戰(zhàn)略導(dǎo)向，全面推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)。

時(shí)隔一個(gè)多月，聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布“教育2030行動(dòng)框架”描畫出全球未來(lái)教育的模樣，教育的使命被擴(kuò)大至全納、公平和全民終身學(xué)習(xí)，給每個(gè)人公平的機(jī)會(huì)。所有年齡群體都應(yīng)該有機(jī)會(huì)接受教育，各國(guó)應(yīng)通過(guò)制度策略和政策，將所有人的終身學(xué)習(xí)嵌入教育系統(tǒng)，并滲透到教育的各個(gè)層級(jí)。重要的是，各國(guó)應(yīng)該利用、教育、科學(xué)和技術(shù)、家庭、職業(yè)、工業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、移民、社會(huì)福利和公共財(cái)政等部門之間的跨越式合作方式，保證為成年人提供學(xué)習(xí)、教育和培訓(xùn)機(jī)會(huì)。

這些都對(duì)未來(lái)終身教育的全景和走向進(jìn)行了勾勒和描繪，這些新趨勢(shì)、新動(dòng)向也促使《條例》的修訂進(jìn)程向前推進(jìn)了一大步。

（二）國(guó)內(nèi)相關(guān)政策文件的陸續(xù)出臺(tái)為《條例》修訂提供導(dǎo)引

作為首屆全球性城市大會(huì)的重要后續(xù)工作，2014年9月，教育部等七部門印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“意見(jiàn)”）（教職成[2014]10號(hào)），對(duì)我國(guó)學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)特別是學(xué)習(xí)型城市建設(shè)工作提出了要求，作出了部署。爾后，2016年，教育部等九部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見(jiàn)》，提出了未來(lái)社區(qū)教育發(fā)展的總目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)，其中有很多內(nèi)容都是在新形勢(shì)和新要求下對(duì)社區(qū)教育的發(fā)展路徑和工作內(nèi)涵作進(jìn)一步拓展和深化。譬如：《意見(jiàn)》提出引導(dǎo)一批培訓(xùn)質(zhì)量高、社會(huì)效益好的社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與社區(qū)教育。探索開放、可持續(xù)發(fā)展的資源共享模式，不斷擴(kuò)大社區(qū)學(xué)習(xí)資源供給?！兑庖?jiàn)》還提出在組織課堂學(xué)習(xí)的基礎(chǔ)上，積極開展才藝展示、參觀游學(xué)、讀書沙龍等多種形式的社區(qū)教育活動(dòng)，探索團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)、體驗(yàn)學(xué)習(xí)、遠(yuǎn)程學(xué)習(xí)等模式。除了要繼續(xù)加強(qiáng)社區(qū)教育專兼職隊(duì)伍建設(shè)之外，還提出要積極開展面向社區(qū)服務(wù)人員、社區(qū)志愿者、社區(qū)社會(huì)組織成員的教育培訓(xùn)，增強(qiáng)其組織和服務(wù)居民的能力等等。

在教育部政策文件精神的引領(lǐng)下，2016年，上海市教育委員會(huì)等七部門聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)本市學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)的若干意見(jiàn)》》滬教委終[2016]9號(hào)。不久《上海終身教育十三五規(guī)劃》、《上海老年教育十三五規(guī)劃》相繼出臺(tái)，這些都給《條例》的修訂提供了導(dǎo)引，注入新思路和新理念。

（三）國(guó)內(nèi)多個(gè)省市相繼出臺(tái)《終身教育促進(jìn)條例》成為《條例》修訂的助推器

繼福建、上海之后，2012年，山西省太原市制定并頒布了《太原市終身教育促進(jìn)條例》，成為全國(guó)省會(huì)城市第一部終身教育地方性法規(guī)。雖然該法規(guī)是在有效借鑒福建、上海立法經(jīng)驗(yàn)和成果的基礎(chǔ)之上制定的，但有很多地方都比前兩者有較大進(jìn)步和突破。比如：第21條首次提出，縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)按照本行政區(qū)域內(nèi)常住人口數(shù)每人每年不低于2元的標(biāo)準(zhǔn)安排社區(qū)（村）教育經(jīng)費(fèi)，列入本級(jí)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算，并根據(jù)財(cái)政經(jīng)常性收入的增加而增加，這相較《上海市終身教育促進(jìn)條例》在經(jīng)費(fèi)上的含糊和籠統(tǒng)進(jìn)了一步。又比如：該法規(guī)第十一條首次提出，鼓勵(lì)社會(huì)教育機(jī)構(gòu)為社區(qū)居民提供公益性教育服務(wù)，強(qiáng)化了民辦公益培訓(xùn)對(duì)社區(qū)教育的服務(wù)功能。這也相較《上海終身教育促進(jìn)條例》邁出了重要一步。

之后，2014年5月，河北省頒布《終身教育促進(jìn)條例》，成為中國(guó)大陸地區(qū)第四個(gè)頒布終身教育地方性促進(jìn)條例的省市，相較于福建、上海以及太原，河北更加強(qiáng)調(diào)弱勢(shì)群體的教育培訓(xùn)。明確了各級(jí)部門的角色分工，并且對(duì)弱勢(shì)群體參加教育培訓(xùn)有經(jīng)濟(jì)方面的政策保障，同時(shí)對(duì)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障措施、法律責(zé)任劃分也較為明確。而《上海市終身教育促進(jìn)條例》在第14條至第19條中提出要加強(qiáng)弱勢(shì)群體教育培訓(xùn)，但存在著保障措施的針對(duì)性不強(qiáng)，法律責(zé)任的落實(shí)較為模糊等不足。

同年，浙江省寧波市也出臺(tái)了《終身教育促進(jìn)條例》，鼓勵(lì)各個(gè)單位建立帶薪學(xué)習(xí)制度和學(xué)習(xí)獎(jiǎng)勵(lì)制度支持在職人員接受在職培訓(xùn)。它們都從法律層面對(duì)終身教育的實(shí)踐活動(dòng)予以推進(jìn)和保障。

地方終身教育促進(jìn)條例相繼出臺(tái)進(jìn)一步助推的上海終身教育立法修訂的進(jìn)程，成為《上海終身教育促進(jìn)條例》修訂工作的助推器。

（四）國(guó)家層面已完成《國(guó)家終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法》立法調(diào)研為《條例》修訂吹響號(hào)角

2014年，教育部委托上海市教委組織開展國(guó)家層面終身學(xué)習(xí)立法調(diào)研，并形成立法調(diào)研報(bào)告。在調(diào)研報(bào)告中提到國(guó)家終身學(xué)習(xí)立法幾個(gè)重點(diǎn)問(wèn)題：一是立法名稱的選擇，暫定《終身學(xué)習(xí)促進(jìn)法》；二是終身學(xué)習(xí)服務(wù)體系的構(gòu)建。包括明確各類辦學(xué)主體的法律地位、建設(shè)好開放大學(xué)、設(shè)立專門的終身教育公益性機(jī)構(gòu)，辦好老年教育機(jī)構(gòu)，規(guī)范和促進(jìn)社會(huì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，加強(qiáng)終身學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)建設(shè)；三是各類人群學(xué)習(xí)權(quán)利的保障；四是終身學(xué)習(xí)制度的創(chuàng)新，包括創(chuàng)立統(tǒng)籌全國(guó)的國(guó)家資格框架、建立學(xué)習(xí)成果認(rèn)定制度，建立學(xué)分銀行制度，建立帶薪教育假制度；五是終身學(xué)習(xí)保障機(jī)制。明確政府推進(jìn)終身學(xué)習(xí)的職責(zé)，保障終身學(xué)習(xí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，重視終身教育工作者隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)終身學(xué)習(xí)促進(jìn)工作的檢查和督導(dǎo)，促進(jìn)各類教育和學(xué)習(xí)資源的統(tǒng)合；加強(qiáng)終身學(xué)習(xí)的理念宣傳和文化營(yíng)造。目前在立法調(diào)研的基礎(chǔ)上已形成該法草案。國(guó)家層面對(duì)終身學(xué)習(xí)立法的推進(jìn)客觀上也為《上海終身教育促進(jìn)條例》的修訂吹響了號(hào)角。

（五）現(xiàn)有的條例若干條款與終身教育蓬勃發(fā)展的新形勢(shì)新要求存在著偏差

現(xiàn)有《條例》注重的終身教育基礎(chǔ)設(shè)施層面的立法保障，自施行以來(lái)，通過(guò)建立和完善社區(qū)教育、職工培訓(xùn)、繼續(xù)教育、農(nóng)村教育和老年教育，為社區(qū)居民、企事業(yè)單位職工、專業(yè)技術(shù)人員和管理干部、農(nóng)民及外來(lái)務(wù)工人員、老年人提供更多更便利的學(xué)習(xí)場(chǎng)所、學(xué)習(xí)資源和學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。目前已有16所區(qū)縣社區(qū)學(xué)院，212個(gè)街道社區(qū)學(xué)校，以及5275個(gè)居村委分?；?qū)W習(xí)點(diǎn)。實(shí)際上，上海終身教育發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了《條例》所規(guī)制的范圍，在實(shí)踐中呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展，百花齊放、豐富多樣的態(tài)勢(shì)，除了組班學(xué)習(xí)之外，還有團(tuán)隊(duì)學(xué)習(xí)、體驗(yàn)學(xué)習(xí)等多種模式，截止到目前，全市各類學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)總數(shù)達(dá)到29402個(gè)，建有8個(gè)終身學(xué)習(xí)體驗(yàn)基地，并延伸建設(shè)了42個(gè)體驗(yàn)站點(diǎn)、96個(gè)體驗(yàn)項(xiàng)目。2013年，共組織各類體驗(yàn)活動(dòng)1508次，參與體驗(yàn)的市民達(dá)961400多人，實(shí)現(xiàn)了為市民提供比較充裕的學(xué)習(xí)資源和充分的學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)。它們的進(jìn)一步規(guī)范和發(fā)展都需要在《條例》予以體現(xiàn)。盡管上海終身教育與學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)事業(yè)獲得快速發(fā)展，但尚有一些領(lǐng)域需要從立法層面給予保障和完善，比如學(xué)分銀行建設(shè)如果缺少資格框架制度的配套，很難進(jìn)一步實(shí)施，這部分亟待立法保障。

三、對(duì)《條例》修訂的建議

近年來(lái)，盡管上海終身教育與學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)事業(yè)獲得快速發(fā)展，但隨著國(guó)家和教育部一些新政策的出臺(tái)，尚有一些領(lǐng)域需要從立法層面給予保障和完善。

（一）在具體表述上與國(guó)家新形勢(shì)以及新的政策文件精神保持一致

——關(guān)于農(nóng)村人員的培訓(xùn)?！稐l例》原文表述為“開展失業(yè)人員、進(jìn)城就業(yè)農(nóng)村勞動(dòng)者的就業(yè)培訓(xùn)和創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。而根據(jù)教育部、人保局、民政局等7部門引發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)學(xué)習(xí)型城市建設(shè)的意見(jiàn)》和九部門印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)社區(qū)教育發(fā)展的意見(jiàn)》在表述上有些新的變化。建議在《條例》修訂時(shí)與國(guó)家最新出臺(tái)的政策文件精神和要求保持一致，明確要“加快推進(jìn)面向‘三農(nóng)的公民教育、農(nóng)村實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)和社會(huì)文化生活教育，積極開展農(nóng)民工教育培訓(xùn)、促進(jìn)農(nóng)民工融入城市社區(qū)。

——關(guān)于老年教育?！稐l例》原文中表述：開展適合老年人特點(diǎn)、豐富老年人生活、增進(jìn)老年人健康的知識(shí)型、休閑型和保健型文化教育。與現(xiàn)在倡導(dǎo)的積極老齡化、全民提高老年人口的整體素養(yǎng)和生命生活質(zhì)量的提高有一定出入。因此要作進(jìn)一步修訂。

——關(guān)于家庭教育。雖然《條例》第19條是有關(guān)家庭教育的規(guī)定，也是《條例》設(shè)定的一種專門類型的終身教育形式，確定了指導(dǎo)和推進(jìn)家庭教育的責(zé)任部門，即各級(jí)婦女聯(lián)合會(huì)及教育等各類行政部門，規(guī)定了實(shí)施家庭教育涉及的主要工作任務(wù)，但對(duì)家庭教育要達(dá)到什么目的缺乏明確要求。家庭教育問(wèn)題自古以來(lái)就受到人們的關(guān)注。習(xí)近平總書記在會(huì)見(jiàn)第一屆全國(guó)文明家庭代表曾指出：要在家庭中培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，引導(dǎo)家庭成員特別是下一代熱愛(ài)黨、熱愛(ài)祖國(guó)、熱愛(ài)人們、熱愛(ài)中華民族。要積極傳播中華民族傳統(tǒng)美德，傳遞尊老愛(ài)幼、男女平等、夫妻和睦、勤儉持家、鄰里團(tuán)結(jié)的觀念，倡導(dǎo)忠誠(chéng)、責(zé)任、親情、學(xué)習(xí)、公益的理念，推動(dòng)人們?cè)跒榧彝ブ\幸福、為他人宋溫暖、為社會(huì)作貢獻(xiàn)的過(guò)程中提高精神境界、培育文明風(fēng)尚。因此建議在條例修訂中要進(jìn)一步補(bǔ)充和明確。

——《條例》在全國(guó)范圍內(nèi)率先明確了經(jīng)營(yíng)性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入和審核。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》修正案精神，明確對(duì)民辦學(xué)校實(shí)行分類管理，分營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校，均實(shí)行許可證制度，分別在工商和民政部門登記。要求各省市人們政府研究具體辦法，結(jié)合本市目前現(xiàn)狀，非營(yíng)利性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是實(shí)行許可證制度在社團(tuán)部門登記，營(yíng)利性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)是在工商行政部門登記的具有教育培訓(xùn)特性的公司，盡管登記的流程不一樣，很多要求還沒(méi)有體現(xiàn)分類管理的特點(diǎn)，《條例》中第26條、第29條和第34條都是關(guān)于經(jīng)營(yíng)性教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的，需要充分考慮《民辦教育促進(jìn)法》修正案的精神，根據(jù)營(yíng)利性和非營(yíng)利性的區(qū)別，對(duì)相關(guān)條款進(jìn)行細(xì)化和完善。

（二）在已有條例內(nèi)容基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確和細(xì)化責(zé)任和保障

——關(guān)于社區(qū)教育根據(jù)目前存在的由于社區(qū)文化活動(dòng)中心缺人、缺編制，社區(qū)學(xué)校與社區(qū)文化活動(dòng)中心合并的現(xiàn)象，建議在修訂時(shí)要進(jìn)一步明確要加強(qiáng)社區(qū)學(xué)校建設(shè)，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，完善社區(qū)教育網(wǎng)絡(luò)，對(duì)社區(qū)學(xué)院、社區(qū)學(xué)校的人員和經(jīng)費(fèi)予以保障。

——關(guān)于企事業(yè)單位職工教育培訓(xùn)?！稐l例》第九條明確了對(duì)企業(yè)職工教育培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)保障的規(guī)定。然而，由于高等教育體系無(wú)法滿足企業(yè)的各類知識(shí)和技能需求，難以培訓(xùn)企業(yè)自己需要的合適人才，因而企業(yè)需要擁有自己的學(xué)習(xí)組織，能否在《條例》修訂過(guò)程中考慮成立行業(yè)培訓(xùn)委員會(huì)和企業(yè)大學(xué)，使企業(yè)大學(xué)體現(xiàn)最完美的人力資源培訓(xùn)體系，最有效的學(xué)習(xí)型組織實(shí)現(xiàn)手段。建立資格框架制度，使企業(yè)的學(xué)習(xí)成果得到認(rèn)證，特別是在工作場(chǎng)所中各種學(xué)習(xí)經(jīng)驗(yàn)及實(shí)踐成果的認(rèn)證。通過(guò)購(gòu)買服務(wù)的方式，使企業(yè)開發(fā)的教育學(xué)習(xí)資源用于終身教育。明確企業(yè)教育專職人員專業(yè)發(fā)展路徑。同時(shí)，還要更好地保證地方教育附加專項(xiàng)資金用于職工職業(yè)培訓(xùn)。

——關(guān)于學(xué)分銀行建設(shè)。教育部專門印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)高等教育學(xué)分認(rèn)定和轉(zhuǎn)換工作的意見(jiàn)》。上海作為我國(guó)改革開放的排頭兵，其科技和經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新轉(zhuǎn)型和社會(huì)快速變革的同時(shí)，由于傳統(tǒng)的學(xué)習(xí)觀和傳統(tǒng)教育體制所造成的各級(jí)各類教育之間的壁壘，如果沒(méi)有建立各類學(xué)習(xí)成果轉(zhuǎn)換的標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建一個(gè)連續(xù)的，可被認(rèn)可的資格階梯，市民通過(guò)各種學(xué)習(xí)途徑獲得的學(xué)習(xí)成果與能力水平就得不到有效認(rèn)定和轉(zhuǎn)換，不利于市民在人生各階段的靈活、有效學(xué)習(xí)，從而造成了整個(gè)社會(huì)教育資源的極大浪費(fèi)，因此上海在綜合改革方案中已經(jīng)率先提出這一課題，按照發(fā)達(dá)國(guó)家及地區(qū)（香港）的經(jīng)驗(yàn)要實(shí)施這項(xiàng)工作需要立法先行，明確各主體的責(zé)任。

——關(guān)于教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)雜費(fèi)專用賬戶制度?！稐l例》第三十條規(guī)定本市建立教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)學(xué)雜費(fèi)專用存款賬戶監(jiān)管制度，來(lái)保障教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)收取的學(xué)雜費(fèi)主要用于教育教學(xué)活動(dòng)，維護(hù)受教育者和教師的合法權(quán)益。然而，在2013年底上海對(duì)該項(xiàng)制度開展專項(xiàng)督查和調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)盡管97.4%的證照齊全的院校都開設(shè)的學(xué)雜費(fèi)專用存款賬戶，但是也有教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)拒不執(zhí)行或陰奉陽(yáng)違地把已開設(shè)的學(xué)雜費(fèi)專用賬戶作為空賬戶不予使用（即風(fēng)險(xiǎn)保障金基本未繳存或收取學(xué)雜費(fèi)基本不適用學(xué)雜費(fèi)專用賬戶），建議在規(guī)范性文件中進(jìn)一步明確獎(jiǎng)懲措施，對(duì)積極實(shí)施學(xué)雜費(fèi)專用賬戶制度，依法規(guī)范辦學(xué)的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)給予獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)，對(duì)拒不執(zhí)行或陰奉陽(yáng)違不適用學(xué)雜費(fèi)專用賬戶的教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)給予必要的懲處。設(shè)置相關(guān)處罰條款規(guī)范性文件尚沒(méi)有這樣的權(quán)限，建議在《條例》修訂時(shí)考慮有關(guān)罰則。

（三）根據(jù)新認(rèn)識(shí)新要求及時(shí)調(diào)整更新相關(guān)內(nèi)容

——關(guān)于特殊人群的終身教育?！稐l例》第7條和第17條都提到了對(duì)殘疾人的終身教育。目前社會(huì)上的特殊人群還不光是殘疾人，比如監(jiān)獄中的犯人等，建議在《條例》修訂時(shí)，能將特殊人群的終身教育做到全覆蓋。

——關(guān)于開放大學(xué)建設(shè)?！稐l例》第22條表述為本市設(shè)立的開放大學(xué)，應(yīng)當(dāng)逐步整合成人高等教育資源，形成開放的學(xué)習(xí)平臺(tái)。而實(shí)際上開放大學(xué)與學(xué)習(xí)型城市密不可分，其定位不僅僅是整合資源的一個(gè)平臺(tái)。建議在《條例》修訂過(guò)程中予以補(bǔ)充。

——關(guān)于終身教育信息化。十八大以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)網(wǎng)絡(luò)安全和信息化工作的重視程度前所未有，“互聯(lián)網(wǎng)”+行動(dòng)計(jì)劃、促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要等有關(guān)政策密集出臺(tái)，信息化已成為國(guó)家戰(zhàn)略。教育部也出臺(tái)《教育信息化“十三五”規(guī)劃》，明確提出以“構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、個(gè)性化、終身化的教育體系，建設(shè)“人人皆學(xué)、處處能學(xué)、時(shí)時(shí)可學(xué)“的學(xué)習(xí)型社會(huì)，培養(yǎng)大批創(chuàng)新人才”為發(fā)展方向，按照“服務(wù)全局、融合創(chuàng)新、深化應(yīng)用、完善機(jī)制”的原則，穩(wěn)步推進(jìn)教育信息化各項(xiàng)工作。條例第22條規(guī)定教育行政部門應(yīng)當(dāng)建立終身學(xué)習(xí)電子信息網(wǎng)站，完善市、區(qū)（縣）終身教育數(shù)字學(xué)習(xí)資料庫(kù)，提供公益性遠(yuǎn)程教育服務(wù)，實(shí)現(xiàn)資源共享。而現(xiàn)有學(xué)習(xí)網(wǎng)的作用已遠(yuǎn)遠(yuǎn)突破了提供教育資源、提供遠(yuǎn)程教育服務(wù)的范疇，《條例》在修訂過(guò)程中需根據(jù)文件的精神，提出更高的要求和補(bǔ)充。

——關(guān)于高等院校繼續(xù)教育?！稐l例》第23條規(guī)定普通高校應(yīng)當(dāng)發(fā)揮師資等方面等優(yōu)勢(shì)，為開展終身教育提供服務(wù)，這就需要高校繼續(xù)教育要轉(zhuǎn)型發(fā)展。推進(jìn)高校繼續(xù)教育轉(zhuǎn)型發(fā)展是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新常態(tài)、轉(zhuǎn)變管理方式、提高人才培養(yǎng)質(zhì)量的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)于促進(jìn)教育公平，構(gòu)建終身教育體系和現(xiàn)代職業(yè)教育體系，突進(jìn)各級(jí)各類教育縱向銜接、橫向溝通等具有十分重要的意義。這也是深入貫徹黨的十八大三中、四中全會(huì)精神，落實(shí)國(guó)家和上海市《中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》的需要。建議在《條例》修訂是增加有關(guān)高校為學(xué)習(xí)型社會(huì)服務(wù)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的有關(guān)條款。

（四）根據(jù)當(dāng)前終身教育工作的新興點(diǎn)予以增補(bǔ)新的條款

建立終身學(xué)習(xí)監(jiān)測(cè)制度和建立資格框架的問(wèn)題是先前終身教育工作未曾涉及的工作和領(lǐng)域，近幾年已成為終身教育發(fā)展的新興點(diǎn)并已被列為上海教育綜合改革項(xiàng)目。因此，關(guān)于這方面的相關(guān)事項(xiàng)需要在《條例》中予以增補(bǔ)，如果沒(méi)有立法的支持，將很難操作下去。在師資隊(duì)伍方面，《條例》在隊(duì)伍建設(shè)僅涉及到學(xué)校領(lǐng)域?qū)Ｂ毥處熀图媛毥處熡兴婕?，?shí)際上，志愿者、推進(jìn)員、學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)領(lǐng)袖在終身教育工作推進(jìn)中非常重要，注重這部分人作用的發(fā)揮對(duì)終身教育事業(yè)的推進(jìn)至關(guān)重要，建議在《條例》修訂中予以增補(bǔ)。另外，在激發(fā)社會(huì)活力方面?！稐l例》中，本市的終身教育機(jī)構(gòu)仍然以政府為主導(dǎo)、政府投入為主，在“十三五”規(guī)劃的制定過(guò)程中，明確提出要不斷激發(fā)社會(huì)活力，鼓勵(lì)和吸引多元主體共同參與興辦終身教育事業(yè)。但在具體操作過(guò)程中，卻存在缺乏上位依據(jù)、缺乏相應(yīng)政策措施的問(wèn)題。比如：如何以個(gè)人名義申辦公益性終身教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)？部分有志從事終身教育事業(yè)的NGO組織如何申辦公益性終身教育機(jī)構(gòu)？向誰(shuí)申請(qǐng)，是否要審批？這些都缺乏可操作性的規(guī)章制度。僅靠政府主導(dǎo)終身教育事業(yè)的發(fā)展顯然已不能滿足日益增長(zhǎng)的社會(huì)需要，吸引多元主體共同參與勢(shì)在必行。

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責(zé)任編輯 王國(guó)光