摘 要 本文在對(duì)我國、特別是浙江省的水污染防治立法背景分析的基礎(chǔ)上，提出“五水共治”中立法保障的思路和方向，并明確了法律適用中的問題及落實(shí)，旨在不斷推進(jìn)我國的水資源保護(hù)和水污染處理能力，真正實(shí)現(xiàn)水資源的全面改善。

關(guān)鍵詞 “五水共治” 水資源 保護(hù) 立法

基金項(xiàng)目：本文為浙江省委政法委、浙江省法學(xué)會(huì)2016年度課題成果（課題編號(hào)：2016NC22）。

作者簡(jiǎn)介：何成兵，浙江警官職業(yè)學(xué)院副教授，法學(xué)博士，研究方向：刑事法律。

中圖分類號(hào)：D67 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.213

水資源是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人們生活水平提高所不可或缺的重要資源。改革開放以來，我國經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，同時(shí)造成了水污染越來越嚴(yán)重，水污染的事故頻發(fā)。我國為了解決水污染問題開展了十幾年的治理工作，但是現(xiàn)狀卻是越治理越嚴(yán)重。《2015年中國環(huán)境狀況公報(bào)》中指出“全國967個(gè)地表水國控?cái)嗝妫c(diǎn)位）開展了水質(zhì)監(jiān)測(cè)，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質(zhì)斷面分別占64.5%、26.7%和8.8%。5118個(gè)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)中，水質(zhì)為優(yōu)良級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為9.1%，良好級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為25.0%，較好級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為4.6%，較差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為42.5%，極差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)比例為18.8%。338個(gè)地級(jí)以上城市開展了集中式飲用水水源地水質(zhì)監(jiān)測(cè)，取水總量為355.43億噸，達(dá)標(biāo)取水量為345.06億噸，占97.1%?！笨梢钥闯觯^差級(jí)別的水資源在我國全部水資源中約占一半的比例，現(xiàn)狀可謂觸目驚心。近年來，隨著工業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展，水污染問題已經(jīng)成為了威脅人們生活健康的重大問題。我國水資源逐年惡化，大部分水資源已經(jīng)遭到破壞，水污染事件頻發(fā)，遭受水污染影響的人群越來越多。

浙江省地處我國東南沿海長江三角洲南翼，屬于亞熱帶季候風(fēng)氣候區(qū)，境內(nèi)擁有豐富的水資源，年降水量足夠充沛。但是由于浙江省的人口密度大，平均的人均水資源擁有量很低。浙江省也是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快的省份之一，以糧食、水產(chǎn)為代表的第一產(chǎn)業(yè)，以工業(yè)生產(chǎn)為主的第二產(chǎn)業(yè)，以及以貿(mào)易、旅游、運(yùn)輸、通信、證券等為代表的第三產(chǎn)業(yè)都非常發(fā)達(dá)。浙江省在追求GDP增長的情況下，水污染問題越來越嚴(yán)重，水資源的負(fù)荷過重，造成了整體生態(tài)環(huán)境逐年惡化。為了解決省內(nèi)水污染問題，浙江省提出了“五水共治”的政策，即治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水。通過樹立節(jié)約水資源、減少環(huán)境污染的生產(chǎn)發(fā)展目標(biāo)，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，建立和完善創(chuàng)新性的發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)在環(huán)境保護(hù)前提下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、“五水共治”的立法背景分析

（一）我國水污染防治立法背景

50年代末期，我國就針對(duì)水資源制訂了相關(guān)的制度。但在當(dāng)時(shí)的歷史條件下主要任務(wù)是解決群眾的溫飽，因此水資源的治理與保護(hù)主要關(guān)注的是人們飲用水的干凈和安全。1959年，衛(wèi)生部頒布了《生活飲用水衛(wèi)生規(guī)程》，除此以外并沒有配套的法律或法規(guī)，因此沒有形成系統(tǒng)的、完善的法律體系。

70年代后期，我國開始加強(qiáng)對(duì)水污染的立法。1973年，《關(guān)于“三廢”排放試行標(biāo)準(zhǔn)》對(duì)廢水廢氣和廢渣的排放標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了明確的規(guī)定。1973年頒布的《關(guān)于保護(hù)和改善環(huán)境的若干規(guī)定（試行草案）》，要求加強(qiáng)對(duì)水資源、特別是地下水資源的保護(hù)，要對(duì)居民飲用水、農(nóng)業(yè)用水、工業(yè)生產(chǎn)用水等進(jìn)行分級(jí)分層的管理，同時(shí)，各級(jí)政府或部門要針對(duì)全部水系資源建立專門的管理機(jī)構(gòu)。1978年，首次將對(duì)環(huán)境保護(hù)的相關(guān)措施和規(guī)定在《憲法》中明確。1979年的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》（現(xiàn)已廢止），是我國首次明確的對(duì)環(huán)境保護(hù)問題進(jìn)行立法，也是首次以法律的形式明確了環(huán)境保護(hù)的原則、制度和措施等基本要求，以法律制度的形式明確了環(huán)境影響評(píng)價(jià)、造成環(huán)境污染責(zé)任人需要承擔(dān)的責(zé)任、排污費(fèi)用征收等相關(guān)規(guī)定。這部法律的頒布標(biāo)志著我國水污染治理工作正式走上了法制化的道路，為水資源的有效利用和水污染的治理提供了法律依據(jù)。1984年，通過了《中華人民共和國水污染防治法》，并于1996年進(jìn)行了修訂，目的是有效遏制水污染嚴(yán)重勢(shì)頭。

1989年頒布的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》，確立了我國環(huán)境保護(hù)的基本觀念，明確了各級(jí)人們政府要對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)負(fù)責(zé)，對(duì)各類自然資源的環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)行了原則性的規(guī)定，同時(shí)制訂了一系列防治措施。2014年，《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法修訂案》進(jìn)一步明確了對(duì)各種違反環(huán)保法行為的懲罰措施。明確對(duì)于各類違法事件要落實(shí)責(zé)任追究制度，設(shè)立環(huán)保公益訴訟制度，通過發(fā)動(dòng)民間力量加大對(duì)違法行為的監(jiān)督和管理。2002年頒布的《中華人民共和國水法》，明確了水資源的立法和使用制度，明確了水資源事故的處理責(zé)任主體和處理方法等。2015年，國務(wù)院正式發(fā)布了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，即通常所指的水十條，從行政規(guī)章的角度出發(fā)，對(duì)于水污染防治工作的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了詳細(xì)、具體的闡述，明確落實(shí)水環(huán)境保護(hù)的各項(xiàng)要求。明確提出了推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、嚴(yán)格水污染執(zhí)法管理、提高科技支撐能力、落實(shí)各方責(zé)任、強(qiáng)化社會(huì)的參與和監(jiān)督水平等要求。

（二）浙江省“五水共治”立法背景

浙江省年降水量豐富、水系發(fā)達(dá)、水資源條件較好，近年來在不斷推動(dòng)水資源保護(hù)的政策落實(shí)下，主干水系的水質(zhì)資源、主要城市的飲用水質(zhì)量等得到了較好的改善。然而，浙江省的水系發(fā)達(dá)，中國小流域水系滲透到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的區(qū)域內(nèi)，這些區(qū)域的水污染治理力度較小。原有的河道、水系都被大量的工業(yè)垃圾和生活垃圾堆滿，河湖黑臭問題非常嚴(yán)重。

面對(duì)嚴(yán)重的水污染問題，浙江省政府逐漸意識(shí)到解決水污染、改善群眾生產(chǎn)生活環(huán)境的重要性，浙江省委在十三屆四次全會(huì)上正式提出了以治污水、防洪水、排澇水、保供水、抓節(jié)水為任務(wù)的“五水共治”計(jì)劃，全面促進(jìn)省內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。廣泛采用了雨水處理、城市污水節(jié)流和深度處理機(jī)制、河湖堤岸的生態(tài)處理等措施，通過加強(qiáng)日常監(jiān)督、倡導(dǎo)全民參與等管理手段，全面推進(jìn)水污染處理任務(wù)。2013年，浙江省出臺(tái)了《全面實(shí)施“河長制”進(jìn)一步加強(qiáng)水環(huán)境治理工作的意見》，作為浙江省政府的規(guī)章目的是保障“污水治理”政策有效實(shí)施。規(guī)章中對(duì)于省內(nèi)環(huán)境保護(hù)政策實(shí)施細(xì)則、水資源的管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)生產(chǎn)管理等都進(jìn)行了明確的工作要求和整改的時(shí)限要求。以政府規(guī)章的形式明確了浙江省內(nèi)河長制的水資源管理制度，將對(duì)重點(diǎn)水系的日常監(jiān)管、環(huán)保措施的實(shí)施等落實(shí)到具體的責(zé)任人，制定具體的水資源防治處理制度、做好日常的監(jiān)督檢查工作，推動(dòng)重點(diǎn)工程項(xiàng)目、環(huán)保項(xiàng)目的落實(shí)等。

二、“五水共治”中的立法保障及完善

2014年，我國頒布了《環(huán)境保護(hù)法》（修訂案），其中幾乎每一條都有對(duì)水資源保護(hù)的明確規(guī)定，這就為“五水共治”提供了堅(jiān)實(shí)、明確的法律依據(jù)，為浙江省“五水治理”的進(jìn)一步開展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！董h(huán)境保護(hù)法》中明確規(guī)定“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”，這一條與浙江省貫徹“五水共治”、推行河長制是相一致的，目的都是落實(shí)水資源管理的具體責(zé)任人，明確地方各級(jí)政府對(duì)于環(huán)境保護(hù)的重要責(zé)任，在明確責(zé)任的基礎(chǔ)上建立完善、統(tǒng)一的管理機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各級(jí)、各類部門之間的溝通、協(xié)調(diào)與配合。

（一）完善飲用水源水污染防治立法保護(hù)

我國《水法》和《水污染防治法》中對(duì)于飲用水資源的保護(hù)都進(jìn)行了明確的規(guī)定，目前，我國城鎮(zhèn)以上級(jí)別行政區(qū)域內(nèi)的水資源基本得到有效的管理與保護(hù)，飲用水已經(jīng)基本達(dá)標(biāo)，但對(duì)農(nóng)村飲用水保障還不到位，大量工業(yè)垃圾或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的垃圾在不斷傾倒入農(nóng)村的河流水系中，造成了嚴(yán)重污染。我國政府承諾，在2020年前將全面解決我國農(nóng)村的飲用水質(zhì)量問題，這就要必須在法律和制度層面，明確農(nóng)村飲用水的水質(zhì)等管理標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范農(nóng)村飲用水的保護(hù)與管理。

水資源是重要的自然資源，而飲用水更是與人們的生存和健康息息相關(guān)。我國一些地區(qū)采用的是集中式供水的方式，例如浙江省的千島湖、北京的密云水庫等，對(duì)這些集中供水區(qū)域的飲用水管理，不僅關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，還關(guān)系到人們的生命健康和社會(huì)的穩(wěn)定，具有非常重要的意義。

要不斷完善飲用水源水污染防治立法保護(hù)，提高飲用水的保護(hù)水平。一方面可以根據(jù)供水的方式、規(guī)模、水源地的特點(diǎn)等進(jìn)行分類管理，對(duì)于國家級(jí)、區(qū)域級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)以及農(nóng)村的水源地制定不同的管理規(guī)定，包括保護(hù)范圍、采取的措施、日常監(jiān)控的頻次以及水質(zhì)的要求等。對(duì)縣級(jí)以上的供水地或供水人數(shù)達(dá)到一定規(guī)模的供水地建立專門的管理機(jī)構(gòu)落實(shí)水資源的管理責(zé)任；另一方面，也可以根據(jù)飲用水源的不同類型進(jìn)行分類管理，飲用水源包括地下水、湖庫型飲水、河流型飲水和冰川型飲水等，針對(duì)不同水源的特點(diǎn)制定有針對(duì)性的保護(hù)措施和制度；最后，對(duì)不同級(jí)別的責(zé)任主體明確不同的任務(wù)，對(duì)于縣以上責(zé)任主體要負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的水資源的保護(hù)，同時(shí)要承擔(dān)相關(guān)的水資源管理、協(xié)調(diào)工作，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道一級(jí)別的單位配合主管單位開展水資源管理和保護(hù)工作，并做好本區(qū)域內(nèi)的水資源保護(hù)，而對(duì)于村一級(jí)的管理單位要依法根據(jù)相關(guān)規(guī)定做好本轄區(qū)內(nèi)的水資源保護(hù)。

在市、縣級(jí)別的行政區(qū)域內(nèi)要做好備用水源地的建設(shè)，保證應(yīng)急情況下的飲用水源供水，確實(shí)不具備條件的行政區(qū)域可以與相鄰的行政區(qū)縣聯(lián)合建立備用水源地，簽訂水資源的利用協(xié)議，并建設(shè)打通供水管道，在發(fā)生自然災(zāi)害或戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)下，一旦水源地出現(xiàn)破壞，將會(huì)給整個(gè)社會(huì)造成毀滅性的大家，成千上萬的人喝不到水、生存都無法得到保障。因此，建立備用水源地是長遠(yuǎn)角度考慮水資源保護(hù)與管理的重要任務(wù)。

（二）完善生態(tài)補(bǔ)償立法

水資源的保護(hù)不是孤立的行為，而是需要水系相關(guān)區(qū)域、部門通力合作完成的，需要水系上下游的配合，明確科學(xué)、完善的水資源保護(hù)措施。例如，一些地區(qū)為了保障下游區(qū)域內(nèi)的人們生活用水、生產(chǎn)用水等的需要，要求上游犧牲發(fā)展，為下游輸送充足的、水質(zhì)有保障的水資源，這對(duì)上游來說是不公平的，長此以往這種發(fā)展模式必將會(huì)被打破。在這種情況下，需要完善生態(tài)補(bǔ)償立法，對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，讓優(yōu)惠的措施能夠同時(shí)惠及下游及上游地區(qū)。具體的補(bǔ)償方式可以包括資金補(bǔ)償、項(xiàng)目補(bǔ)償、政策補(bǔ)償、生態(tài)移民等。補(bǔ)償方案中還應(yīng)當(dāng)明確補(bǔ)償?shù)姆绞?、程序，以及補(bǔ)償?shù)念~度、補(bǔ)償后居民的用水質(zhì)量等具體細(xì)節(jié)。補(bǔ)償方案應(yīng)當(dāng)保證科學(xué)、公平、合理，不能僅靠地方政府之間的博弈，或是犧牲一部分群眾的利益來實(shí)現(xiàn)，必須制定嚴(yán)格、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，在充分考慮到當(dāng)?shù)貤l件、要求的基礎(chǔ)上進(jìn)行科學(xué)的估算。國家應(yīng)當(dāng)不斷完善水資源生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，形成一種長效發(fā)展的趨勢(shì)。

（三）構(gòu)建水污染公益訴訟立法

目前，公益訴訟立法還沒有被正式納入到《中華人民共和國水污染防治法》中，針對(duì)社會(huì)公眾參與水資源防治和水污染處理還沒有正式、可操作的法律依據(jù)，這就造成了我國全民參與水資源防治和水污染處理還是通過自發(fā)的、一時(shí)的方式，絕大部分民眾還是采取“事不關(guān)己、高高掛起”的態(tài)度，而一些人雖然想?yún)⑴c，但是苦于沒有規(guī)范化的渠道或方式就打了退堂鼓。因此我國的水資源防治和水污染處理缺乏廣泛的公眾基礎(chǔ)，不能起到良好的社會(huì)監(jiān)督作用。然而，水資源污染的一般特點(diǎn)是受眾面廣、侵害的主要是公眾利益，因此構(gòu)建水污染公益訴訟立法具有重要的實(shí)踐意義。

構(gòu)建水污染公益訴訟立法必須從環(huán)境保護(hù)的特點(diǎn)出發(fā)，所采用的訴訟規(guī)范與傳統(tǒng)的訴訟規(guī)范有所不同。水資源是一種公眾資源，因此水資源的權(quán)益并沒有明確的界定范圍，每一個(gè)公民都是水資源的受益者，也是水資源保護(hù)的維護(hù)者，因此每個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)具有提起民事公益訴訟的權(quán)利。此外，水資源保護(hù)問題具有明顯的潛伏性、時(shí)延性和滯后性，因此應(yīng)當(dāng)對(duì)水資源侵權(quán)的訴訟時(shí)效期進(jìn)行特殊規(guī)定，不應(yīng)當(dāng)受到普通訴訟周期二十年的約束。