論舉報(bào)制度的完善

摘 要 舉報(bào)權(quán)是我國(guó)公民行使民主政治權(quán)利的一個(gè)重要體現(xiàn)。本文通過分析舉報(bào)制度的現(xiàn)狀及存在的問題，并據(jù)此分別從舉報(bào)概念的明確、舉報(bào)人的保護(hù)、舉報(bào)信息反饋機(jī)制完善及舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度的完善幾個(gè)方面提出了舉報(bào)制度改進(jìn)的建議。

關(guān)鍵詞 舉報(bào)制度 舉報(bào)人 舉報(bào)權(quán)

基金項(xiàng)目：本文系2013年度廣西高等學(xué)校人文社會(huì)科學(xué)研究立項(xiàng)項(xiàng)目“舉報(bào)制度研究”（合同編號(hào)：SK13LX040）研究成果。

作者簡(jiǎn)介：蘇爽，廣西師范大學(xué)法學(xué)院講師。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.019

舉報(bào)是公民監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，是揭露違規(guī)、違法、犯罪行為的一種重要方式，在懲罰犯罪、維護(hù)社會(huì)公平中的作用越來越明顯。但我國(guó)現(xiàn)行舉報(bào)制度的局限性日益凸顯，在實(shí)踐中出現(xiàn)的新問題，也要求不斷健全和完善舉報(bào)制度以保證其作用的發(fā)揮。

一、舉報(bào)制度的作用

（一）舉報(bào)是實(shí)現(xiàn)公民監(jiān)督權(quán)的重要方式

舉報(bào)實(shí)質(zhì)上是公民在具體行使憲法賦予的檢查監(jiān)督權(quán)，它是實(shí)現(xiàn)公民民主監(jiān)督的一種重要方式。舉報(bào)制度的建立，是保障公民民主權(quán)利，實(shí)現(xiàn)政治法制化、民主化的必然要求。同時(shí)，舉報(bào)制度中的信息反饋機(jī)制還可以保證舉報(bào)人有效監(jiān)督和促進(jìn)案件的查處，從而真正使得公民的監(jiān)督落到實(shí)處。

（二）舉報(bào)是獲取案件信息和線索的重要途徑

舉報(bào)是獲取案件信息和線索的重要渠道，是發(fā)現(xiàn)犯罪、打擊犯罪的有力武器。舉報(bào)人來自于社會(huì)的各行各業(yè)、各個(gè)領(lǐng)域，舉報(bào)信息涉及面廣，內(nèi)容豐富。單位和個(gè)人通過舉報(bào)，揭露各種犯罪的行為和線索，為相關(guān)機(jī)關(guān)提供了大量罪案線索。

（三）通過動(dòng)態(tài)監(jiān)督有效預(yù)防犯罪

舉報(bào)案件線索是反映犯罪發(fā)案情況的“晴雨表”，通過分析一些地方罪案線索的多少和發(fā)案數(shù)量，可以發(fā)現(xiàn)該地犯罪狀況和發(fā)展趨勢(shì)，有利于采取針對(duì)性的預(yù)防措施。通過研究考察一定時(shí)期舉報(bào)案件線索的升降，還可以判斷打擊和預(yù)防犯罪的效果，有利于及時(shí)調(diào)整的工作對(duì)策。同時(shí)，一個(gè)覆蓋面廣、有效發(fā)揮作用的舉報(bào)網(wǎng)絡(luò)，可以形成一個(gè)社會(huì)監(jiān)控體系，將人們處于聯(lián)合監(jiān)督之下。因此，舉報(bào)就能遏制、預(yù)防和減少犯罪的發(fā)生。欲實(shí)施犯罪行為的人，就會(huì)感覺到無數(shù)雙“眼睛”的注視，這樣，就會(huì)迫使一部分人望而卻步，不敢以身試法。

二、舉報(bào)制度的現(xiàn)狀分析

當(dāng)前我國(guó)有關(guān)舉報(bào)制度的法律規(guī)定是比較零散的?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》第 41 條、《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》第 108 條對(duì)舉報(bào)進(jìn)行了規(guī)定，但規(guī)定比較籠統(tǒng)、簡(jiǎn)略。除此以外，最高人民檢察院針對(duì)保護(hù)公民舉報(bào)權(quán)利以及規(guī)范人民檢察院舉報(bào)工作進(jìn)行了規(guī)定。中紀(jì)委、監(jiān)察部也制定了保護(hù)舉報(bào)人的有關(guān)規(guī)定。其他行政機(jī)關(guān)或者地方政府也就所管轄的領(lǐng)域或者范圍，諸如價(jià)格、食品藥品安全、反暴恐等方面，制定了有關(guān)舉報(bào)的規(guī)定。僅從規(guī)定的數(shù)量來看并不少，但是有的規(guī)定是上世紀(jì)九十年代制定的，有的僅僅是針對(duì)某一領(lǐng)域的舉報(bào)而規(guī)定的，而且對(duì)舉報(bào)的程序、方式、處理等等各規(guī)定也不完備和統(tǒng)一。由于規(guī)定的零散不統(tǒng)一，也造成了舉報(bào)制度運(yùn)行中存在一些問題。

（一）對(duì)舉報(bào)概念界定模糊

現(xiàn)有規(guī)定中對(duì)舉報(bào)的概念界定不清楚、含糊。舉報(bào)是直接向有關(guān)單位或者部門作出還是通過各種公開渠道將信息公開就可以了呢？對(duì)此沒有明確。一般認(rèn)為舉報(bào)是向有關(guān)機(jī)關(guān)或者部門作出。但是隨著網(wǎng)絡(luò)的日益發(fā)達(dá)，舉報(bào)的方式日益豐富，有的機(jī)關(guān)、部門設(shè)置了舉報(bào)網(wǎng)站，有的機(jī)關(guān)、部門還開通了舉報(bào)微信公眾號(hào)，以方便群眾的舉報(bào)。但什么是網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)，缺少統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)。如果僅僅認(rèn)為通過網(wǎng)絡(luò)將有關(guān)犯罪信息或者線索公布出來就屬于網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)，則是對(duì)舉報(bào)的曲解。

（二）對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)的規(guī)定有待進(jìn)一步細(xì)化

舉報(bào)人害怕被打擊報(bào)復(fù)是影響知情人舉報(bào)的重要因素。做好對(duì)舉報(bào)內(nèi)容和舉報(bào)人的保密和保護(hù)是打消舉報(bào)人顧慮，促使其積極舉報(bào)的關(guān)鍵。目前，刑事訴訟法對(duì)證人的保護(hù)已經(jīng)作了相應(yīng)的規(guī)定，《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》、《最高人民檢察院、公安部、財(cái)政部關(guān)于保護(hù)、獎(jiǎng)勵(lì)職務(wù)犯罪舉報(bào)人的若干規(guī)定》中從舉報(bào)線索的管理和保密以及保護(hù)舉報(bào)人的具體措施進(jìn)行了規(guī)定，且明確了打擊報(bào)復(fù)的類型。但是這些規(guī)定仍存在操作性不夠強(qiáng)，保護(hù)的手段、方式簡(jiǎn)單，保護(hù)期限未作規(guī)定等問題。

（三）重復(fù)舉報(bào)、多頭舉報(bào)較多

根據(jù)最高人民檢察院的規(guī)定受理舉報(bào)線索后要進(jìn)行審查，七日內(nèi)作出處理決定。對(duì)于實(shí)名舉報(bào)要及時(shí)答復(fù)。但由于有的舉報(bào)人匿名舉報(bào)，無法進(jìn)行答復(fù)，舉報(bào)人也不了解情況，就繼續(xù)舉報(bào)；或者舉報(bào)人在尚未收到答復(fù)前又進(jìn)行舉報(bào)，造成重復(fù)舉報(bào)的出現(xiàn)。由于目前接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)和部門較多，并不是全部的舉報(bào)人都能了解具體的舉報(bào)線索應(yīng)當(dāng)向哪一個(gè)機(jī)關(guān)或部門反映，由此可能造成舉報(bào)人向他所知道的部門都進(jìn)行了舉報(bào)。由于對(duì)舉報(bào)線索有保密規(guī)定，各單位之間不能相互了解是否接收到同樣的舉報(bào)案件。這樣一來，增加了接收案件單位的工作量，延緩了案件處理的速度，工作效率大大降低，造成司法行政資源極大的浪費(fèi)。同時(shí)，接觸案件的人員多了，也增大了舉報(bào)信息及舉報(bào)人信息泄露的可能性。

（四）對(duì)舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定不統(tǒng)一

對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)既是對(duì)舉報(bào)人舉報(bào)行為的肯定和鼓勵(lì)，也可以激發(fā)和調(diào)動(dòng)廣大社會(huì)公眾同違法犯罪行為作斗爭(zhēng)的積極性。最高人民檢察院規(guī)定對(duì)舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)既有物質(zhì)性的獎(jiǎng)勵(lì)也有精神獎(jiǎng)勵(lì)。在其他的法規(guī)中，也有對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定。但這些規(guī)定不統(tǒng)一。首先，獎(jiǎng)勵(lì)的方式不一致，有的有精神獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定，有的沒有。其次，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的數(shù)額有差別，最高人民檢察院的規(guī)定與一些部門規(guī)章、地方法規(guī)中的規(guī)定不一致。最后，確定獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。是按照涉案的金額還是行為的社會(huì)危害性來衡量獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)不一致。

三、改進(jìn)舉報(bào)制度的建議

舉報(bào)制度既是公民監(jiān)督權(quán)的重要實(shí)現(xiàn)方式，也是有關(guān)機(jī)關(guān)獲取案件線索的重要方式。改進(jìn)和完善舉報(bào)制度的有關(guān)規(guī)定是更加充分地發(fā)揮舉報(bào)制度作用的保障。

（一）明確界定舉報(bào)的概念

現(xiàn)有的規(guī)定中并沒有明確舉報(bào)的概念，導(dǎo)致實(shí)踐中舉報(bào)的濫用。一般認(rèn)為舉報(bào)，就是檢舉、報(bào)告。所以應(yīng)當(dāng)明確舉報(bào)行為中必須存在的三個(gè)要素，即舉報(bào)人、舉報(bào)內(nèi)容、接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)或者部門。明確舉報(bào)指的是相關(guān)知情人向有關(guān)機(jī)關(guān)或部門檢舉、控告違法犯罪活動(dòng)的行為。所以，完整的舉報(bào)行為要求舉報(bào)人以一定的方式向特定的接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)檢舉、控告。如果是向不特定的社會(huì)公眾發(fā)布的消息一般應(yīng)不認(rèn)定為舉報(bào)。但如果以公開的方式既向社會(huì)公眾發(fā)布，也表達(dá)了向有關(guān)機(jī)關(guān)舉報(bào)的意思，如通過網(wǎng)絡(luò)或其他公開媒體公開舉報(bào)，也可以認(rèn)定為舉報(bào)?？傊?，只要具備舉報(bào)行為的三個(gè)要素，都可以認(rèn)定為舉報(bào)。

（二）加強(qiáng)對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)

對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)應(yīng)當(dāng)從對(duì)舉報(bào)內(nèi)容的保密、對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)措施及舉報(bào)人權(quán)利保障幾個(gè)方面入手。

首先，對(duì)舉報(bào)內(nèi)容的保密，是保護(hù)舉報(bào)人的首要舉措。除了舉報(bào)人公開舉報(bào)的，都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格做好保密工作。第一，嚴(yán)格工作人員責(zé)任要求，無論以何種方式進(jìn)行的舉報(bào)，舉報(bào)信息都必須由專人處理，做好保密工作。《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》中有對(duì)此的規(guī)定可以借鑒。第二，處理舉報(bào)內(nèi)容要有專門的辦公場(chǎng)所和設(shè)備，不得挪作他用，或者與其他部門共用。第三，對(duì)泄密的責(zé)任人員必須依法追責(zé)。第四，推動(dòng)建設(shè)舉報(bào)網(wǎng)站，推廣“網(wǎng)上密碼舉報(bào)”，積極利用新技術(shù)。

其次，對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)的規(guī)定應(yīng)更加具體化。第一，制定對(duì)舉報(bào)人進(jìn)行保護(hù)的預(yù)案。分別不同的情形制定多種預(yù)案，以備出現(xiàn)緊急情況時(shí)所需。第二，面臨舉報(bào)人向接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)求助時(shí)，改變先審查再采取措施的做法，應(yīng)當(dāng)先采取緊急措施再進(jìn)行審查確認(rèn)是否存在危險(xiǎn)或者威脅，最大限度的解除舉報(bào)人的心理憂慮。第三，對(duì)舉報(bào)人保護(hù)的具體措施應(yīng)更加豐富。雖然目前對(duì)于舉報(bào)人須出庭作證的保護(hù)措施與刑事訴訟法的規(guī)定一致，但是刑事訴訟法中對(duì)證人保護(hù)的規(guī)定也不夠具體和豐富。有學(xué)者指出，對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)要高于證人的保護(hù)。所以，應(yīng)在刑事訴訟法的基礎(chǔ)上創(chuàng)新、豐富和完善。第四，明確保護(hù)的機(jī)關(guān)或者部門的職責(zé)。依據(jù)最高人民檢察院的規(guī)定，可以看出對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)由公安機(jī)關(guān)承擔(dān)。保護(hù)機(jī)關(guān)進(jìn)行保護(hù)時(shí)的責(zé)任要求必須明確，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的規(guī)定。規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含辦案單位或部門與保護(hù)單位或部門之間的無縫對(duì)接，確保舉報(bào)人的信息保密；對(duì)保護(hù)單位或者部門提出具體的保護(hù)職責(zé)的要求；緊急情況下的處置方式；未能盡到保護(hù)職責(zé)的要求的問責(zé)等等。第五，明確保護(hù)的期間。特別是案件終結(jié)之后是否有必要繼續(xù)保護(hù)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行規(guī)定，可以考慮特殊情況下延長(zhǎng)保護(hù)的期限。

（三）優(yōu)化舉報(bào)信息的反饋機(jī)制

很多的多頭舉報(bào)和重復(fù)舉報(bào)是由于信息反饋不及時(shí)造成的。解決這一難題可以考慮從這樣幾方面入手。第一，對(duì)于實(shí)名舉報(bào)，在接到舉報(bào)材料后，第一時(shí)間向舉報(bào)人通報(bào)“材料收悉”，同時(shí)告知舉報(bào)人其所舉報(bào)的案件線索或信息由哪個(gè)部門或者機(jī)關(guān)辦理，對(duì)其舉報(bào)的內(nèi)容答復(fù)的時(shí)間周期是多久。第二，在案件調(diào)查階段，可以告知舉報(bào)人目前正處于調(diào)查階段，使舉報(bào)人了解對(duì)其舉報(bào)的內(nèi)容正在進(jìn)行處理。第三，調(diào)查結(jié)束之后，告知舉報(bào)人處理的結(jié)果，是否繼續(xù)訴訟程序還是其他方式。

及時(shí)有效的反饋既能使舉報(bào)人了解對(duì)舉報(bào)的處理進(jìn)程，也能使舉報(bào)人了解機(jī)關(guān)或者部門的案件管轄范圍。同時(shí)，更能使舉報(bào)人意識(shí)到自己的舉報(bào)被關(guān)注，在心理上獲得安慰，增強(qiáng)舉報(bào)人的積極性。

（四）完善舉報(bào)的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定

對(duì)舉報(bào)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)既是對(duì)舉報(bào)人對(duì)舉報(bào)行為的肯定和獎(jiǎng)勵(lì)，也是對(duì)舉報(bào)人所承受的風(fēng)險(xiǎn)的補(bǔ)償，可以調(diào)動(dòng)和增強(qiáng)知情人舉報(bào)的積極性。對(duì)舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定的完善可以考慮從以下幾個(gè)方面入手。第一，統(tǒng)一用獎(jiǎng)金獎(jiǎng)勵(lì)的方式，不主張采用精神獎(jiǎng)勵(lì)的方式。通過獎(jiǎng)狀、稱號(hào)等精神獎(jiǎng)勵(lì)的方式不利于保密的需要。第二，對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定應(yīng)綜合考慮犯罪性質(zhì)、涉案金額、社會(huì)危害性等因素。第三，獎(jiǎng)金數(shù)額可以根據(jù)具體的案件情況分檔設(shè)置。如可依據(jù)情節(jié)是否嚴(yán)重、性質(zhì)是否惡劣、數(shù)額是否巨大分別設(shè)置幾檔獎(jiǎng)勵(lì)金額。

舉報(bào)制度的重要性毋庸置疑，但對(duì)舉報(bào)制度的研究和探索還相對(duì)落后，相信隨著舉報(bào)工作的不斷深入和實(shí)踐，我國(guó)舉報(bào)制度將會(huì)逐步健全和完善，發(fā)揮更大的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]趙慶斌.試論反腐敗舉報(bào)制度的缺陷與完善.齊齊哈爾大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）.2016（10）.

[2]尹志雄.我國(guó)舉報(bào)制度的缺陷及其完善.行政與法.2002（7）.

[3]徐盈雁.舉報(bào)制度：在法治軌道上完善與發(fā)展——二〇一〇年檢察舉報(bào)工作論壇發(fā)言摘要.檢察日?qǐng)?bào).2010-07-03（004）.

[4]李想.全國(guó)檢察機(jī)關(guān)加大保護(hù)獎(jiǎng)勵(lì)舉報(bào)人力度 今年試行舉報(bào)保護(hù)等級(jí)劃分. 法制日?qǐng)?bào).2016-02-20（003）.

[5]馬傳松、朱撟.“警 惕” 舉 報(bào)———基于其社會(huì)功能視角.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊.2016（6）.