蘇朝弟

摘 要：介紹文山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系成立的緣由，分析仲裁工作中存在的問(wèn)題，結(jié)合存在問(wèn)題提出促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁；緣由；存在問(wèn)題；建議

近年來(lái)，文山市認(rèn)真做好土地權(quán)益保障管理工作，著力解決侵害農(nóng)民土地權(quán)益問(wèn)題，著力強(qiáng)化規(guī)范合同管理。自2011年文山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)成立以來(lái)，我市嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》、《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》、云南省實(shí)施《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的相關(guān)規(guī)定認(rèn)真開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作。本人從5年多的仲裁工作實(shí)踐中，總結(jié)出我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作主要存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題，并提出以下改進(jìn)建議。

一、文山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體成立緣由與仲裁體系建設(shè)現(xiàn)狀

1.文山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系建立的緣由。第二輪農(nóng)村土地延包以來(lái)，特別是取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)農(nóng)民實(shí)行各種惠農(nóng)補(bǔ)貼后，隨著城市化進(jìn)程的加快部分土地的征占用，我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件頻發(fā)。我市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的解決途徑僅為爭(zhēng)議雙方相互協(xié)商和基層組織及農(nóng)村土地承包合同管理機(jī)關(guān)組織調(diào)解兩種方式，導(dǎo)致重復(fù)上訪、越級(jí)上訪、群眾性上訪事件時(shí)有發(fā)生，既影響了人民群眾的生產(chǎn)生活，也給相關(guān)部門帶來(lái)了較大壓力。在這種情況下，原文山縣農(nóng)業(yè)局于2008年6月17日（文農(nóng)報(bào)【2008】40號(hào)）文件、市農(nóng)科局于2011年7月4日（文農(nóng)科請(qǐng)【2011】85號(hào)）請(qǐng)示市人民政府文山市成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)構(gòu)， 2011年9月6日，文山市人民政府出臺(tái)文件（文政復(fù)【2011】312號(hào)）批準(zhǔn)成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)， 2011年9月27日，文山市農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)正式成立，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、街道辦事處設(shè)立農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解小組，負(fù)責(zé)對(duì)本轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村土地承包糾紛進(jìn)行調(diào)解處理，力爭(zhēng)將矛盾解決在基層。

2.文山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系建設(shè)現(xiàn)狀。我市根據(jù)農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)示范章程的相關(guān)要求、程序，設(shè)立了市仲裁委員會(huì)主任1名、副主任4名、委員37名（其中：農(nóng)民代表5人）。設(shè)立市仲裁庭1個(gè)，聘任仲裁員21人（注：負(fù)責(zé)林業(yè)糾紛的4人）。市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)成立5年多以來(lái)共接到農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛信訪1444件，成功調(diào)解242起，成功調(diào)解率16.8%。共受理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁案件102起，開庭審理98起，裁決92起，調(diào)處解決5起，終結(jié)1起。市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系的建立，標(biāo)志著我市的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解工作上了一個(gè)新臺(tái)階，農(nóng)民群眾多了一條維護(hù)自己合法權(quán)益的途徑，一定程度上有利于各級(jí)政府正常辦公秩序和農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定。

二、文山市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作存在的問(wèn)題

1.仲裁工作硬件設(shè)施建設(shè)滯后。文山市雖然在2011年成立了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)，明確了下設(shè)辦公室在市農(nóng)科局，仲裁庭設(shè)在市農(nóng)經(jīng)站，但并沒有配備專門的合議庭、檔案室等工作場(chǎng)所。2013年中央曾有扶持土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁庭的建設(shè)項(xiàng)目，但需申報(bào)單位有獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)，才能批準(zhǔn)建設(shè)土地糾紛仲裁庭，而我單位沒有獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)，無(wú)法申報(bào)，這在一定程度上制約了仲裁工作的正常開展。直到2016年在市農(nóng)科局、站領(lǐng)導(dǎo)的積極努力協(xié)調(diào)下市政府給予配備了市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁庭庭審室。

2.仲裁工作職責(zé)與農(nóng)經(jīng)人員身份不相匹配。從我市情況看，目前承擔(dān)農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)日常工作的主要是市農(nóng)經(jīng)站，仲裁委員會(huì)的仲裁員大都是聘用市農(nóng)經(jīng)站的工作人員，市農(nóng)經(jīng)站屬于全額財(cái)政撥款的事業(yè)單位，農(nóng)經(jīng)站人員屬事業(yè)身份，而履行的仲裁工作職責(zé)卻屬于行政職責(zé)，導(dǎo)致所履行的工作職責(zé)與其身份不相匹配，這在一定程度上也制約了仲裁工作的順利開展。

3.市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)與法院聯(lián)系不暢在一定程度上也制約了仲裁工作的順利開展。法院受理市仲裁委裁決過(guò)的仲裁案件后，做出的不當(dāng)或不屬其受案范圍的裁定，導(dǎo)致有些仲裁案件沒有得到解決，又回到了原點(diǎn)糾紛仍在繼續(xù)。4起農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)糾紛仲裁案件市仲裁委員會(huì)已經(jīng)做出了裁決，當(dāng)事人不服上訴到市法院，市法院判決裁定：根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第十六條規(guī)定不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，依法裁定駁回申請(qǐng)人的起訴，導(dǎo)致糾紛沒有得到解決。但市仲裁委員會(huì)卻認(rèn)為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)糾紛屬于土地承包合同糾紛，市法院在裁定該糾紛時(shí)存在適用法律錯(cuò)誤的問(wèn)題。該糾紛不應(yīng)適用《土地管理法》，應(yīng)適用《農(nóng)村土地承包法》、《合同法》等特別法。市法院在裁定書中提到申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人雙方因?qū)Τ邪恋氐氖褂脵?quán)發(fā)生爭(zhēng)議而將其界定為使用權(quán)糾紛，不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍，當(dāng)事人的土地使用權(quán)屬糾紛，應(yīng)由鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者縣級(jí)以上人民政府處理，這種說(shuō)法是不準(zhǔn)確的。申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人之間因土地承包關(guān)系發(fā)生的糾紛屬于民事合同糾紛，不屬土地所有權(quán)糾紛 ，根據(jù)《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》第五十一條規(guī)定，“因土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)生糾紛的，雙方當(dāng)事人可以通過(guò)協(xié)商解決，也可以請(qǐng)求村民委員會(huì)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府等調(diào)解解決。當(dāng)事人不愿意協(xié)商、調(diào)解或者協(xié)商、調(diào)解不成的，可以向土地承包仲裁機(jī)構(gòu)申請(qǐng)仲裁，也可以直接向人民法院起訴?！蓖恋爻邪?jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)糾紛市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁委已經(jīng)仲裁解決過(guò)，在申訴期內(nèi)當(dāng)事人向市人民法院提起訴訟，應(yīng)屬人民法院的受理管轄范圍。

三、改進(jìn)的建議

1.加強(qiáng)指導(dǎo)，明確職責(zé)。各單位要密切配合，認(rèn)真依法履職，全力支持，共同推進(jìn)市土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)調(diào)解仲裁工作順利進(jìn)行。市農(nóng)經(jīng)站要切實(shí)承擔(dān)市仲裁委員會(huì)日常工作，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁工作的指導(dǎo)，積極主動(dòng)加強(qiáng)與人事、財(cái)政、法院、信訪等相關(guān)部門的協(xié)調(diào)溝通；市法制辦要加強(qiáng)政策業(yè)務(wù)指導(dǎo)，不斷提高仲裁人員的工作水平；市法院要加強(qiáng)對(duì)仲裁工作的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加大對(duì)生效仲裁案件的執(zhí)行力度，確保仲裁決定執(zhí)行到位。

2.采用群眾喜聞樂見的方式宣傳調(diào)解仲裁法，使之深入人心。要充分利用報(bào)紙、電視、廣播等新聞媒體，采用張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)、懸掛橫幅、編印小冊(cè)子等多種形式，廣泛宣傳《調(diào)解仲裁法》，使之家喻戶曉，增強(qiáng)干部群眾的法律意識(shí)，同時(shí)，大力宣傳市土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)換屆選舉工作的重大意義和方針政策，為土地糾紛調(diào)解仲裁工作的順利開展?fàn)I造良好的輿論氛圍。

3.嚴(yán)格按照四個(gè)原則開展好土地糾紛調(diào)解仲裁工作。堅(jiān)持“四個(gè)原則”，即堅(jiān)持確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定原則；堅(jiān)持農(nóng)村土地政策執(zhí)行的連續(xù)性原則；堅(jiān)持公開、公平、公正，便民高效原則；堅(jiān)持實(shí)事求是、依法仲裁和尊重社會(huì)公德并重的原則。

4.加強(qiáng)與法院的溝通與聯(lián)系。市土地糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)、市政府法制辦應(yīng)加強(qiáng)與法院的溝通與銜接，促使市土地糾紛調(diào)解仲裁委員會(huì)裁決過(guò)的案件，法院能做出實(shí)質(zhì)性的裁決而不會(huì)以不在受案范圍駁回，切實(shí)為維護(hù)農(nóng)民群眾的合法權(quán)益服務(wù)。

5.建議將參照其他地州的做法，將市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理站及工作人員納入?yún)⒐芾?，使之與履行的工作職責(zé)相匹配。

參考文獻(xiàn)：

[1]《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》、文政復(fù)【2011】312號(hào)文件、《農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理》）