公共利益視角下關(guān)于行政審批存廢的認(rèn)知框架

歐純智++賈康

摘要：行政審批是政府管制企業(yè)的一種手段，該制度無(wú)論過(guò)去、現(xiàn)在還是將來(lái)都有存在的必然性和合理性。但我國(guó)當(dāng)前的許多行政審批事宜因制度安排不當(dāng)成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘，必須與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行改革。因此，我們要對(duì)政府管制制度的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行完善，對(duì)其弊端實(shí)施“攻堅(jiān)克難”的改革，理性地全面把握對(duì)于行政審批存廢的認(rèn)識(shí)框架，接受公眾監(jiān)督和問(wèn)責(zé)制約。

關(guān)鍵詞：行政審批；政府管制；尋租；公共利益；資源配置；管制捕獲

中圖分類(lèi)號(hào)：D630.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-2101（2017）04-0025-08

在國(guó)家行政體制改革的熱潮中，行政審批呈越改越少之勢(shì)，也出現(xiàn)了要徹底廢除行政審批的主張。還有學(xué)者認(rèn)為尋租腐敗都是由行政審批過(guò)多過(guò)濫造成的。我們到底需不需要行政審批，成了理論界與實(shí)際工作部門(mén)有爭(zhēng)議的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，需要研究行政審批的積極作用、消極作用，其產(chǎn)生、發(fā)展和可能的正面功能、負(fù)面危害均可由行政管制的一般性和復(fù)雜性演繹而來(lái)。借鑒一般意義上的行政管制等方面的研究結(jié)果，結(jié)合行政審批導(dǎo)致尋租腐敗的相關(guān)研究，能夠避免我們以管中窺豹的方式看行政審批改革，給改革設(shè)計(jì)者更多的啟發(fā)和思考。

西方經(jīng)典管制理論認(rèn)為市場(chǎng)會(huì)失靈（失?。胄姓苤瓶梢约m正市場(chǎng)失靈（失?。?，使扭曲的資源配置重新達(dá)到帕累托最優(yōu)。然而，行政管制在許多方面是市場(chǎng)參與者之間的一個(gè)討價(jià)還價(jià)過(guò)程[1]。政府、公務(wù)人員、經(jīng)濟(jì)中的賽局參與者、公民，這四方是在一個(gè)制度化的環(huán)境中相互影響、相互作用、各有其利益的。[2]西方國(guó)家往往把行政審批作為制度的補(bǔ)充措施，認(rèn)為行政審批是解決市場(chǎng)外部性的必要手段，一旦可以將外部性?xún)?nèi)部化，就應(yīng)當(dāng)放棄行政審批，[3]而管制不當(dāng)?shù)淖畲髳汗褪菍ぷ飧瘮〗灰祝琜4]也就是原本以公共利益為導(dǎo)向的管制，卻滑向管制捕獲。布坎南將政府行為納入經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究框架，分析個(gè)人在政治市場(chǎng)中的決策，他認(rèn)為政府失敗的根本原因在于政治市場(chǎng)存在缺陷，而政府管制自然也不例外[5]。

一、管制理論

行政審批的理論源泉是西方管制理論。就管制主體來(lái)看，可分為政府管制和非政府管制兩大類(lèi)。本文不涉及非政府管制，以下只討論政府管制。政府管制也可以稱(chēng)為公共管制、行政管制，本意是糾正市場(chǎng)失靈，然而政府自身也會(huì)失靈。尋租理論剛好驗(yàn)證了諾思對(duì)政府失靈或失敗的描摹，政府在致力于糾正市場(chǎng)失敗的同時(shí)，也經(jīng)常會(huì)引發(fā)自身失敗，即政府失敗，尤為重要的是，政府失敗的后果非常有可能比市場(chǎng)失敗更為嚴(yán)重。

從一般意義上來(lái)說(shuō)，管制是普遍存在的。自有人類(lèi)社會(huì)組織以來(lái)就有管制，最早的管制可以追溯到原始部落時(shí)期。[6]當(dāng)前對(duì)政府管制的研究源于現(xiàn)代政府理論。無(wú)論是霍布斯的“利維坦”、洛克的“共同體”，還是亞當(dāng)·斯密的“社會(huì)人”，都是建立在“發(fā)達(dá)國(guó)家政府”的基礎(chǔ)概念之上的，承認(rèn)了大“公”的存在，以及個(gè)體為了尋求政治保護(hù)和經(jīng)濟(jì)利益而對(duì)個(gè)人權(quán)利的部分放棄。換句話(huà)說(shuō)，公共利益的存在是不可否認(rèn)的——也就是說(shuō)，微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)里假設(shè)的純“個(gè)人利益”和“自由選擇”不能完全成立。在現(xiàn)代社會(huì)，人們被迫放棄他在自然狀態(tài)下?lián)碛械慕^對(duì)選擇權(quán)，接受了共同體的保護(hù)和法則，所能做的就是追求這些法則的公平、公正、清廉和執(zhí)行效率?？v觀世界上近300年來(lái)的發(fā)展歷程，從政府職能的角度來(lái)看，確有一個(gè)明顯但相對(duì)緩慢的進(jìn)步過(guò)程。發(fā)生在19世紀(jì)英、德等國(guó)殘酷的資本原始積累，遭到社會(huì)主義者的強(qiáng)烈譴責(zé)，也促使這些國(guó)家進(jìn)行反思，逐步加強(qiáng)在規(guī)范市場(chǎng)、勞動(dòng)保護(hù)、保障婦女兒童權(quán)益以及教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)治安等方面的職能，各國(guó)政府開(kāi)始大規(guī)模地介入宏觀經(jīng)濟(jì)管理和基本公共服務(wù)供給。[7]

行政學(xué)者對(duì)行政管制實(shí)質(zhì)的研究起源于美國(guó)對(duì)鍍金時(shí)代（gilded age）鐵路營(yíng)建事業(yè)的高投機(jī)現(xiàn)象進(jìn)行的管制。[8]弗朗西斯·亞當(dāng)斯、布蘭代斯法官、植草益等提出了以公共利益（public interest）為核心的行政管制理論，以喬治·施蒂格勒、Pelzman、波斯納（Posner）為代表的經(jīng)濟(jì)學(xué)家則提出了管制捕獲（regulatory capture）理論。

（一）以公共利益為核心的管制理論

在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期里，基于公共利益的管制理論始終以正統(tǒng)身份居于政府管制經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心地位，其假設(shè)前提是管制機(jī)構(gòu)代表公共利益。政府管制是從公共利益出發(fā)針對(duì)個(gè)人或集團(tuán)而制定的規(guī)則，其目的是為了避免經(jīng)濟(jì)主體侵犯消費(fèi)者利益，后者表現(xiàn)為肆意控制他人進(jìn)入、對(duì)價(jià)格進(jìn)行壟斷、對(duì)消費(fèi)者和勞工濫用權(quán)力、“霸王條款”式確定服務(wù)條件和質(zhì)量等。正因?yàn)槿绱耍畱?yīng)該代表公眾對(duì)市場(chǎng)作出一定的理性計(jì)算；該管制思想符合“帕累托最優(yōu)”原則，不僅在經(jīng)濟(jì)上取得成效，而且促進(jìn)了整個(gè)社會(huì)的完善。

該理論把政府管制視為政府對(duì)社會(huì)公正及效率需求所作出的仁慈的、無(wú)代價(jià)的、有效的回應(yīng)，是從公共利益出發(fā)而制定的管制：哪里有市場(chǎng)失靈，哪里就有政府相應(yīng)的干預(yù)。不可否認(rèn)，政府在處理市場(chǎng)失靈方面，確實(shí)具備一定的優(yōu)勢(shì)。[9]然而，按照此種邏輯，以倡導(dǎo)公共利益為核心的政府管制將變得無(wú)處不在，以應(yīng)對(duì)不可避免的市場(chǎng)失靈，這招致了理論界對(duì)此理論的激烈批評(píng)。人們并不會(huì)想當(dāng)然地認(rèn)為政府是以公共利益為導(dǎo)向，政府宣稱(chēng)為避免市場(chǎng)失靈而采取的很多管制政策最終卻犧牲了消費(fèi)者的利益，這大大削弱了該理論的吸引力，管制捕獲理論應(yīng)運(yùn)而生。

（二）以個(gè)人或集團(tuán)利益為核心的管制捕獲理論

與公共利益管制理論相對(duì)的，是以喬治·施蒂格勒為代表的管制捕獲理論（regulatory capture theory）。施蒂格勒認(rèn)為，國(guó)家可以提供給被管制者如下優(yōu)惠：一是政府直接的貨幣補(bǔ)貼，比如減免、退稅、稅金返還；二是政府通過(guò)控制許可證的數(shù)量限制或者禁止后來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)者，如福利企業(yè)資格；三是政府管制與本產(chǎn)業(yè)有替代或互補(bǔ)關(guān)系的行業(yè)和部門(mén)；四是政府管制價(jià)格，如固定價(jià)格。[10]該理論認(rèn)為，“捕獲”政府管制也就是促使政府進(jìn)行管制，要么是被管制對(duì)象本身（深受市場(chǎng)失敗的影響），要么是其他有可能從管制中獲益的人（比如因依法納稅而相較于逃稅企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力更低的企業(yè)，不夠減免退稅資格的企業(yè)希望通過(guò)減免退稅優(yōu)惠達(dá)到少繳稅目的的主體）。換言之，政府管制與其說(shuō)是為社會(huì)公益的目的，毋寧說(shuō)是為某一個(gè)人或某一群人“尋租”的結(jié)果[11][12]，這是管制俘獲理論的前提假設(shè)。由此看來(lái)，政府管制遂成為公權(quán)侵犯私權(quán)的利器，比如稅務(wù)人員利用強(qiáng)制征稅的權(quán)力與企業(yè)形成征納共謀尋租腐敗交易。如果說(shuō)政府管制源于受管制者的需要而產(chǎn)生，這將在本質(zhì)上顛覆政府管制的目的，進(jìn)而否認(rèn)倡導(dǎo)公共利益的管制，從而否定政府管制手段存在的必要性。眾所周知，國(guó)家擁有資源的配置權(quán)力，當(dāng)這種通過(guò)政府配置得來(lái)的資源能夠給企業(yè)帶來(lái)收益的時(shí)候，后者就會(huì)趨之若鶩。誠(chéng)然，政府管制在某些時(shí)候可能會(huì)給企業(yè)帶來(lái)一些收益，但這并非政府管制的初衷，充其量不過(guò)是管制的利益機(jī)制效應(yīng)而已。以芝加哥學(xué)派為首的管制捕獲理論反對(duì)政府管制，這一理論至少是為政府制定和實(shí)施管制政策提出了警告。

公共利益管制理論和管制捕獲理論是管制理論譜系的兩極，現(xiàn)實(shí)中很難找到只存在公共利益的管制或只存在個(gè)人或集團(tuán)壟斷利益的管制，二者的界限往往很難劃清。需要指出的是，管制的兩個(gè)理論都存在缺陷，一種更易被接受的觀點(diǎn)是，只要存在自然壟斷，自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)被扭曲，就需要有政府管制以保護(hù)消費(fèi)者利益。應(yīng)當(dāng)引起注意的是，當(dāng)前為實(shí)現(xiàn)公共利益目的的管制在實(shí)踐當(dāng)中總是不可避免地滑向管制捕獲一極，不能不說(shuō)是管制的遺憾。

二、我國(guó)行政審批現(xiàn)狀

在我國(guó)，行政審批帶來(lái)的諸多弊端當(dāng)中，很多都是顯而易見(jiàn)的，比如審批過(guò)多過(guò)濫、職責(zé)交叉、審批真空、行政效率低下、“權(quán)力最大化、責(zé)任最小化”等，這里不再贅述，而隱藏在表象之下的弊端往往被忽視卻又實(shí)實(shí)在在地影響和諧社會(huì)的發(fā)展和“中國(guó)夢(mèng)”的實(shí)現(xiàn)，不容忽視。

1. 我國(guó)當(dāng)前一些審批部門(mén)存在只重審批、不重監(jiān)管的現(xiàn)象，甚至存在各個(gè)相關(guān)部門(mén)間爭(zhēng)奪審批權(quán)力、而由審批造成不當(dāng)后果時(shí)互相推諉責(zé)任和義務(wù)的現(xiàn)象。我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)審批制度尚缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管和責(zé)任義務(wù)劃分，一旦出現(xiàn)違規(guī)審批、違紀(jì)審批、越權(quán)審批、當(dāng)批不批，甚至違法審批等審批權(quán)濫用情況，竟很難落實(shí)問(wèn)責(zé)到具體的責(zé)任部門(mén)和責(zé)任人，這就使得很多公務(wù)人員熱衷審批，熱衷審批職位所賦予的審批職權(quán)。呈現(xiàn)在我們面前的是審批的部門(mén)和主管審批的人很多，而真正為審批負(fù)責(zé)的人很少，一項(xiàng)審批，公務(wù)人員要分好幾個(gè)批次去企業(yè)檢查，出了問(wèn)題要集體負(fù)責(zé)，而集體負(fù)責(zé)意味著在一定程度上個(gè)人不必負(fù)責(zé)。審批的后續(xù)監(jiān)管乏力，一審定終身，只批不管。更有甚者，審批權(quán)被當(dāng)成“搖錢(qián)樹(shù)”，審批已經(jīng)失去了政府為實(shí)現(xiàn)公共利益而進(jìn)行管制的初衷，成了一種壟斷的收費(fèi)渠道，甚至為收費(fèi)而審批，根本不管審批事宜是否適當(dāng)、是否合法、是否真正應(yīng)該通過(guò)審批。當(dāng)被審批過(guò)的事宜發(fā)生丑聞或違法被刑事制裁的時(shí)候，有關(guān)部門(mén)只是挖掘該事宜是否經(jīng)過(guò)審批，是否符合審批程序，似乎經(jīng)過(guò)審批且程序合格的審批事由出了問(wèn)題，不關(guān)審批部門(mén)的責(zé)任。這種對(duì)審批的問(wèn)責(zé)（免責(zé)）機(jī)制鼓勵(lì)了不負(fù)責(zé)任的審批權(quán)濫用，從而更進(jìn)一步導(dǎo)致了各部門(mén)對(duì)審批權(quán)的爭(zhēng)奪，擴(kuò)大了審批的權(quán)限和范圍。這樣一來(lái)，公務(wù)人員主動(dòng)尋租的機(jī)會(huì)就會(huì)大大增加，還會(huì)衍生更多的不負(fù)責(zé)任的審批?？上攵?，企業(yè)的上訪理由、申訴理由只會(huì)更多不會(huì)更少，然而在實(shí)際生活當(dāng)中，上訪或者申訴很難獲得滿(mǎn)意的結(jié)果。為了避免處于劣勢(shì)，企業(yè)往往會(huì)主動(dòng)尋求負(fù)責(zé)審批人員的庇護(hù)，當(dāng)然這種庇護(hù)是有收益有成本的，就是我們常說(shuō)的企業(yè)主動(dòng)尋租。無(wú)論是公務(wù)人員主動(dòng)設(shè)租還是企業(yè)主動(dòng)尋租，最終的結(jié)果都是相互勾結(jié)完成尋租腐敗交易。

2.審批是如此繁瑣卻引來(lái)各部門(mén)爭(zhēng)奪的最好解釋就是權(quán)力可以用來(lái)交換資源，也就是我們常說(shuō)的“權(quán)力尋租”。那么，行政審批如何將“權(quán)力”與“資源”整合到一起呢？由于我國(guó)相關(guān)的法律體系還不太完善，公務(wù)人員被賦予較大的行政審批權(quán)和酌情自由裁量權(quán)，而優(yōu)惠政策的適用標(biāo)準(zhǔn)模糊，并且行政審批基本上沒(méi)有一定之規(guī)，“自由裁量”完全可以幫助“權(quán)力”和“資源”聯(lián)姻。從現(xiàn)象上說(shuō)，行政審批權(quán)就是一種酌情自由裁量權(quán)：在實(shí)踐中，行政審批是國(guó)家規(guī)定的制度，而“批”與“不批”是公務(wù)人員酌情裁量決定的，所以審批的結(jié)果往往是不確定的；審批的時(shí)限也可以人為調(diào)整，可以走“綠色通道”現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)審批，也可以經(jīng)過(guò)漫長(zhǎng)的所謂正規(guī)的審批程序；審批分類(lèi)更是界限不清，比如屬于哪個(gè)范疇的涉稅事宜，由于界限劃分不是很明顯，歸在相關(guān)的幾個(gè)類(lèi)別里似乎都可以，但是每個(gè)類(lèi)別能夠得到的待遇是不同的，這就需要被審批對(duì)象好好“動(dòng)腦筋”力爭(zhēng)使自己能夠被劃分到對(duì)自己最有利的類(lèi)別當(dāng)中。如果企業(yè)通過(guò)“處關(guān)系”在行政審批過(guò)程中獲得了自身本不該獲得的可以享受某些政策優(yōu)惠的身份，那么可想而知，腐敗交易已經(jīng)在神不知鬼不覺(jué)的情況下悄悄地完成了。

所以說(shuō)，審批權(quán)越大，能交換的資源就越多，也就是說(shuō)尋租腐敗的機(jī)會(huì)就越大，這就是“部門(mén)利益單位化、單位利益?zhèn)€人化、個(gè)人利益金錢(qián)化”的原始動(dòng)力。越不能倡導(dǎo)公共利益、越扭曲自由競(jìng)爭(zhēng)、問(wèn)責(zé)機(jī)制越差的審批，越會(huì)導(dǎo)致更多的審批權(quán)力濫用，這也是當(dāng)前行政審批制度導(dǎo)致“尋租腐敗”的最好詮釋?？梢赃@樣說(shuō)，在制度建設(shè)不到位、自由裁量彈性過(guò)大的情況下，哪里有審批權(quán)、哪里就有審批權(quán)濫用，哪里就有公務(wù)人員尋租腐敗，這是一個(gè)完整的尋租腐敗鏈條。

三、體制演變中行政管制滋生尋租腐敗的機(jī)遇

我國(guó)于2001年開(kāi)始在全國(guó)范圍內(nèi)著力進(jìn)行了以精簡(jiǎn)審批事項(xiàng)和規(guī)范審批過(guò)程為主要內(nèi)容的改革。[13]原有的行政審批制度是體制轉(zhuǎn)型中行政計(jì)劃指導(dǎo)逐漸弱化時(shí)政府實(shí)行行政規(guī)制的權(quán)宜性措施，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中過(guò)渡性的制度安排。審批事項(xiàng)缺乏法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，審批條件模糊，帶有很大的隨意性和盲目性。這種復(fù)雜低效的行政審批已經(jīng)難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的競(jìng)爭(zhēng)性和效率性，所以行政審批制度改革迫在眉睫。

針對(duì)行政審批制度存在的問(wèn)題，2001年9月，國(guó)務(wù)院成立行政審批改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組（下簡(jiǎn)稱(chēng)“審改辦”），積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)行政審批制度改革，標(biāo)志著改革工作全面啟動(dòng)，如表1所示。

至2012年，國(guó)務(wù)院十年中分六批共取消和調(diào)整了2 497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有總數(shù)的69.3%，[14]這也是我國(guó)政府不當(dāng)管制過(guò)多過(guò)濫造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展不健康、不均衡、不正義的惡果后痛定思痛的應(yīng)對(duì)措施。行政審批的改革成效有目共睹，來(lái)自透明國(guó)際的腐敗排名印證了我國(guó)行政審批改革的成績(jī)，我國(guó)的腐敗排名正在改進(jìn)中，如表2所示。

我們知道，管制是一種有效力的“進(jìn)入壁壘”，管制通過(guò)，意味著可以進(jìn)入，管制未通過(guò)，意味著不能進(jìn)入。既然管制的通過(guò)與否由行政機(jī)關(guān)決定，這就為公務(wù)人員提供了行使配置該項(xiàng)資源的機(jī)會(huì)。企業(yè)經(jīng)營(yíng)收入取決于從事該行業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手和平均收入，這兩個(gè)變量反映了該行業(yè)的總收入。行業(yè)收入大體上是成功的政治行動(dòng)可能產(chǎn)生的報(bào)酬的指數(shù)，發(fā)放執(zhí)照的數(shù)量與受管制行業(yè)的均衡收入成比例。對(duì)一種行業(yè)所提供服務(wù)的需求彈性越小，則管制越能提高來(lái)自該行業(yè)的收入?；仡欀袊?guó)行政體制的改革歷程，可以發(fā)現(xiàn)放松管制減少了尋租腐敗空間。

新中國(guó)成立后，從資源配置到生產(chǎn)領(lǐng)域，我國(guó)曾嚴(yán)格實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，由于政府通過(guò)管制手段直接控制各種經(jīng)濟(jì)資源的分配，在這種體制下，公務(wù)人員、個(gè)人或企業(yè)很難從尋租中獲得利益，缺乏尋租動(dòng)機(jī)。各級(jí)政府面臨的唯一決策集A1={1}，只能選擇唯一的管制策略，（a1，a1），構(gòu)成了穩(wěn)定的納什均衡。

1978年改革開(kāi)放以后，我國(guó)從封閉的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，在許多方面政府已開(kāi)始逐步放松或放棄對(duì)大多數(shù)行業(yè)的管制，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的局面在逐漸形成。管制階層的策略決策集合由A1={1}變?yōu)锳2={1，2}，即由原來(lái)的只能選擇管制的單一策略變?yōu)榧瓤梢赃x擇管制策略又可以選擇放松管制策略。由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那些少部分壟斷階層的策略集合發(fā)生了改變，選擇采取放松管制策略{b2，b2}，構(gòu)成新的歷史條件下的納什均衡（b1a2）。圖1是表示漸進(jìn)式的改革第一階段。

進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來(lái)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和改革深化，許多領(lǐng)域的行政管制格局被打破，形成了競(jìng)爭(zhēng)局面。由于加快了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革步伐，行政管制所面臨的策略決策集合也由A2={1，2}進(jìn)一步變?yōu)锳3={1，2，3}，即由選擇管制策略或放松管制策略變?yōu)檫x擇管制策略、放松管制策略或放開(kāi)管制策略。管制或放松管制的策略的轉(zhuǎn)移途徑，也表現(xiàn)出根據(jù)不同時(shí)期、不同文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、政府介入經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的程度等多重影響因素，顯示出豐富多樣的演化途徑。如圖2，在一些原沒(méi)有得到充分發(fā)展的地方，管制的方式如大躍進(jìn)似的直接從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的單一管制向多元化的混合模式演化，在這里不存在純策略的納什均衡，而只存在混合策略納什均衡。

在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)成熟的地方，經(jīng)濟(jì)已經(jīng)經(jīng)歷了從管制向放松管制轉(zhuǎn)變的階段，開(kāi)始從放松管制向多元化的混合模式演化。在這里不存在純策略納什均衡，而只存在混合策略納什均衡，圖3是漸進(jìn)式的改革第二階段。

求解圖2（b）、圖3（b）部分的混合策略納什均衡，即混合策略納什均衡（p，q，r）。

其中，p=■，q=■，r=1-p-q

D=a1-a3-b1+b3 a2-a3-b2+b3a1-a3-c1+c3 a2-a3-c2+c3=b2+c1-b1-c2

D1=a1-a3-b1+b3 b3-a3a1-a3-c1+c3 c3-a3=c1-b1

D2=b3-a3 a2-a3-b2+b3c3-a3 a2-a3-c2+c3=b2-c2

P=■ q=■

r=1-■-■

混合策略納什均衡（■，■，1-■-■）人們將分別以概率p、q、r的值選取管制、放松管制和放開(kāi)管制策略。有競(jìng)爭(zhēng)才有選擇，所以說(shuō)，改革開(kāi)放后人們面臨的選擇更多元。

本模型的基本假設(shè)前提是群體中可供選擇的行動(dòng)集合（策略集）是固定的，也就是把經(jīng)濟(jì)改革放松管制當(dāng)成唯一的變量，沒(méi)有考慮其他外部環(huán)境的變化，比如文化背景、地域差異、政府政策的介入程度等是比較粗糙的分析。[15]然而正是這樣一個(gè)粗糙的分析可為我們展示如下的事實(shí)——行政管制在特定的制度環(huán)境下滋生腐敗。改革開(kāi)放后隨著放松管制，市場(chǎng)機(jī)制趨于完善，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提升了經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)活力——由于尋租腐敗是市場(chǎng)化不徹底的產(chǎn)物，所以放松管制可以被認(rèn)為是治愈尋租腐敗的良藥。

四、行政審批制度不可或缺

我們尚不能武斷地得出只要有管制就會(huì)有尋租腐敗的結(jié)論。管制機(jī)制本身本來(lái)可以成為實(shí)現(xiàn)公共利益的杠桿，當(dāng)然也極易淪為個(gè)別公務(wù)人員、企業(yè)侵占公利的工具，管制的積極作用不應(yīng)該被不當(dāng)管制的消極作用所抹殺。管制的積極作用與消極作用之間的界限往往相當(dāng)模糊，有的時(shí)候二者兼而有之，這個(gè)時(shí)候我們就要慎重地評(píng)判其積極作用和消極作用，權(quán)衡二者之間的取舍。如果說(shuō)放松管制減少了尋租腐敗，那么放松的一定是那種導(dǎo)致政府失靈的捕獲管制，而不是旨在糾正市場(chǎng)失靈、自然壟斷、外部性、信息不對(duì)稱(chēng)等弘揚(yáng)公共利益的管制，后者永遠(yuǎn)都是必須、必要的。

在實(shí)際運(yùn)行當(dāng)中，很多管制違背了政策制定矯正市場(chǎng)失靈、幫扶弱勢(shì)群體、實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義的初衷，成為某些公務(wù)人員和企業(yè)侵犯公共利益的合法保護(hù)。盡管行政審批有此種種弊端，但是我們?nèi)匀恍枰匾?、適度的行政審批。行政審批就如同為了維護(hù)共同體和諧有序發(fā)展的制度保證。下面我們來(lái)看一個(gè)簡(jiǎn)單的例子——稅務(wù)年檢，可讓稅務(wù)年檢告訴我們是否需要行政審批。

稅務(wù)年檢要求企業(yè)提供與之相關(guān)的所有證件。如果說(shuō)一個(gè)企業(yè)別有用心，那么即使天天檢查也不能阻止其做壞事，但是對(duì)于以持續(xù)經(jīng)營(yíng)為目的的企業(yè)，年檢確實(shí)可以起到給企業(yè)把關(guān)的作用，收了對(duì)方貨款就跑的企業(yè)并不多見(jiàn)，畢竟年檢的作假成本很高，絕大多數(shù)企業(yè)還是會(huì)以長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)取得信譽(yù)、擴(kuò)大生產(chǎn)從而獲得更多的利潤(rùn)為目的。

假設(shè)年檢靠企業(yè)自愿，沒(méi)有稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)制，接著可從市場(chǎng)調(diào)整和集體調(diào)整的角度分析比較企業(yè)參與年檢的比例和企業(yè)年檢成本。

（一）市場(chǎng)調(diào)整

年檢保護(hù)了通過(guò)年檢的企業(yè)，同時(shí)也減少了轄區(qū)內(nèi)其他企業(yè)和個(gè)人被未通過(guò)年檢沒(méi)有資質(zhì)信用的企業(yè)欺騙的可能性。如果在一個(gè)轄區(qū)內(nèi)只有一個(gè)企業(yè)未接受年檢，那么毫無(wú)疑問(wèn)，這個(gè)企業(yè)在轄區(qū)內(nèi)的所有合作伙伴都是已通過(guò)年檢的企業(yè)。

首先來(lái)看一個(gè)不連續(xù)的例子。假定通過(guò)年檢的企業(yè)在當(dāng)年都會(huì)珍惜年檢的高昂成本并且守法經(jīng)營(yíng)。如果有企業(yè)沒(méi)接受年檢，那么這個(gè)未接受年檢的企業(yè)會(huì)由于轄區(qū)內(nèi)接受年檢企業(yè)數(shù)量的增多而受益，也就是說(shuō)其被騙的幾率會(huì)隨之下降。圖4的縱軸表示成本，要么是年檢成本，要么是經(jīng)過(guò)適當(dāng)計(jì)算得出的與被騙的損失相當(dāng)?shù)念A(yù)計(jì)成本；橫軸表示轄區(qū)內(nèi)已通過(guò)年檢的企業(yè)數(shù)量占全部企業(yè)數(shù)量的百分比，假定轄區(qū)是封閉的。對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，年檢的成本表示為OB，預(yù)期被未通過(guò)年檢的企業(yè)欺騙的成本由曲線(xiàn)I表示，該曲線(xiàn)可以被稱(chēng)為“外部經(jīng)濟(jì)曲線(xiàn)”。

如果所有企業(yè)的決定都可以同時(shí)做出，在這個(gè)簡(jiǎn)單的系統(tǒng)內(nèi)就不存在穩(wěn)定均衡的位置。起初，假定成本如圖4所描述的，轄區(qū)內(nèi)的所有企業(yè)都通過(guò)了年檢。而一旦決定做出之后，所有的企業(yè)都會(huì)因其他企業(yè)均通過(guò)年檢而受益，自己不年檢也不會(huì)存在經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，為了降低經(jīng)營(yíng)成本，不年檢可能會(huì)更劃算，企業(yè)會(huì)出于理性考慮不想?yún)⒓幽隀z。企業(yè)是否自愿參加年檢的決策取決于企業(yè)被騙的成本與參加年檢的成本孰高孰低。E是圖4的均衡位置，在這個(gè)位置已通過(guò)年檢的企業(yè)和未通過(guò)年檢的企業(yè)處于大致相等的情形。那些預(yù)期被騙的企業(yè)要付出的成本等于年檢成本。E點(diǎn)表示當(dāng)每個(gè)企業(yè)獨(dú)自行動(dòng)時(shí)的群體均衡位置。盡管企業(yè)的行動(dòng)是彼此獨(dú)立的，但他們確實(shí)考慮到了自身行為中的外部經(jīng)濟(jì)。企業(yè)在曲線(xiàn)I上的位置不取決于他自己的行為，而取決于轄區(qū)中所有其他企業(yè)的行為。E點(diǎn)成為其做出自己決定的基礎(chǔ)。當(dāng)然，我們不能確定哪些企業(yè)會(huì)被未通過(guò)年檢的企業(yè)欺騙，哪些企業(yè)則不會(huì)。

（二）集體調(diào)整

假定該模型使用的條件沒(méi)有改變，在私人調(diào)整時(shí)達(dá)到的群體均衡位置可以與在集體調(diào)整時(shí)達(dá)到的群體均衡位置相比。同以前一樣，假定該轄區(qū)內(nèi)的所有企業(yè)目的一致。集體行動(dòng)將如何影響單個(gè)企業(yè)所面臨的兩個(gè)成本函數(shù)呢？如圖5所示，模型中的企業(yè)繳納同樣的年檢費(fèi)用，也可以這樣說(shuō)，每個(gè)企業(yè)的年檢成本一致，由此可得出一個(gè)成本函數(shù)T。T在圖5中從O延伸到B′。只有轄區(qū)內(nèi)每個(gè)企業(yè)都接受年檢時(shí)，企業(yè)的年檢成本才會(huì)等同于企業(yè)安全經(jīng)營(yíng)的實(shí)際成本支出。

在集體組織的情況下，轄區(qū)內(nèi)已通過(guò)年檢的企業(yè)數(shù)量占總企業(yè)數(shù)量的百分比，會(huì)以某種隨機(jī)的方式選定要去接受年檢的企業(yè)。這樣，無(wú)論集體決定如何，企業(yè)都有一定機(jī)會(huì)與已經(jīng)接受年檢的企業(yè)進(jìn)行交易。在得出集體組織的外部經(jīng)濟(jì)曲線(xiàn)時(shí)，必須考慮這個(gè)事實(shí)。對(duì)于這個(gè)群體的每個(gè)年檢水平，都有可能計(jì)算出與之相匹配的企業(yè)被騙的預(yù)期成本。當(dāng)個(gè)體參與集體決策過(guò)程時(shí)，這些成本將變得與企業(yè)自身相關(guān)。由于不論在哪種百分比的水平上，某個(gè)企業(yè)與接受年檢的企業(yè)進(jìn)行交易的概率均為正值，假定該模型的基本參數(shù)保持不變，集體的外部經(jīng)濟(jì)曲線(xiàn)如圖5中的I′所示，將位于圖4整個(gè)范圍中的相似曲線(xiàn)I之下。

利用圖5中的兩個(gè)成本函數(shù)I′和T，描述集體組織中的群體均衡就變得可能了。這個(gè)位置并不是由兩個(gè)曲線(xiàn)的交叉點(diǎn)表示。而且在集體調(diào)整模型中，總成本曲線(xiàn)與在市場(chǎng)調(diào)整模型中不同，企業(yè)可以通過(guò)某種政治投票的方法為這個(gè)“群體”選擇位置。對(duì)于單個(gè)企業(yè)來(lái)說(shuō)，最佳位置由總成本曲線(xiàn)I′+T的低點(diǎn)表示，這個(gè)低點(diǎn)得自這兩個(gè)要素的縱向和。集體均衡在市場(chǎng)調(diào)整達(dá)到的均衡位置的右下方。也就是說(shuō)，集體調(diào)整產(chǎn)生了比獨(dú)立調(diào)整或市場(chǎng)調(diào)整更高的年檢程度、更低的個(gè)人成本，而集體調(diào)整是通過(guò)強(qiáng)制的年檢來(lái)實(shí)現(xiàn)的。①

由此，我們看到稅務(wù)部門(mén)強(qiáng)制年檢對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)是必須、必要的，由于人們?cè)诮?jīng)濟(jì)上的相互依賴(lài)，管制使得許多經(jīng)濟(jì)行為具有可預(yù)測(cè)性、可靠性和穩(wěn)定性[16]。然而，管制的選擇應(yīng)以盡量不扭曲經(jīng)濟(jì)為宜，即盡量不干預(yù)有效的市場(chǎng)決策，將管制的“過(guò)度負(fù)擔(dān)”減小到最低。[17]通過(guò)以上分析我們也可看到，行政審批并非可以一概否定，毫無(wú)疑問(wèn)我們的制度有效供給之中，需要適當(dāng)?shù)男姓徟?/p>

六、結(jié)論

近幾年來(lái)，學(xué)界對(duì)廢除行政審批制度的呼聲一浪高過(guò)一浪，似乎行政審批完全是擾亂正常的市場(chǎng)，破壞經(jīng)濟(jì)的和諧有序發(fā)展。此外，隨著行政審批數(shù)目的減少，尋租腐敗的公務(wù)人員的數(shù)量也確呈減少之勢(shì)。即便如此，我們?nèi)匀徊荒芎?jiǎn)單武斷地認(rèn)為行政審批應(yīng)該徹底退出歷史舞臺(tái)。其實(shí)，行政審批就是一劑疫苗，沒(méi)有它疾病會(huì)泛濫，如果嚴(yán)格按照要求生產(chǎn)、保存、使用，則有利而無(wú)害。然而，我們也會(huì)看到原本為了阻止人類(lèi)得病的疫苗竟引發(fā)損害健康甚至奪人性命的事故。是利用疫苗防疫的理念出了問(wèn)題嗎？不是的，人類(lèi)永遠(yuǎn)都需要疫苗防疫。當(dāng)經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了蕭條、通貨膨脹、樓市過(guò)熱等情況，當(dāng)三聚氰胺奶粉、地溝油、毒疫苗橫行的時(shí)候，政府都會(huì)重新強(qiáng)調(diào)審批或者變相審批的重要性。前些時(shí)候魏則西事件不斷發(fā)酵，矛頭直指百度搜索，如果網(wǎng)絡(luò)搜索有適當(dāng)?shù)膶徟O(jiān)管，魏則西事件也許能夠避免。血的教訓(xùn)再一次告訴我們審批仍是有必要的。當(dāng)前精簡(jiǎn)審批的呼聲反映了正確的改革取向，但如不形成全面的理性認(rèn)識(shí)框架，會(huì)使得行政審批改革陷入走極端的境地。如果沒(méi)有行政審批，那么毫無(wú)疑問(wèn)，市場(chǎng)也會(huì)得病，只有使用得當(dāng)，才會(huì)解決市場(chǎng)自身不能解決的市場(chǎng)失靈問(wèn)題。以公共利益為核心的管制理論，認(rèn)為政府應(yīng)該代表公眾對(duì)市場(chǎng)作出一定的理性計(jì)算，該管制思想符合“帕累托最優(yōu)”原則，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)完善。然而，當(dāng)管制機(jī)構(gòu)實(shí)際代表的是某一個(gè)人或某一群人利益的時(shí)候，管制就變成了公權(quán)侵犯私權(quán)的利器，比如前文所指的公務(wù)人員與企業(yè)共謀尋租腐敗交易。由行政審批的一般性和復(fù)雜性使我們充分意識(shí)到，當(dāng)前行政審批存在的“真問(wèn)題”是：初衷以公共利益為導(dǎo)向的行政審批可能淪為個(gè)別人為私利侵占公利的手段，公共部門(mén)與企業(yè)可能形成尋租腐敗共謀關(guān)系。所以說(shuō)，我們的任務(wù)不是要徹底廢除行政審批，而是確保行政審批符合公共利益。只有行政審批背離了實(shí)現(xiàn)公共利益的初衷，轉(zhuǎn)而成為利益集團(tuán)侵奪公共利益的合法庇護(hù)，那么這樣的行政審批才應(yīng)該被廢除。

如果說(shuō)，當(dāng)前的行政審批制度在某些領(lǐng)域發(fā)揮了消極的作用，導(dǎo)致公務(wù)人員的尋租腐敗，我們應(yīng)該盡快加以修正和彌補(bǔ)相關(guān)的制度，決不能任其發(fā)展，任其隨著時(shí)間的推移徹底地動(dòng)搖企業(yè)對(duì)行政審批制度的信心。施蒂格勒在論證政府管制導(dǎo)致尋租的同時(shí)，也不得不承認(rèn)政府在一國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行當(dāng)中具有不可替代的作用，通過(guò)政府的資源配置功能而不是單純靠市場(chǎng)去干預(yù)經(jīng)濟(jì)，往往會(huì)使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效率更高。施蒂格勒并沒(méi)有全盤(pán)否定管制，他提出了管制變革的方向——不該由政府管制的領(lǐng)域，政府就該盡快退出，讓企業(yè)在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中配置資源；在政府管制能夠糾正市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，政府亦該遵循效率的原則，與時(shí)俱進(jìn)、因地制宜的改革管制方式，實(shí)現(xiàn)最佳管制。由于市場(chǎng)自身不可避免的缺陷所致，根本否定政府管制是不合理也不現(xiàn)實(shí)的，而問(wèn)題的關(guān)鍵在于如何合理設(shè)定行政審批的限定、程序和制約機(jī)制。政策制定者應(yīng)從有利于促進(jìn)公共利益的目的、因地制宜地設(shè)定行政審批制度，管制與自由競(jìng)爭(zhēng)并用，盡量給企業(yè)更多的選擇，以良好的高標(biāo)準(zhǔn)法制化營(yíng)商環(huán)境（企業(yè)的“負(fù)面清單”和政府部門(mén)的“正面清單與責(zé)任清單”是很好的制度建設(shè)原則）保障和諧健康的經(jīng)濟(jì)秩序，力求使尋租腐敗無(wú)所遁形。

由以上分析可知，我們要對(duì)政府管制制度的薄弱環(huán)節(jié)進(jìn)行完善，對(duì)其弊端實(shí)施“攻堅(jiān)克難”的改革，以發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。在當(dāng)前貫徹供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革戰(zhàn)略方針力推簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下，我們依然應(yīng)理性地全面把握對(duì)于行政審批存廢的認(rèn)識(shí)框架：能夠弘揚(yáng)公共利益的行政審批宜加強(qiáng)，容易導(dǎo)致管制捕獲的行政審批宜削減，自由裁量權(quán)必須在法制化道路上從嚴(yán)掌握，接受公眾監(jiān)督和問(wèn)責(zé)制約。

注釋?zhuān)?/p>

①這部分的分析框架借鑒了詹姆斯·M·布坎南與戈登·塔洛克合著的《同意的計(jì)算：憲政民主的邏輯基礎(chǔ)》分析政治投票規(guī)則時(shí)使用的分析框架。

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責(zé)任編輯：艾 嵐