國有企業(yè)改制的政策性與法律性思考

摘 要 國有企業(yè)改制目前經(jīng)歷了幾個(gè)發(fā)展階段，逐漸形成了自己的模式，也具備了相對(duì)成熟的政策和法律體系。但同時(shí)也存在行政審批與企業(yè)行為的關(guān)系、減輕負(fù)債與保護(hù)債權(quán)的關(guān)系、行使國家所有權(quán)與保護(hù)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的關(guān)系等這些矛盾，本文選取這三點(diǎn)進(jìn)行具體分析和反思，并根據(jù)國有企業(yè)改制的發(fā)展形勢提出解決現(xiàn)有矛盾的策略，希望為國企改制提供一些參考意見。

關(guān)鍵詞 國有企業(yè) 改制 政策 法律 矛盾

作者簡介：寧瑞玲，中央儲(chǔ)備糧連云港直屬庫。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.063

一、 引言

國有企業(yè)改制是為了滿足社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而對(duì)原有的國有企業(yè)的體制和經(jīng)營方式做出改變，從原有的國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司及國有控股企業(yè)向國有資本控股、相對(duì)控股、參股和不設(shè)置國有資本的公司制企業(yè)、股份合作制企業(yè)或中外合資企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)變。這一創(chuàng)舉開始于二十世紀(jì)八十年代初期，經(jīng)歷了一系列的摸索與反思，目前而言，我國的國有企業(yè)在數(shù)量上雖然有所下降，但是創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)效益相比之前卻得到了明顯提升，這說明國有企業(yè)改制這一舉動(dòng)是正確的。當(dāng)然，由于只有短短的三十幾年的時(shí)間，我國的國有企業(yè)改制的政策文件與法律還存在一些矛盾，比如行政審批與企業(yè)行為的關(guān)系、減輕負(fù)債與保護(hù)債券的關(guān)系、行使國家所有權(quán)與保護(hù)企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)等等，本文對(duì)這些問題進(jìn)行思考，并淺談如何解決這些問題。

二、 國有企業(yè)改制發(fā)展過程中政策與法律相矛盾的三個(gè)問題

因?yàn)閲衅髽I(yè)改革產(chǎn)生的糾紛是近年來人民法院裁決的疑難領(lǐng)域，因?yàn)閲衅髽I(yè)改制在政策文件上和法律是有沖突點(diǎn)的，如何能夠找出兩者的相通之處或者是找到它們的共同基礎(chǔ)進(jìn)而尋求進(jìn)行合法判決是從事法學(xué)理論研究與司法工作人員的研究目標(biāo)。盡管早在2003年最高法院就頒布了《關(guān)于審理與企業(yè)改制相關(guān)的民事糾紛案件若干問題的規(guī)定》，它的出現(xiàn)為國有企業(yè)改制的問題進(jìn)行了討論，為司法工作者合法裁決提供了依據(jù)，但是依然存在一些難以解決的問題，在實(shí)踐過程中矛盾依舊嚴(yán)峻，規(guī)定的制定并非適用于每一個(gè)案例，因此問題依舊在困擾著司法工作人員。首先，行政審批與決定是國有企業(yè)改制最基本的原則，但這樣一來企業(yè)行為的自主權(quán)就收到了限制；其次，國有企業(yè)改制的價(jià)值取向是為了減輕改制后的企業(yè)的債務(wù)負(fù)擔(dān)，但是債權(quán)人的債務(wù)由誰承擔(dān)并未有明確說明；然后，國有企業(yè)改制的法律依據(jù)是國家對(duì)于財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，但這與股東的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)相矛盾，以下將從這三個(gè)方面進(jìn)行具體分析。

（一）行政審批與企業(yè)行為的關(guān)系

行政審批及決定可以說是國有企業(yè)改制最基本的規(guī)則。國有企業(yè)改制經(jīng)歷了四個(gè)階段，其第一階段始于1979年，總的來說概括為“放權(quán)讓利”，也就是說要求國有企業(yè)管理中要減輕國家的掌控力度，留出空間供企業(yè)的自主決策。其第二階段是在1984年，這年10月通過的《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》對(duì)國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的產(chǎn)生從原本的國家任命向承包經(jīng)營合同方式轉(zhuǎn)變。1986年-1992年相繼頒布的一些列法令條例，規(guī)定了國有企業(yè)經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容，并對(duì)其進(jìn)行了詳細(xì)劃分，為經(jīng)營權(quán)的落實(shí)以及經(jīng)營機(jī)制的產(chǎn)生提供了政策和法律原則。這三個(gè)階段都是在國有企業(yè)的內(nèi)部進(jìn)行的調(diào)整，只涉及經(jīng)營權(quán)的改變，而無關(guān)資本調(diào)整。更不觸及國有資本機(jī)制。從1993年開始的第四階段，始于《中華人民共和國公司法》，它是借鑒公司制模式對(duì)國企進(jìn)行改制，希望借此方式完成從國有企業(yè)的經(jīng)營權(quán)到具有公司法意義上的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變，進(jìn)而建立現(xiàn)代公司企業(yè)制度。

也因此，有人認(rèn)為公司法頒布之后的國有企業(yè)改制才是真正意義上的開始。在國有企業(yè)改制中，使得其資本結(jié)構(gòu)發(fā)生變化的方法很多，只單提政府審批程序來說就有兩種情形，一是政府根據(jù)國有企業(yè)經(jīng)營情況直接決定，另一個(gè)是國有企業(yè)進(jìn)行主動(dòng)申報(bào)，接著政府進(jìn)行審批，但歸根結(jié)底，這兩種方式原則相同，都體現(xiàn)了國家以行政管理權(quán)審批決定國有企業(yè)的資本處置，而企業(yè)一般是聽從者，極少具有自主權(quán)，這就與上述的公司法相矛盾，關(guān)于資本的處置權(quán)利方面，現(xiàn)代公司制度下的國有企業(yè)按照公司法規(guī)定是具有行為自主權(quán)的，而政策上顯示，國有企業(yè)的資本處置權(quán)利屬于國家。

（二）減輕負(fù)債與保護(hù)債券的關(guān)系

減輕國有企業(yè)改制后運(yùn)行中的債務(wù)負(fù)擔(dān)是國有企業(yè)改制的最為直接的價(jià)值取向，也是提出國有企業(yè)改制的背景之一。在上個(gè)世紀(jì)末提出的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》中，針對(duì)當(dāng)時(shí)國有企業(yè)改制過程中存在的債務(wù)負(fù)擔(dān)重，企業(yè)經(jīng)營困難，經(jīng)濟(jì)效益大幅度下滑的現(xiàn)狀，決定以多種方式對(duì)債務(wù)負(fù)擔(dān)重、經(jīng)濟(jì)效益差的國有企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)的調(diào)整，減少債務(wù)負(fù)擔(dān)。這是對(duì)國有企業(yè)改制現(xiàn)狀的思考，也是國有企業(yè)想要進(jìn)一步發(fā)展必須具備的條件，試想一個(gè)具有沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)的企業(yè)如何引進(jìn)高新技術(shù)，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新性發(fā)展。這一決定提出減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)主要可以分為以下幾種方式：增加銀行核銷呆壞賬準(zhǔn)備金，資金向重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行傾斜；允許債務(wù)轉(zhuǎn)為股份；增加直接融資時(shí)的比重；將企業(yè)的現(xiàn)有資產(chǎn)有選擇地變現(xiàn)并將國家的土地有償轉(zhuǎn)讓與國有企業(yè)；根據(jù)國家利率政策，適當(dāng)向國有企業(yè)放寬，減少利息；企業(yè)可以通過債券的方式進(jìn)行資金匯總；對(duì)企業(yè)的社會(huì)職能進(jìn)行分離。減輕債務(wù)負(fù)擔(dān)有利于國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這一點(diǎn)無可置疑，但是相應(yīng)地債權(quán)人的財(cái)產(chǎn)問題隨之而來，時(shí)間過程中由于政策的不完善，一些國有企業(yè)甚至為了躲避債券而進(jìn)行企業(yè)改制，產(chǎn)生了一系列偷、漏、躲債的問題出現(xiàn)，而法律制度的不完善致使債務(wù)的歸屬判決產(chǎn)生了很多實(shí)際問題。

（三）國家所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的使用與保護(hù)

國家對(duì)于國有資產(chǎn)具有終極所有權(quán)，這一點(diǎn)是國企改制的法律依據(jù)。我國國有企業(yè)改制的特色就是國有資產(chǎn)的單一歸屬，它是十分特殊的法律規(guī)定。國家具有所有權(quán)，它能授權(quán)國有企業(yè)進(jìn)行資本的轉(zhuǎn)移和游離。相較于股東權(quán)，國家在行使國有企業(yè)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)時(shí)，是一種公法權(quán)力，而不同于股東權(quán)的私法權(quán)利。國有企業(yè)資產(chǎn)所有者可以依據(jù)所有權(quán)職能，無償從國企劃轉(zhuǎn)企業(yè)資產(chǎn)以滿足資本重組的需要。這一點(diǎn)在《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》中是沒有任何立法限制的。

另外，為保證企業(yè)的資本穩(wěn)定，公司股東的資產(chǎn)是受到嚴(yán)格限制的，在繳納股款或交付抵押股款的出資后不能隨意抽回，而國有資產(chǎn)是可以由其經(jīng)營者進(jìn)行調(diào)配的，如果將這種行為看成企業(yè)或者普通法人進(jìn)行的資本運(yùn)營的舉措，是不符合公有制的立法依據(jù)的，有悖于國有資產(chǎn)所有權(quán)的絕對(duì)權(quán)力，因此，這一問題始終困擾著法學(xué)理論者。

三、 解決問題的方法淺談

（一）規(guī)范改制行為，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失情況

對(duì)于國有企業(yè)改制合同的效力進(jìn)行認(rèn)定，按照《民法通則》中規(guī)定的關(guān)于民事活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循“自愿、公平、等價(jià)有償、誠實(shí)信用”的總原則對(duì)合同的內(nèi)容進(jìn)行審查：

首先，合同中改制市企業(yè)轉(zhuǎn)讓人和受讓人的資格是否真實(shí)，涉及到商標(biāo)專用權(quán)轉(zhuǎn)讓的需要雙方進(jìn)行約定辦理。

其次，關(guān)于國有企業(yè)債券、債務(wù)以及資產(chǎn)的審計(jì)和評(píng)估。這一點(diǎn)要尤其慎重，轉(zhuǎn)讓前的債權(quán)問題需要查明，由誰來承擔(dān)債務(wù)往往是司法糾紛的重災(zāi)區(qū)。有的是聘請(qǐng)的資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的資質(zhì)不足，或者有些夠資格的評(píng)估機(jī)構(gòu)因?yàn)槟承┰蚨荒骋环?，也有的是重此失彼，只重視有形資產(chǎn)，而忽視了商標(biāo)、專利等資產(chǎn)的評(píng)估，這些問題都會(huì)導(dǎo)致企業(yè)資產(chǎn)、債權(quán)等問題的評(píng)估失真，而導(dǎo)致司法糾紛不斷。

然后，是企業(yè)的轉(zhuǎn)讓形式是否合法，是否是按照國家法律規(guī)定進(jìn)行拍賣、招標(biāo)、協(xié)議等等。只有將轉(zhuǎn)讓過程的每一步都進(jìn)行嚴(yán)格的審查，才能保證轉(zhuǎn)讓合同的法律效力，減少司法糾紛的產(chǎn)生，嚴(yán)防國有資產(chǎn)的流失。

（二）完善企業(yè)結(jié)構(gòu)，健全監(jiān)督制度

完善企業(yè)的結(jié)構(gòu)，建立一套完整的股東行使權(quán)力的制度，并且對(duì)于董事會(huì)以及監(jiān)事會(huì)的組成、監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)。只有完善了公司的組織結(jié)構(gòu)，并輔以相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，公司才能順利運(yùn)轉(zhuǎn)。首先，建立股東行使自己權(quán)力的制度，以便他們闡明自我觀點(diǎn)，同時(shí)表達(dá)監(jiān)督意見。其次，董事會(huì)的完善，在選舉上使用累計(jì)投票制度，確認(rèn)董事會(huì)成員能反應(yīng)所有層次股東的權(quán)利。并且采用第三責(zé)任人的監(jiān)督制度，避免董事會(huì)成員濫用職權(quán)。然后，建立監(jiān)事會(huì)，通過適時(shí)采用財(cái)務(wù)審計(jì)、調(diào)查等方法進(jìn)行監(jiān)督公司的重大決策以及資產(chǎn)運(yùn)營情況。

（三）完善法律法規(guī)，減少法律漏洞

由于我國的國有企業(yè)改制發(fā)展時(shí)間短，且沒有先例可循，是在摸索中前行，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠完善，這就為司法糾紛的產(chǎn)生制造了隱患。因此，需要我國的法律部門完善法律法規(guī)，減少國有企業(yè)改制過程中的法律漏洞，保證改制的順利進(jìn)行。尤其是國有企業(yè)的持股問題，在股權(quán)的設(shè)置、結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)以及稅后的利潤分配等方面都需要統(tǒng)一規(guī)范，以及相應(yīng)衍生而來的證券制度，完善《證券法》實(shí)現(xiàn)國有股份的市場流通，這些都是需要進(jìn)一步解決的問題。

四、結(jié)論

國有企業(yè)改制在我國有著三十余年的時(shí)間，我國的國企改制也在摸索中前進(jìn)，針對(duì)現(xiàn)有存在的一些問題，國有企業(yè)改制政策與法律的矛盾，需要進(jìn)行深一步的原因分析，并尋找合適的解決辦法，解決相關(guān)法令缺位的現(xiàn)象，采取包括完善法律法規(guī)，減少漏洞；完善企業(yè)結(jié)構(gòu)，健全監(jiān)督制度；規(guī)范改制行為，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失情況等等在內(nèi)的一系列措施，促進(jìn)我國的國有企業(yè)改制更好地發(fā)展。同時(shí)也需要法務(wù)人員與時(shí)俱進(jìn)，探究國有企業(yè)改制的成功模式。

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