王三秀，楊媛媛

（華中科技大學 社會學院，武漢430074）

我國農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老面臨的現(xiàn)實困境及其對策研究
——基于Z省B縣的個案調(diào)查

王三秀，楊媛媛

（華中科技大學 社會學院，武漢430074）

20世紀90年代以來，我國人口老齡化趨勢不斷加劇，人口的急劇變遷導致農(nóng)村老年人口占老年人總?cè)丝诘谋戎刂饾u增大。與此同時，家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構(gòu)變遷以及城鎮(zhèn)化的不斷推進，造成農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能逐漸削弱，這預示農(nóng)村社會養(yǎng)老需求不斷擴大。機構(gòu)養(yǎng)老是社會養(yǎng)老的重要內(nèi)容之一，應在農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系中具有“支撐”地位，但目前農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老存在諸多問題，主要表現(xiàn)為機構(gòu)數(shù)量匱乏、服務內(nèi)容單一、基礎(chǔ)設(shè)施不完善、運營狀況不佳而難以滿足老年人多樣化、多層次的養(yǎng)老需求。其主要原因在于機構(gòu)養(yǎng)老供給主體單一，社會資本難以融入，使得機構(gòu)養(yǎng)老模式僵化，行政性質(zhì)過于顯著；機構(gòu)內(nèi)部發(fā)展不完善，醫(yī)養(yǎng)、養(yǎng)護、倫理關(guān)懷三大功能相互脫離；機構(gòu)準入標準不明確、政府財政補貼不到位、老人的機構(gòu)養(yǎng)老購買能力低下。建議在現(xiàn)有機構(gòu)養(yǎng)老基礎(chǔ)上建立農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老PPP管理模式，形成統(tǒng)一管理部門，使社會資本融入農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老體系中；將農(nóng)村公辦敬老院托管給民營養(yǎng)老機構(gòu)，形成托管式公建民營養(yǎng)老院，構(gòu)建多元主體的機構(gòu)養(yǎng)老模式；完善機構(gòu)內(nèi)部管理方式，對入住老人采取分類管理，在農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)中形成差別式供給，并注入人文關(guān)懷理念；加大政府財政投入力度，優(yōu)化補貼方式，簡化補貼程序；制定統(tǒng)一的機構(gòu)準入標準；形成相關(guān)法律和監(jiān)督機制，加強對機構(gòu)運營狀況和財政補貼落實情況的監(jiān)督。

農(nóng)村老人；機構(gòu)養(yǎng)老；人口老齡化；養(yǎng)老服務體系；養(yǎng)老模式；養(yǎng)老現(xiàn)實困境

一、問題提出

20世紀90年代起，我國老齡化趨勢不斷加劇，養(yǎng)老問題成為影響我國社會發(fā)展的突出問題，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2015年末我國60歲以上老年人口已經(jīng)達到2.22億，占總?cè)丝诘?6.1%，未來20年我國人口老齡化形勢將更加嚴峻[1]。其中農(nóng)村老齡化問題更為突出，據(jù)2013年國務院政策研究辦公室發(fā)布的《中國人口老齡化發(fā)展趨勢預測研究報告》顯示，我國農(nóng)村老年人口約1.67億，占我國老年人口總量的65.82%，農(nóng)村老年人口比重已超過18.3%[2]。日本學者山井和則認為，在發(fā)展中國家，以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老模式，僅能供養(yǎng)5%—13%的老年人口比重，當這一比重增加到13%時，家庭養(yǎng)老模式將難以承受；一旦老年人口占總?cè)丝诒戎爻^18%，養(yǎng)老將需要由家庭、社會化服務和醫(yī)療照顧機構(gòu)共同承擔。我國農(nóng)村人口急劇變遷在一定程度上減少了家庭養(yǎng)老“主體”的數(shù)量，削弱了農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老能力。第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國家庭平均規(guī)模在2000年為3.44人，2010年僅為3.10人，共減少了0.34人。另外，相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村40歲以下的成年人中超過五成外出務工，約48.5%的被調(diào)查老人是自己一個人單獨居住或與配偶一起居住的[3]。這些變化在很大程度上減少了老人能夠得到來自其成年子女及配偶的照料支持。因此，我國農(nóng)村傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老已經(jīng)難以滿足當下老年人不斷增加的需求，單獨的家庭養(yǎng)老并不能解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，農(nóng)村對機構(gòu)養(yǎng)老的需求十分迫切。

目前機構(gòu)養(yǎng)老在我國農(nóng)村有了一定發(fā)展，但是在機構(gòu)養(yǎng)老方面我國屬于“未備先老”。與城市機構(gòu)養(yǎng)老相比，農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老還處在萌芽階段，機構(gòu)養(yǎng)老起步晚、發(fā)展慢以及畸形發(fā)展而造成現(xiàn)有機構(gòu)養(yǎng)老本身存諸多困難和問題，為養(yǎng)老機構(gòu)的長遠發(fā)展埋下隱患。我國農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老模式作為家庭養(yǎng)老模式的補充方式出現(xiàn)，在其后期的發(fā)展過程中，受到來自家庭養(yǎng)老模式的排擠和抑制，造成現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量不足以應對因農(nóng)村人口老齡化、高齡化、病殘化以及人口變遷和遷移引起的養(yǎng)老問題；機構(gòu)服務內(nèi)容單一、功能定位不清而難以滿足老年人多樣化、多層次的養(yǎng)老需求；管理機制不健全、準入標準不明確而造成機構(gòu)軟硬件設(shè)施不到位，影響機構(gòu)入住率，導致機構(gòu)營運狀況不佳，多數(shù)農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)面臨破產(chǎn)甚至倒閉等。從需求群體角度看，農(nóng)村老人經(jīng)濟收入低下，子女贍養(yǎng)費和農(nóng)業(yè)收入是其主要經(jīng)濟來源，這種以家庭和土地作為主要經(jīng)濟支持力的方式，導致農(nóng)村老人晚年物質(zhì)生活水平普遍較低，而經(jīng)濟收入是養(yǎng)老支持力的主要來源，在養(yǎng)老資源的購買方面扮演著重要角色，經(jīng)濟收入低下造成農(nóng)村老人的機構(gòu)養(yǎng)老購買能力不足，這也是現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展緩慢的重要原因之一。

我國2015年修改的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》第5條指出：國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務體系，倡導全社會優(yōu)待老年人。那么，如何看待我國農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老目前存在的問題？問題的根源在哪里？如何使其走出困境，滿足農(nóng)村老年人養(yǎng)老需求，建成老有所養(yǎng)、老有所樂的農(nóng)村養(yǎng)老服務機構(gòu)？本文通過回顧國內(nèi)外相關(guān)學者對機構(gòu)養(yǎng)老的研究現(xiàn)狀，并結(jié)合對Z省B縣部分養(yǎng)老機構(gòu)的相關(guān)實證研究以及數(shù)據(jù)調(diào)查，從農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老面臨的現(xiàn)實困境入手，分析問題成因，探索農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的應對路徑。

二、研究回顧

機構(gòu)養(yǎng)老是以養(yǎng)老院、敬老院、老年公寓以及托老所等養(yǎng)老機構(gòu)為載體，為老年人提供生活照料和服務的養(yǎng)老方式之一。面對農(nóng)村嚴峻的養(yǎng)老形勢，作為農(nóng)業(yè)大國，研究和解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，不僅能夠使農(nóng)村老年人安享晚年，而且對于維持社會公平和穩(wěn)定具有重要意義。為應對農(nóng)村養(yǎng)老問題，國內(nèi)學者開展了廣泛的研究。對于農(nóng)村養(yǎng)老方式，大多數(shù)學者認為家庭養(yǎng)老仍是農(nóng)村主要養(yǎng)老方式，但是在社會轉(zhuǎn)型期，家庭養(yǎng)老功能不斷削弱，單獨的家庭養(yǎng)老方式難以解決農(nóng)村老齡化、高齡化問題，難以滿足老年人多樣化、多層次的需求[4]。為此，有學者認為，農(nóng)村新型的養(yǎng)老模式應該走以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、互助養(yǎng)老為依托、社會養(yǎng)老為支撐的道路[5]。也有學者指出，在農(nóng)村現(xiàn)有的經(jīng)濟條件下產(chǎn)生的自我養(yǎng)老、互助養(yǎng)老方式不可避免地具有一定的脆弱性和暫時性，從長遠來看，欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老的出路和必然選擇是推行社會養(yǎng)老[6]。機構(gòu)養(yǎng)老是社會養(yǎng)老的重要組成部分，在養(yǎng)老服務體系中具有支撐地位。訂立于1989年的《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》的實施，推動了我國養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。但是，在長期城鄉(xiāng)二元體制的影響下，農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展相對于城市來說存在諸多問題。從需方角度研究農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)存問題，狄金華、季子力、鐘漲寶等人認為多數(shù)農(nóng)民入住養(yǎng)老機構(gòu)的意愿較低，影響了機構(gòu)入住率[7]。黃俊輝和李放認為農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展受多種因素的影響，包括老年人年齡、個人年收入、健康狀況、存活子女數(shù)、晚年生活滿意度與老人養(yǎng)老機構(gòu)需求意愿存在相關(guān)關(guān)系[8]。穆光宗在研究我國機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展的困境時提出了農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)在質(zhì)量和規(guī)模上的非規(guī)范化問題[9]。通過不同學者對局部區(qū)域農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老現(xiàn)狀的研究發(fā)現(xiàn)，受農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，潛在機構(gòu)養(yǎng)老需求人數(shù)與機構(gòu)總數(shù)和床位數(shù)量不相符，未來養(yǎng)老機構(gòu)床位缺口大；農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)承辦主體多為鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府，個人承辦機構(gòu)很少，且養(yǎng)老機構(gòu)入住老人基本上都是五保供養(yǎng)老人，養(yǎng)老機構(gòu)社會化程度低[10]。為應對這些問題，近年來我國有些地方已經(jīng)進行了一定的探索，如西安、撫順等很多農(nóng)村區(qū)縣嘗試運用老年餐桌，福利型、補貼型、互助型、慈善型“農(nóng)村幸福院”模式來彌補機構(gòu)養(yǎng)老存在的不足[11]。但是這種補充性的方法措施未從根本上解決機構(gòu)養(yǎng)老存在的問題，甚至是逃避面對問題。

西方國家比我國步入老齡化社會環(huán)境的時間較早，經(jīng)濟實力相對雄厚，加之政府對養(yǎng)老的重視，西方機構(gòu)養(yǎng)老服務體系相對更為規(guī)范化和健全化。國外學者對機構(gòu)養(yǎng)老的研究多集中在養(yǎng)老政策、老年護理學和醫(yī)學領(lǐng)域，通過研究機構(gòu)養(yǎng)老同家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老以及居家養(yǎng)老的差異，美國健康協(xié)會（AHCA）強調(diào)，機構(gòu)養(yǎng)老作為社會保障的重要方式，能夠及時為老人提供服務，彌補家庭養(yǎng)老方式照料時間長的缺陷，它認為機構(gòu)養(yǎng)老服務相較于家庭養(yǎng)老模式更能夠有效減少老人獲得照料上的期待[12]。有關(guān)國外學者針對養(yǎng)老機構(gòu)照料質(zhì)量和照料方式開展的相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，老人對于養(yǎng)老機構(gòu)的依賴、機構(gòu)護理人員的精神狀態(tài)以及機構(gòu)管理體制都能對機構(gòu)的護理效果產(chǎn)生一定的影響[13]。John S McAleamcy在研究社區(qū)健康中心的發(fā)展途徑中，強調(diào)養(yǎng)老機構(gòu)要與醫(yī)療機構(gòu)進行合作，為老人提供專業(yè)化的醫(yī)療照料服務，進而提高機構(gòu)養(yǎng)老能力和水平[14]。由此可見，國外對機構(gòu)養(yǎng)老模式功能和地位的重視，對機構(gòu)服務質(zhì)量的高標準要求共同推動了國外養(yǎng)老機構(gòu)的完善和發(fā)展。另外，西方國家機構(gòu)養(yǎng)老功能定位更為寬泛，涉及醫(yī)療、養(yǎng)護等方面，能夠針對老人的特殊需求設(shè)計獨特性的服務方案。

縱觀現(xiàn)有文獻不難發(fā)現(xiàn)，以往研究針對農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變化、人口變遷以及家庭規(guī)模轉(zhuǎn)變，提出農(nóng)村傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能弱化，單獨的家庭養(yǎng)老模式已經(jīng)難以維系，急需建立和發(fā)展其他養(yǎng)老模式，構(gòu)建以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、互助養(yǎng)老為保障、社會養(yǎng)老為支撐的新型農(nóng)村養(yǎng)老模式。至此，機構(gòu)養(yǎng)老的地位、意義得到學者們的普遍關(guān)注和重視，并對農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老現(xiàn)存問題和對策提出獨到見解。但是目前的研究存在如下幾點不足：首先，大部分研究都是針對某一地域展開的，缺乏整體性數(shù)據(jù)，不能將區(qū)域問題與我國宏觀問題相結(jié)合，其準確性和推行性有待考慮；其次，在提高機構(gòu)服務質(zhì)量、解決機構(gòu)困境方面，僅將重點投向政府部門，缺乏對其他參與主體的重視；第三，忽視養(yǎng)老機構(gòu)相關(guān)制度和法律的建設(shè)，缺乏機構(gòu)評估標準。福利多元主義認為，福利不應僅由國家承擔，需要個人、家庭、社會共同承擔。解決農(nóng)村養(yǎng)老問題，除了政府部門的支持外，更需要個人、家庭、社會的相互配合，以達到提高養(yǎng)老服務質(zhì)量和水平的目的。同時，國外機構(gòu)養(yǎng)老模式的研究為我國機構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展提供借鑒意義，根據(jù)我國農(nóng)村具體國情和文化傳統(tǒng)，將西方機構(gòu)養(yǎng)老模式成功經(jīng)驗通過“本土化”過程，為我國養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展服務，在解決農(nóng)村老年人基本需求的基礎(chǔ)上，滿足他們更高層次的精神需求。

三、農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老面臨的現(xiàn)實困境分析

我國機構(gòu)養(yǎng)老城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大。城鎮(zhèn)養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展相對完善，從機構(gòu)類型來看，城鎮(zhèn)養(yǎng)老機構(gòu)種類眾多，包括老年護理醫(yī)院、老年公寓、老年福利院、養(yǎng)老院等；從機構(gòu)提供服務來看，多種類的養(yǎng)老機構(gòu)能“投其所好”地為老人提供醫(yī)療、養(yǎng)護、娛樂等服務。與此相對，農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老起步晚、發(fā)展慢。為深入了解當前農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老存在的問題，筆者依托所承擔的研究課題，在獲得全國性整體數(shù)據(jù)的同時，對Z省B縣開展了專題調(diào)查，獲得第一手資料。由此發(fā)現(xiàn)農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老面臨的困境主要表現(xiàn)在以下方面。

（一）養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量難以滿足農(nóng)村社會養(yǎng)老需求

農(nóng)村老年人對機構(gòu)養(yǎng)老的需求不斷增加。一方面，農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)變遷和人口遷移導致人口撫養(yǎng)比增加。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村老齡化水平是18.3%，老年人口撫養(yǎng)比高達34%[15]。根據(jù)《2014中國農(nóng)村養(yǎng)老現(xiàn)狀國情報告》，農(nóng)村老人獨居比例為11.8%，與配偶同住的為66.7%，與子女同住的占45.4%，也即是沒有和子女同住的空巢老人有54.5%[16]，據(jù)現(xiàn)有數(shù)據(jù)分析，未來15年后，空巢老人將占我國老齡人口的90%[17]；另一方面，農(nóng)村高齡化、病殘化加重了家庭養(yǎng)老負擔，使老年人及其子女對機構(gòu)養(yǎng)老的需求不斷增加。在我國4000萬失能老人中，農(nóng)村失能老人達到2622萬，占失能老人總數(shù)的66%，也即是大部分失能老人都生活在農(nóng)村[18]。失能老人所需要的照料完全超出了家庭子女照顧的能力，子女養(yǎng)老負擔十分沉重。但是，目前我國農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量并不能滿足日益擴大的養(yǎng)老需求。根據(jù)全國老齡工作委員會辦公室2013年9月發(fā)布的數(shù)據(jù)，目前，農(nóng)村養(yǎng)老服務機構(gòu)為3.3萬個，床位數(shù)261萬張，也就是說，全國農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)在最大程度上僅能解決大約5.2%的老年人的養(yǎng)老問題[19]。這與國際上每千名老人擁有50張床位的標準相差甚遠。在實地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)床位數(shù)量少，老人排隊入住現(xiàn)象屢見不鮮，由此造成的公辦養(yǎng)老機構(gòu)入住老人中除了五保供養(yǎng)老人外，“關(guān)系戶”老人占很大比重，那些沒有任何“關(guān)系”的老人相較來說更難得到社會機構(gòu)的養(yǎng)老照料，從而帶來農(nóng)村養(yǎng)老資源的不公平分配問題。案例“C-LAZ151275，MG”①顯示：“現(xiàn)在的敬老院啊，真是難?。“臣也皇俏灞?，要不是俺娃子是院長的同學，我還不知道得等多久才能住進來，就這還讓我等了好幾個月。老了，不中用了（沒用了），腿腳不利索，在家沒人管，出來沒地方住?！?/p>

（二）機構(gòu)服務內(nèi)容單一難以滿足老年人多層次需求

第一，機構(gòu)內(nèi)部“醫(yī)養(yǎng)脫節(jié)”。對于低齡老年人來說，重點在于給他們提供基本的生活照料。但是對于高齡老人尤其是生活不能自理的老人來說，除了基本的生活照料外，更需要醫(yī)療照料和臨床護理。當前我國農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)中醫(yī)療配備嚴重缺失，真正具有醫(yī)療護理的護養(yǎng)院還非常少?！度珖青l(xiāng)失能老年人狀況研究》顯示，目前我國具有醫(yī)療室的養(yǎng)老機構(gòu)低于60%，其中民辦機構(gòu)56%，公辦機構(gòu)52.1%，而農(nóng)村五保供養(yǎng)機構(gòu)僅為41.7%。既沒有專業(yè)醫(yī)護人員，也沒有單獨的醫(yī)療室的養(yǎng)老機構(gòu)占22.3%，農(nóng)村情況更為嚴重，超過六成的西部農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)缺少專業(yè)醫(yī)護人員[20]。無醫(yī)療資質(zhì)或醫(yī)療水平低下的敬老院等養(yǎng)老機構(gòu)割裂了生活照料和醫(yī)療護理功能，無法滿足老人，特別是失能老人長期護理和醫(yī)療護理的需求，大部分老人只能接受養(yǎng)老機構(gòu)的普通的生活照料。案例“C-LDZ160274，SZ”顯示：“平時身體挺結(jié)實的，偶爾感冒發(fā)燒吃點藥就好了，這些藥是這里（養(yǎng)老院）準備的，畢竟一個月收我500塊錢。大病啊，隔壁床那老頭去年（2014）滑了一腳骨折了，就讓家里人接到X醫(yī)院看病了，現(xiàn)在在家養(yǎng)著呢?！?/p>

第二，忽視對老年人的精神慰藉。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人們除了基本的生理需求外，還有對安全、情感、歸屬、尊重以及自我實現(xiàn)的需求[21]。然而大部分農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)主要是由民政系統(tǒng)興辦，多以“養(yǎng)”為主，缺乏精神調(diào)節(jié)功能，采取封閉管理方式，將老年人的活動限制在機構(gòu)小范圍內(nèi)，幾乎相當于與外界社會隔絕，缺乏戶外休閑娛樂活動。在對MG養(yǎng)老院調(diào)查中得知，養(yǎng)老院僅有1畝地大小，內(nèi)部沒有任何娛樂休閑設(shè)施。筆者走訪期間，老人閑暇時刻就在陽臺下曬太陽，或是隨便搬個桌子，幾個人打打麻將。哈貝馬斯提出了“情境理性”概念。他指出，人們的理性總是嵌入在具體情境之中，并隨著情境的變化而變化，先驗的、抽象的、普適的理性是不存在的[22]。農(nóng)村老年人的養(yǎng)老意愿也是嵌入在具體情境中的，這種具體情境（農(nóng)村老年人在機構(gòu)中的境遇）使其選擇機構(gòu)養(yǎng)老的意愿較低。被送往機構(gòu)養(yǎng)老的老年人，通常都有被遺棄的孤獨感。一項調(diào)查顯示，超過八成的老人傾向于家庭養(yǎng)老，希望與親人在一起；其他選擇機構(gòu)養(yǎng)老的老人一部分是不愿成為家人的“累贅”，一部分是家人太忙而無暇顧及，還有一部分是老人失能失智，超出家人照料能力。案例“C-WSG150380PD”顯示：“我是不愿意來養(yǎng)老院的，但是自從老伴去世后，我的身體也越來越不好了，干不動活、做不成飯，俺娃子和兒媳婦都在外地，今年把孫子帶出去上學了。娃子也是應急（擔心）我一個人在家，萬一有個三長兩短，死到家里都沒人知道，就把我送到這里了，我也不埋怨（怪）他，也不想連累他，住時間長就也習慣了?！?/p>

（三）農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施不完善

第一，農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)舊房改造、租房經(jīng)營現(xiàn)象普遍。養(yǎng)老機構(gòu)中一些公辦養(yǎng)老機構(gòu)由始建于上世紀九十年代的房屋、校舍改造而成，僅通過簡單的內(nèi)部裝修就用做敬老院和其他養(yǎng)老機構(gòu)。由于房屋建設(shè)時間較長，建筑陳舊，材質(zhì)老化，存在著不少消防和安全隱患。2015年河南某老年公寓因居室裝修材料為“鐵皮泡沫房”發(fā)生火災，38位老人葬身火海[23]。從對Z省B縣各敬老院的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，大部分公辦養(yǎng)老機構(gòu)是經(jīng)改造過的建筑，房屋破舊，一層矮平房的居多。MG敬老院結(jié)構(gòu)類似于四合院，兩面是供老人居住的屋舍，一面是廚房，墻上已經(jīng)積滿了油漬，一面是用磚頭圍成的小菜地。房屋內(nèi)部是后來刷白的，外部且沒有任何裝飾，房屋外圍的墻壁陳舊。

第二，生活設(shè)施配備不完善。配套設(shè)施是為老人提供養(yǎng)老服務的基本保證，生活配套設(shè)施的種類和質(zhì)量關(guān)系著養(yǎng)老機構(gòu)能為老人提供的養(yǎng)老內(nèi)容與服務質(zhì)量。然而，現(xiàn)實中大多數(shù)農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)都存在生活配套設(shè)施不到位，老人居住的基礎(chǔ)生活設(shè)施不能滿足老年人生活需求。在調(diào)查的14所敬老院中，一半以上無獨立衛(wèi)生間，缺乏供暖設(shè)備?；旧?個屋子2位或者4位老人僅有幾張床鋪和1臺公用的老式電視，如此簡陋的生活環(huán)境給老人的日常生活帶來諸多不便，燒柴或煤炭取暖、老人夜間入廁等都加劇了老人生活中的風險和意外事件發(fā)生率。

第三，養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)計存在缺陷。首先，養(yǎng)老機構(gòu)選址不合理，多數(shù)農(nóng)村養(yǎng)老院地處偏僻，交通不便，遠離醫(yī)院、超市等生活區(qū)，給老人生活、出行和探親造成很大影響。其次，適老性設(shè)計滯后，缺乏無障礙設(shè)置、必要的健身器材以及娛樂場所。比如屋門寬度設(shè)置過窄，道路連通、曲直、臺階等都沒有考慮到輪椅進出，樓梯沒有扶手和護欄。B縣所有村級養(yǎng)老機構(gòu)都是公共衛(wèi)生間，無坐便設(shè)施的養(yǎng)老機構(gòu)為數(shù)眾多，養(yǎng)老院僅具有老人生活必須的床鋪、桌椅以及公共娛樂活動室、食堂等。其中，MG敬老院、PD養(yǎng)老院以及SZ敬老院，甚至缺乏消防、排污、報警等基本設(shè)備；還有房屋狹小，干柴隨意堆放，極易引發(fā)火災；走廊采光效果差，路基不平，不利于腿腳不便老人的正常出行，等等。目前農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施落后，設(shè)計存在缺陷，不容忽視。

（四）農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)運營狀況不佳

一方面，農(nóng)村老人養(yǎng)老的需求日益強化，但養(yǎng)老機構(gòu)，尤其是民辦養(yǎng)老院卻出現(xiàn)了床位空缺，入住率低的現(xiàn)象?！度珖青l(xiāng)失能老人狀況研究》報告指出，到“十二五”期末，完全失能老人將達到1240萬，農(nóng)村有照料需求的老人占61.8%[24]。但是，據(jù)相關(guān)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2014年末農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)床位閑置165.42萬張，床位利用率只有70%[25]。這就造成農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)資源大量浪費，農(nóng)村整體養(yǎng)老水平難以提升；另一方面，機構(gòu)資金周轉(zhuǎn)緊張，出現(xiàn)虧損甚至倒閉現(xiàn)象。2010年民政統(tǒng)計年鑒顯示，我國農(nóng)村養(yǎng)老服務機構(gòu)總收入按企業(yè)會計制度計算為2105.8萬元，費用合計為1855.8萬元，利潤共虧損32.3萬元[26]。通過對Z省B縣農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的實地調(diào)查，絕大部分養(yǎng)老機構(gòu)的運營狀況均不理想。據(jù)PD養(yǎng)老院院長的介紹，養(yǎng)老院總共25個房間，每個房間可以住2個老人，總共可以住50個老人，但是現(xiàn)在僅住了34個老人，床位空置率高。由于養(yǎng)老院是租來的地方，就算閑置也要繳納租金。從養(yǎng)老院辦院以來，房租、水電費、人員工資等費用合計算下來，養(yǎng)老院很難盈利。隨著人員工資之成本不斷提高，如果不及時采取相應的措施，此后，養(yǎng)老院的運營狀況將變得更加不容樂觀。

四、農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老現(xiàn)實困境的根源分析

農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老存在的現(xiàn)實困境是由多方面原因造成的，主要包括以下幾個方面。

（一）農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老模式存在缺陷

我國現(xiàn)有農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老模式發(fā)展不均衡，當下農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老模式主要以公辦敬老院為主，公辦與民辦養(yǎng)老模式失衡，社會資本難以融入農(nóng)村養(yǎng)老體系中，單獨由政府辦敬老院難以滿足農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求。目前農(nóng)村的家庭養(yǎng)老方式逐漸削弱，農(nóng)村老人處在家庭贍養(yǎng)缺失和機構(gòu)供養(yǎng)不足的夾縫中，養(yǎng)老處境窘迫。首先，目前農(nóng)村的養(yǎng)老機構(gòu)主要以政府投資、政府管理的行政性養(yǎng)老機構(gòu)為主。公助民營養(yǎng)老機構(gòu)匱乏，機構(gòu)養(yǎng)老供給主體單一。在我國4萬多家養(yǎng)老機構(gòu)中，公立養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量占到總數(shù)的72%[27]。然而，在美國，私立性的養(yǎng)老服務機構(gòu)占很大比重，其中非營利性的占27%、營利性的占66%，而政府主辦的養(yǎng)老服務機構(gòu)僅占7%[28]。通過對Z縣民政局相關(guān)負責人訪談了解到，該縣14所養(yǎng)老機構(gòu)均為鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦敬老院。其次，社會資本參與我國農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老存在問題。在我國現(xiàn)有的體制機制和政策牽制下，民間資本難以融入農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)?，F(xiàn)有扶持政策，如政府用地、財稅等優(yōu)惠政策等因缺乏剛性要求，有的地方落實了對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的補貼，有的地方只落實了部分，甚至完全沒有落實。由于稅收、土地、物業(yè)等方面優(yōu)惠政策的缺失，導致農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)，尤其是民營養(yǎng)老機構(gòu)運營困難，面臨著政府的支持力度不足、社會化和產(chǎn)業(yè)化程度不高等困境，進一步影響了農(nóng)村民辦養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展，拉大了農(nóng)村中由政府辦機構(gòu)養(yǎng)老模式與社會辦養(yǎng)老模式的差距，影響農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的健全發(fā)展。

農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部發(fā)展不完善，致使農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)服務內(nèi)容單一，老年人的養(yǎng)老需求得不到滿足。首先，從機構(gòu)管理理念來看，由于農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部管理理念存在的弊端，對于不同齡的老年人缺乏分類照料，從而忽視了老年人的不同需求。其次，從機構(gòu)工作人員方面來看，根據(jù)民政部頒發(fā)的《老年人社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》，養(yǎng)老機構(gòu)應該具有一名大專學歷以上、社會工作類專業(yè)畢業(yè)的專職人員。但是，目前農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老護理人員多是非專業(yè)的農(nóng)村剩余勞動力，專業(yè)教育背景和訓練不足，缺少護理經(jīng)驗。在對Z省B縣農(nóng)村14家敬老院的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，機構(gòu)負責人以及護理人員年齡多在50—65歲之間，在進入機構(gòu)前沒有接受過任何專業(yè)護理培訓，只能為老人提供最基本的生活照料，難以滿足老年人更高層次的精神需求。盡管近年來一些老年服務和社會工作專業(yè)的畢業(yè)生開始進入農(nóng)村養(yǎng)老服務行業(yè)，但因工資待遇不高，社會認可度較低，致使其工作穩(wěn)定性較差，工作不久就向城市或其他行業(yè)流動。再次，從機構(gòu)價值層面看，忽視老年服務中的倫理關(guān)懷，現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)仍停留在對老年人的日常生活照料層面，無法實現(xiàn)老有所樂、老有善終的終極關(guān)懷。

（三）政府對農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老投入力度不足

政府對農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老投入力度不足是造成以上困境的原因之一。首先，我國對農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)缺乏明確的準入標準。2013年，民政部發(fā)布了《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》，該辦法第6條規(guī)定設(shè)立養(yǎng)老機構(gòu)應當符合的條件，在第6條第二部分強調(diào)養(yǎng)老機構(gòu)要有相關(guān)規(guī)范和技術(shù)標準，生活用房、設(shè)施設(shè)備和活動場地應符合國家消防安全、衛(wèi)生防疫等要求。但是，對具體的房屋建材、衛(wèi)生標準、使用年限缺乏細化規(guī)定，比如，養(yǎng)老機構(gòu)不能使用泡沫、木板等易燃建材，衛(wèi)生需要達到幾級標準。準入標準不明確、不細化是養(yǎng)老機構(gòu)意外事件發(fā)生的深層次風險因素。如河南某老年公寓火災事故，經(jīng)了解該老年公寓在年檢中顯示證件齊全，年鑒“合格”，但是最后卻因“鐵皮泡沫房”易燃建材造成38名老人遇難。其次，財政對農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老補貼不到位。特別是對于民營機構(gòu)，政府對非營利機構(gòu)的支持力度較小，其補貼比例僅占到2.49%，即使是對民辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)中政府補貼型的養(yǎng)老機構(gòu)，政府補貼的比例也只占到7.72%[29]。這就導致民辦養(yǎng)老機構(gòu)要么收費過高，要么環(huán)境條件太差。與此同時，政府補貼政策難以在農(nóng)村基層落實。在對河南省X縣的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，S市有床位補貼，但是X縣并沒有執(zhí)行，X縣農(nóng)村M養(yǎng)老院在辦院的14年中，除了享受過免稅政策之外，再沒有享受過其他的優(yōu)惠補貼政策[30]。在這種情況下，機構(gòu)為了維持生存，只有通過減少服務，降低工資來保證機構(gòu)運轉(zhuǎn)。而低下的服務質(zhì)量難以滿足老年人的需求，入住率進而難以得到提升，這就造成了持續(xù)的惡性循環(huán)模式（見圖1）。最后，老人的機構(gòu)養(yǎng)老購買能力不強。一方面，面對未富先老的情況，我國農(nóng)村現(xiàn)行制度設(shè)計的養(yǎng)老保險待遇水平尤其是基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平偏低，且隨農(nóng)村經(jīng)濟增長呈下降趨勢（見圖2）；另一方面，雖然農(nóng)村居民收入逐年提高，但是仍不能負擔起機構(gòu)養(yǎng)老費用。如表1所示，各省份公辦養(yǎng)老機構(gòu)費用平均達到10000元/年，農(nóng)村老人購買機構(gòu)養(yǎng)老服務能力受限。這樣就造成農(nóng)村部分經(jīng)濟條件較差的老人在面對養(yǎng)老院高額的收費標準時，望而卻步，老年人“有效需求”與“剛性需求”得不到同步滿足。在對重慶某區(qū)80歲及以上高齡老人的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，家庭年凈收入處于5000—9999元時，高齡老人選擇機構(gòu)養(yǎng)老的意愿較強，其意愿是低收入家庭的1.924倍，但當家庭年凈收入高于9999元時，老人機構(gòu)入住意愿的變化并不顯著。這種差異表明，低收入老人可能在支付養(yǎng)老機構(gòu)費用時能力受限，而高收入老人經(jīng)濟條件良好，支付能力較強，有更大空間，更多機會選擇其他養(yǎng)老方式[31]。

圖1 機構(gòu)運轉(zhuǎn)惡性循環(huán)圖

圖2 2010—2015年農(nóng)村居民年人均純收入和中央基礎(chǔ)養(yǎng)老金替代率水平

表1 全國部分省份農(nóng)村公辦養(yǎng)老院護理收費標準 單位：人/月

五、農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老困境的應對建議

綜上可知，我國農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老在解決農(nóng)村人口老齡化帶來的養(yǎng)老問題，滿足老年人的養(yǎng)老需求，提高生活質(zhì)量上還面臨著許多現(xiàn)實問題和困境。為滿足老年人基本養(yǎng)老需求，以及實現(xiàn)21世紀全球養(yǎng)老新理念，建成“老有所樂，老有善終”的專業(yè)化農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)，應從以下幾個方面作出努力。

（一）轉(zhuǎn)變我國現(xiàn)有農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老模式

1.在現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老服務機構(gòu)中引入社會資本

福利多元化理論認為福利是由國家、市場、家庭以及社會組織提供的福利總和，強調(diào)福利供給來源體系的多樣化。目前在“家庭養(yǎng)老”失靈的情況下，國家應承擔起社會養(yǎng)老的責任，與此同時，市場和社會組織應彌補國家養(yǎng)老服務的不足和缺失。2015年3月出臺的《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》指出，“鼓勵民間資本參與機構(gòu)養(yǎng)老服務”，這是我國首次提出政府與民間資本合作（PPP）的方式。正如埃莉諾·奧斯特羅姆等人提出的以多樣化的提供方式取代單一政府提供方式。但是，目前我國的PPP發(fā)展還處于起步階段，缺少專門的PPP管理部門，從農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)資源整合、規(guī)范發(fā)展、監(jiān)督指導等的角度考慮，我國急需建立統(tǒng)一的PPP管理部門。如多數(shù)國家建立了專門機構(gòu)來負責PPP項目的管理。澳大利亞的國家公私合作工作組、美國的公私合作國家委員會、英國的財政部基礎(chǔ)設(shè)施局等。雖然各國在PPP管理部門的職能權(quán)限和設(shè)置上存在著一定的差異，但是相對統(tǒng)一的PPP管理有助于推動農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)中PPP制度的建設(shè)，促進社會資本融入農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老過程中，推動企業(yè)、單位、個人、社會組織參與農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)，興辦民辦養(yǎng)老院，形成以公辦養(yǎng)老機構(gòu)為主，民辦養(yǎng)老機構(gòu)共同發(fā)展的多元農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老模式。

（6）試驗檢測：根據(jù)碾壓實驗的要求，分別對不同碾壓次數(shù)，進行壓實干密度，含水量、滲透系數(shù)及顆粒級配等參數(shù)的測量和分析，且每一個碾壓試驗單元軍應用采用2個以上的數(shù)據(jù)的平均值作為最終的試驗值。

2.將農(nóng)村敬老院托管給民營養(yǎng)老機構(gòu)，推動“公建民營”養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展

社會福利服務領(lǐng)域的“民營化”運作一直是西方學者爭論的議題，有學者認為，社會福利服務的“民營化”能夠發(fā)揮市場對公共服務的調(diào)節(jié)作用，提高公共服務經(jīng)營效率，避免政府提供公共服務的弊端和形式的僵化。養(yǎng)老機構(gòu)的“民營化”運作，既可以減輕政府養(yǎng)老負擔，又能激發(fā)公辦養(yǎng)老機構(gòu)的活力，提高養(yǎng)老機構(gòu)服務質(zhì)量和能力。如?？诼氏仍诤Ｄ蠂L試民營養(yǎng)老機構(gòu)托管農(nóng)村敬老院的方法。2010年年底，?？谑心硡^(qū)民政局與某敬老院以政府購買服務的方式簽定了托管合同，每個“三無”老人每月可以從民政局獲得300元供養(yǎng)補助，由老人向敬老院交7元/天的伙食費。政府并以每人每月200元的標準給養(yǎng)老機構(gòu)繳納老人的管理費，養(yǎng)老機構(gòu)聘請專業(yè)的護理人員，并將空余房間以市場價格接受自費老人入住，彌補了管理經(jīng)費的不足[32]。政府職能由原先的直接管理方轉(zhuǎn)為服務的監(jiān)管方。“托管”法使公建民營養(yǎng)老院不僅能夠滿足農(nóng)村五保老人養(yǎng)老需求，而且能為其他農(nóng)村老年人提供有償養(yǎng)老服務，并在很大程度上降低民營養(yǎng)老機構(gòu)前期建設(shè)投入大、成本難以收回的風險，促進民營養(yǎng)老機構(gòu)的發(fā)展。

（二）完善農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)內(nèi)部管理方式

1.對機構(gòu)入住老人采取分類管理

李克強總理在《2016年國務院政府工作報告》中，特別提到了“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”這一新方向。為健全農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)，滿足不同年齡段老年人的需求，特別是高齡老人的需求，要在現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)中實行差別供給方式，對不同的服務對象提供不同的服務項目，并配備專業(yè)醫(yī)護人員和醫(yī)療設(shè)施，采取醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的方式，豐富機構(gòu)服務內(nèi)容。在此方面，可以借鑒德國北威州的經(jīng)驗，在提供護理服務前，對入住老人身體機能狀態(tài)以及生活各方面的能力進行評估，來制定護理等級和時間，對于能基本自理的老人，每天護理時間不低于90分鐘；對于半自理老人，每天護理時間不低于180分鐘；對于全護理老人，每天護理時間不低于300分鐘，身體狀況特別嚴重的，則需要將護理時間增加30%[33]。根據(jù)入住老人的需要劃分護理等級和護理時間標準，為入住老人提供精準優(yōu)質(zhì)的服務。

2.加強機構(gòu)養(yǎng)老模式中的人文關(guān)懷

首先，在我國養(yǎng)老機構(gòu)中引入“邊緣化”服務，增加老人與親屬接觸次數(shù)，滿足其對親情的需求，緩解老人孤獨感。相關(guān)專題報告顯示，住機構(gòu)老人的心情好壞與其和子女聯(lián)系的密切程度成正相關(guān)關(guān)系[34]。在此方面，可以借鑒英國養(yǎng)老機構(gòu)中最具特色的邊緣化服務，在英國，住院老人的親屬可以在專業(yè)工作人員的指導下直接參與機構(gòu)日常服務活動，不僅能夠提高機構(gòu)服務效率，而且滿足了老人對親情的需求[35]。其次，在農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老中注入社會工作的專業(yè)理念與價值觀。將社會工作以人為本的價值觀和倫理關(guān)懷運用到對老人的日常服務中，聯(lián)系社會資源、協(xié)調(diào)社會和家庭關(guān)系，協(xié)助老人解決社會、經(jīng)濟、生理、生活等問題，尤其是心理情感問題，滿足老年人“身—心—靈”多方面的需要，改善老人機構(gòu)生活質(zhì)量，使其有尊嚴地、快樂地、有價值地度過晚年。

（三）加大政府對農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老投入力度

1.優(yōu)化政府財政補貼方式和標準

為降低養(yǎng)老機構(gòu)收費標準，改善機構(gòu)養(yǎng)老服務質(zhì)量，提高農(nóng)村老人的機構(gòu)養(yǎng)老購買能力，滿足其有效需求和剛性需求，政府應優(yōu)化和轉(zhuǎn)變對機構(gòu)和老人的現(xiàn)有財政補貼方式和標準。首先，我國目前機構(gòu)養(yǎng)老財政補貼落實程序繁瑣、層級重多，造成優(yōu)惠補貼政策在農(nóng)村基層地區(qū)落實不到位，致使養(yǎng)老機構(gòu)，尤其是民辦養(yǎng)老機構(gòu)陷入持續(xù)的惡性循環(huán)。從國際經(jīng)驗看，政府對民辦非營利養(yǎng)老機構(gòu)的補貼多采取補給需方的方法。在財政補貼方式上，我國可以借鑒國際經(jīng)驗，把補貼方式從補給供方為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐匝a給需方為主，供方補給相結(jié)合的財政補貼方式，簡化補貼程序，落實補貼政策，避免農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)因政府財政落實不到位而陷入惡性循環(huán)模式。此外，受農(nóng)村老人傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念和消費觀念的影響，我國現(xiàn)階段貨幣補貼方式不僅不能夠解決特殊老年群體的養(yǎng)老問題，而且也不利于拉動養(yǎng)老市場的發(fā)展，所以政府應將現(xiàn)行的貨幣補貼方式轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵨镅a貼如養(yǎng)老券的形式發(fā)放給老人，切實解決農(nóng)村老人養(yǎng)老問題，從而提高老人的機構(gòu)養(yǎng)老購買能力。其次，政府有責任為農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)營運和農(nóng)村老人養(yǎng)老提供補貼，政府應根據(jù)現(xiàn)有國家地方經(jīng)濟發(fā)展情況、機構(gòu)運營成本、老人需求等制定合理的財政補貼標準。一方面，要提高農(nóng)村基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇水平，使基礎(chǔ)養(yǎng)老金隨著我國農(nóng)村老人年收入水平的提高而提高。英國通過公共財政支持的服務津貼計劃，為老年人提供資金支持，使老人根據(jù)自己的需求購買機構(gòu)養(yǎng)老服務，而不是直接接受服務。我國可以借鑒英國經(jīng)驗，通過“線性試點，逐步擴展，低點起步，逐步過渡”的方式探索建立非繳費型的農(nóng)村老年津貼制度，任何符合年齡條件的老人，都可領(lǐng)取養(yǎng)老金；另一方面，由于人員工資在現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)運營成本中占較大比例。因此，政府應根據(jù)當前普遍工資水平，為農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)服務人員提供相應的工資補貼，提高工資水平，完善人才保障機制，保障護理人員穩(wěn)定性。同時，為機構(gòu)養(yǎng)老護理人員提供免費的生活照料和一定的醫(yī)療護理技術(shù)培訓，提高養(yǎng)老護理員的專業(yè)護理能力。如從2011年起日本就將介護員工的待遇提高了3%，并且在3年內(nèi)投入4000億日元為改善介護員工待遇的企事業(yè)單位提供補助金[36]。另外，美國學者威廉姆·法利指出，社會工作從其他學科中脫穎而出是因為社會需要受過專業(yè)教育的人員來維系和支撐人類服務系統(tǒng)[37]。政府可以通過購買的方式，在農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)引入專業(yè)社工人才，探索建立專業(yè)社會工作人才機制，推動養(yǎng)老服務機構(gòu)設(shè)置社會工作崗位，按照服務對象的5‰配備專業(yè)社工，逐步建立社會工作支撐體系。

2.制定統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)準入標準

在服務規(guī)范和質(zhì)量管理方面，德國中央長期照料社會保險基金聯(lián)合會和聯(lián)邦長期照料服務機構(gòu)聯(lián)合會根據(jù)法律共同制定了養(yǎng)老服務的原則和標準，對服務質(zhì)量、質(zhì)量擔保及措施、機構(gòu)內(nèi)服務質(zhì)量管理制度等給出具體規(guī)定[38]。為提高機構(gòu)軟硬件設(shè)施，降低機構(gòu)運營風險，政府可以借鑒德國模式，建立統(tǒng)一標準，提高機構(gòu)服務質(zhì)量。首先，明確規(guī)定養(yǎng)老機構(gòu)中入住老人數(shù)量與護工人員的比例。在此方面，可以借鑒日本介護療養(yǎng)型醫(yī)療設(shè)施，日本養(yǎng)老機構(gòu)規(guī)定在收住100名老人的情況下，需配備護士17名，介護士17名[39]。根據(jù)護理等級配備護理人員，對僅需日常照料的老年人可以采取1:10的比例；對身體狀況較差需要長時間貼身護理的老年人采用1:5的比例配備工作人員。其次，我國已經(jīng)出臺了《社會福利機構(gòu)管理暫行辦法》《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》《養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法》等相關(guān)辦法，規(guī)定了農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)應該具備的硬件設(shè)施和功能，隨著社會發(fā)展，需要進一步加強對相關(guān)辦法的細化、深化工作，制定明確的養(yǎng)老機構(gòu)準入標準。

3.國家應盡快制定相關(guān)法律和監(jiān)督機制，確保優(yōu)惠、補貼政策在農(nóng)村基層地區(qū)得到落實

2000年以來，我國便陸續(xù)出臺了《關(guān)于支持社會力量興辦社會福利機構(gòu)的意見》《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》等文件，然而有些地方政策落地有延遲，有些地方到目前為止也沒有落地，政策從出臺到落實也需要較長時間，其主要原因在于政府出臺的政策與資金沒有匹配、申辦程序繁瑣，標準不明。在此方面，美國經(jīng)驗值得借鑒。美國通過立法的形式，如《老年美國人法》根據(jù)區(qū)域內(nèi)60歲以上老年人口比重，提供財政支持，將政府財政支持限定為法定行為，從而使政府財政投入具有規(guī)范性和保障性[40]。首先，我國有必要制定相關(guān)法律，將政府補貼政策上升到法律高度，確保政策落實。其次，需完善監(jiān)督評估機制，在政府補貼政策出臺后，嚴格監(jiān)督各項政策落實情況。在政策實施后，對機構(gòu)服務進行評估。一方面可以確保政策有效地在農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老中得到落實；另一方面，可以根據(jù)評估情況調(diào)整補貼方式和補貼金額，完善補貼標準。

六、結(jié) 語

當前，我國人口老齡化形勢依然嚴峻，養(yǎng)老問題深刻地影響了我國經(jīng)濟和社會發(fā)展。尤其在農(nóng)村地區(qū)，新的形勢與人口變遷趨勢使得農(nóng)村養(yǎng)老問題逐漸顯現(xiàn)，農(nóng)村老人不僅經(jīng)濟收入低下，需要幫助，而且生活上更需要子女照料。與此同時，在計劃生育政策和城市化進程加快等因素的影響下，農(nóng)村家庭規(guī)模逐漸小型化，“四二一”家庭結(jié)構(gòu)加重了子女養(yǎng)老負擔，單獨的家庭養(yǎng)老在農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)難以維持下去。因此，如何解決養(yǎng)老問題，滿足老年人的需要引起了全社會的普遍關(guān)注。學術(shù)界對農(nóng)村老人的養(yǎng)老問題也給予了一定的關(guān)注，但多是從需方角度研究老人入住意愿，對機構(gòu)本身存在的困境及如何改善問題研究較少。本文在探析我國農(nóng)村對機構(gòu)養(yǎng)老迫切需求的基礎(chǔ)上，深入研究了我國農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老面臨的現(xiàn)實困境及根源：農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)政府包辦現(xiàn)象普遍存在，缺乏市場競爭活力；政府及社會投入不足導致民營養(yǎng)老機構(gòu)匱乏，與逐漸增長的老年人口相矛盾；農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)服務內(nèi)容單一，醫(yī)、養(yǎng)、護功能相互脫離，無法滿足老人多樣化的需求；機構(gòu)管理機制不健全，準入標準不明確，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，運營狀況不佳造成稀缺的農(nóng)村養(yǎng)老資源的浪費，養(yǎng)老機構(gòu)陷入惡性循環(huán)而面臨倒閉。因此，農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老迫切需要實現(xiàn)多元投資，將現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)模式轉(zhuǎn)變?yōu)檎鲗?，“政府—市場—社會”多元發(fā)展的新型機構(gòu)養(yǎng)老模式。同時，加強對現(xiàn)有農(nóng)村機構(gòu)運營狀況的管理，加大監(jiān)督和懲罰力度，以保證農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)的規(guī)范運轉(zhuǎn)和發(fā)展；以及提高政府補貼標準，落實補貼政策，轉(zhuǎn)變補貼方式，對機構(gòu)入住老人采取分類管理，向現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)中注入人文關(guān)懷理念，使“機構(gòu)養(yǎng)老”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬蛹茵B(yǎng)老”，讓老人在機構(gòu)中感受到親情和關(guān)愛，增強老人對養(yǎng)老機構(gòu)的歸屬感。國際老齡聯(lián)合會提出的21世紀全球養(yǎng)老新理念也為我國養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展提供了全新的視角和路徑，今后在推進農(nóng)村機構(gòu)養(yǎng)老的過程中，可優(yōu)化機構(gòu)管理方法，提高機構(gòu)服務質(zhì)量，從滿足老人物質(zhì)需求向精神需求發(fā)展，從經(jīng)驗養(yǎng)生向科學養(yǎng)生發(fā)展，從安身立命之本向情感心理依托轉(zhuǎn)變。

注釋：

①引文代碼是對引文性質(zhì)、獲取時間、來源、地點進行編碼的語言簡寫，其中，引文性質(zhì)是指訪談內(nèi)容 （C），LAZ等時被訪者名字字母縮寫，1512是指訪談時間，75是訪談對象年齡，如151275代表2015年12月，年齡75歲，MG等代表Z省B縣的各養(yǎng)老院。

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責任編校：陳于后

The Realistic Predicament and Countermeasure of the Rural Elderly Care in China——A case study based on B County,Z Province

WANG Sanxiu,YANG Yuanyuan
（Department of Sociology,Huazhong University of Science and Technology,Wuhan 430074,China）

Since 1990s,rising trend of population aging and the rapid change of population in China have led to the gradual increase in the proportion of the elderly population in rural areas.At the same time,the change of family size and family structure and the continuous promotion of urbanization have resulted in the gradual weakening of the rural family elderly care function,which indicates rural social elderly care demand continues to expand.Institutional elderly care is an important part of social pension and should be supported in the rural social elderly care service system.But there are many problems in the elderly care institutions and are mainly manifested in the lack of institutions,single service content,not perfect infrastructure,and poor operating conditions to meet the needs of multi-level elderly care.The main reason for the existing problems of rural elderly care institutions is that the supply of institutional pension is single and the social capital is difficult to integrate,which makes the mode of institutional retirement rigid and the administrative nature too obvious.The internal development of institutions is imperfect;the three functions of medical care,maintenance and ethical care are isolated from each other.The institution access standard is not clear;the government financial subsidies are not in place,and the purchasing ability of the elderly institutions is low.It is suggested that the PPP management model of rural institutions should be established based on the existing elderly care institutions to form a unified management department and integrate social capital into the pension system of rural institutions.It is also advisable to entrust the rural public nursing home to private pension institutions to form a trusteeship type private nursing home built by the government and build a pension model with multiple main bodies.It is suggested to improve the internal management of institutions and adopt classification management for the elderly.In the rural elderly car institutions,it is suggested to form the differential supply and inject the concept of humanistic care.It is advisable for governments to increase investment,optimize the mode and standards of subsidies,simplify the subsidy procedures,formulate a unified institution access mechanism,and set up relevant laws and supervision mechanisms to strengthen the supervision of the operation of institutions and the implementation of financial subsidies.

ruraloldpeople;institutionelderlycare;agingpopulation;elderlycareservicesystem;elderlycare model;realisticplightofpension

C913.7

A

1672-8580（2017）03-0001-15

國家社會科學基金項目（16BRK025）

王三秀，博士，教授，博士生導師（E-mail：wangsanxiu6178@126.com）

DOl:10.11965/xbew20170301