我國社會組織治理問題思考

李紅艷

摘 要：改革開放以來，我國的社會組織獲得了快速發(fā)展，但與此同時各類社會組織也出現(xiàn)了程度不同的諸如決策不民主、監(jiān)督機制乏力等治理問題，這些問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了社會組織的社會公信力并且成為制約社會組織進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。因此，在理性分析社會組織治理問題的基礎(chǔ)上，選擇和構(gòu)建適合我國社會組織發(fā)展的治理模式，既是問題解決的關(guān)鍵所在，也是社會組織自身規(guī)范發(fā)展的必然要求。

關(guān)鍵詞：社會組織治理；治理模式；共同治理

中圖分類號：C912 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2017）06-0068-04

改革開放以來，我國社會組織在經(jīng)濟(jì)社會中的作用已有目共睹，但同時，一些社會組織在其運作過程中也出現(xiàn)了決策不民主、監(jiān)督機制乏力等治理問題；少數(shù)社會組織還存在著財務(wù)狀況混亂，運作不公開、不透明，甚至是較為嚴(yán)重的貪污腐敗行為等不容忽視的信用缺失問題。這些問題已嚴(yán)重影響了社會組織的社會公信力和發(fā)展。因此，在當(dāng)前條件下，正視社會組織存在的問題，探討有效的治理模式、尋求問題的解決方案就成為促使社會組織持續(xù)健康發(fā)展的重要途徑。

一、社會組織治理問題的提出

社會組織又有非政府組織、非營利組織、第三部門或民間組織等稱謂，主要是指政府和企業(yè)以外的、具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性和公益性等基本特征的各類組織[1]。從世界范圍看，各國的社會組織在教育、衛(wèi)生保健、婦女兒童保護(hù)、賑災(zāi)救濟(jì)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、提供各種服務(wù)以及人道主義救援等各種問題上都發(fā)揮著日益重要的作用，并且已經(jīng)成為各國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中不可缺少的獨立于政府和市場領(lǐng)域的第三領(lǐng)域。同樣，我國的社會組織也正日益成為我國社會生活中不可或缺的重要部門，在教育、科技、文化、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、扶貧開發(fā)、慈善、農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)等社會生活的各個領(lǐng)域以及在推進(jìn)我國現(xiàn)代化建設(shè)、構(gòu)建社會主義和諧社會等方面發(fā)揮著政府和市場不可替代的作用。上述有關(guān)社會組織的積極作用已經(jīng)得到了社會各界普遍的認(rèn)同，也使得社會組織獲得了廣闊的發(fā)展空間。

但是，社會組織在其發(fā)展過程中也頻頻出現(xiàn)了令人擔(dān)憂的諸多問題。如美國慈善組織聯(lián)合勸募會（The United Way of America，UW）前任主席威廉姆·阿拉莫尼（William Aramony）因詐取該組織120萬美元，于1995年被查處，以貪污巨額善款罪而鋃鐺入獄，他高達(dá)46萬多美元的年薪以及奢侈的消費也隨之曝光，造成了該組織收入急劇下降，100多名員工被解雇。此外，赫赫有名的有著近百年歷史的美國有色人種促進(jìn)會也曾因挪用公共資金而遭受了嚴(yán)厲的打擊[2]。類似的問題也屢屢發(fā)生在我國的社會組織中。如令國人震驚的“中國媽媽”胡曼莉以“麗江媽媽聯(lián)誼會”法定代表人的身份，以慈善組織的名義不斷為自己牟取私利，被告上法庭事件[3]；山東菏澤“慈善媽媽”董玉閣因涉嫌詐騙罪被判有期徒刑11年事件[4]；云南“慈善媽媽”王玉瓊借慈善名義斂財被舉報事件[5]；青基會及其希望工程被報道涉嫌違反國家規(guī)定，挪用“希望工程”捐款逾一億元用于投資股票、房產(chǎn)及各類風(fēng)險企業(yè)并招致巨大虧損事件[6]；原國家自然科學(xué)基金會會計卞中因涉嫌貪污公款1 200多萬元、挪用公款達(dá)2億多元而被指控犯有貪污罪和挪用公款罪事件[7]；中華體育基金會的2 000萬元、宋慶齡基金會的1 810萬元“丟失”事件[8]以及中國紅十字會因郭美美炫富而引發(fā)的信任危機事件[9]，等等。

上述觸目驚心的事件實際上都是社會組織失信失靈的表現(xiàn)，是社會組織治理問題的集中反映，是社會組織所有者缺位和服務(wù)的間接性導(dǎo)致的信息不對稱、組織內(nèi)部結(jié)構(gòu)設(shè)置不盡合理與決策不民主以及外部監(jiān)督機制乏力等問題的大暴露，這已嚴(yán)重影響了社會組織的社會公信力并成為組織進(jìn)一步發(fā)展的制約因素。正如里賈納·E·赫茲琳杰所言：“公眾缺乏對非營利組織的信任不是由于管理問題，而是由于治理不善造成的?！盵10]因此，如何改善治理，構(gòu)建公眾對社會組織的社會信任就成為各界關(guān)注的焦點，這促使人們把目光轉(zhuǎn)向了社會組織治理領(lǐng)域。如，2002年6月，南非召開的第三部門研究國際協(xié)會第五屆年會的主題就是非營利組織的治理；2002年9月，北京大學(xué)召開的“亞洲國家第三部門：治理的問責(zé)性與運作”研討會以及同年10月美國的管理學(xué)會年會也將非營利組織的治理問題作為研討的問題之一[11]；2007年11月，由中國青少年基金會主辦的我國第二屆治理論壇則直接將大會議題定為“非營利組織治理與和諧社會建設(shè)”[12]。2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》把“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”定為我國全面改革的總目標(biāo)，進(jìn)一步強調(diào)加強社會建設(shè)，激發(fā)社會組織的活力[13]。在這樣的背景下，社會組織的治理和發(fā)展已成為各界關(guān)注的重要課題，也引發(fā)了我們對社會組織治理及其相關(guān)問題的進(jìn)一步思考。

二、社會組織治理結(jié)構(gòu)分析

社會組織治理的實質(zhì)就是組織的利害相關(guān)者對組織的監(jiān)督和制衡機制[14]，其理論基礎(chǔ)是現(xiàn)代治理理論?！艾F(xiàn)代治理理論的提出實際上是為第三部門亦即社會組織在理論上謀得了一個合法的地位”[15]，從而成為社會組織形成和發(fā)展的重要理論依據(jù)之一。目前，我國已有的有關(guān)社會組織治理及相關(guān)研究大多建立在現(xiàn)代治理理論的基礎(chǔ)之上。學(xué)者們主要從內(nèi)部治理（Judith R.Saidel.1998）、外部治理（俞可平，2000）以及法律環(huán)境（丁元竹，2004）等角度對社會組織治理及其相關(guān)問題做了科學(xué)闡釋。綜合他們的觀點，結(jié)合公司治理和現(xiàn)代治理理論，筆者認(rèn)為社會組織治理就是社會組織通過各種制度與方式協(xié)調(diào)包括組織各方在內(nèi)的與社會組織有利害關(guān)系的主體及其利益關(guān)系，有效發(fā)揮資源配置和權(quán)、責(zé)、利功能，實現(xiàn)社會組織的宗旨和決策科學(xué)化以及各類主體利益最大化的活動過程。社會組織治理具有兩個突出的特征：一是社會組織所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、控制權(quán)與受益權(quán)是分離的。在社會組織中，當(dāng)其發(fā)起人或捐助人完成捐助行為后就與社會組織的資產(chǎn)所有權(quán)脫離了關(guān)系，這直接造成了社會組織的所有者缺位并使其所有權(quán)與受益權(quán)出現(xiàn)分離，進(jìn)而使捐助人喪失了對資產(chǎn)的控制權(quán)，最終形成所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、控制權(quán)與受益權(quán)的“四權(quán)分離”[16]。這使社會組織面臨著更加復(fù)雜的治理基礎(chǔ)。二是社會組織擁有眾多的利益相關(guān)者。一般而言，凡是能夠影響社會組織行為或者被社會組織行為影響的個人或集團(tuán)，如出資人、受益者、志愿者以及其他社會公眾和群體等都是組織的利益相關(guān)者。這使得社會組織的公共責(zé)任更加突出，它必須主動履行公共責(zé)任，必須考慮各利益相關(guān)者乃至整個社會的利益。因此，社會組織要面對更加廣泛的利益相關(guān)者和更加復(fù)雜的治理環(huán)境。在這種復(fù)雜的情況下，社會組織要發(fā)揮其整體功能、實現(xiàn)其目標(biāo)，選擇和構(gòu)建合理的治理結(jié)構(gòu)模式就顯得尤為重要。

社會組織的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該是一個組織內(nèi)、外部權(quán)力的制衡體系，是組織內(nèi)、外部監(jiān)管的制度安排。總體而言，社會組織治理的治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該包含以下主要內(nèi)容。

第一，組織目標(biāo)。社會組織的組織目標(biāo)是實現(xiàn)社會公益使命、承擔(dān)社會責(zé)任，社會組織的治理結(jié)構(gòu)也是以實現(xiàn)組織目標(biāo)、協(xié)調(diào)和滿足各利益相關(guān)者的要求為前提的，組織目標(biāo)是社會組織及其治理的根本所在。

第二，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。社會組織通過設(shè)置權(quán)力機構(gòu)（會員大會或稱會員代表大會）、決策機構(gòu)（理事會或董事會）、執(zhí)行管理機構(gòu)及監(jiān)察機構(gòu)，形成自身合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使內(nèi)部各機構(gòu)之間形成權(quán)責(zé)明確、相互分立與制衡、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)和科學(xué)決策的統(tǒng)一機制，以保證社會組織的社會公信力。其中，會員大會①是組織的最高權(quán)力機關(guān)，享有組織中重大事項的決定權(quán)；理事會（董事會）②是社會組織的決策核心和權(quán)力中樞，對整個組織負(fù)有最終責(zé)任；管理層是社會組織理事會的執(zhí)行機關(guān)，負(fù)責(zé)落實組織既定方針，處理日常業(yè)務(wù)；員工與志愿者是社會組織的中層和基層執(zhí)行者，在社會組織的日常運行及組織使命的實現(xiàn)中發(fā)揮著重要作用；監(jiān)事會是社會組織監(jiān)察機構(gòu)中最具代表性的專職監(jiān)督機構(gòu)，其主要職能是監(jiān)督理事和執(zhí)行人員的財務(wù)及經(jīng)營活動，防止理事和執(zhí)行人員濫用職權(quán)，避免組織運作中可能出現(xiàn)的違反組織章程、損害組織利益甚至違反法律法規(guī)的行為，確保組織的有序發(fā)展。

第三，外部監(jiān)督機制。與營利組織相比，社會組織因其公益性目標(biāo)其治理結(jié)構(gòu)更容易受到外在因素的制約和影響，也即易受政府意志、捐贈人捐贈意圖以及社會公眾和受益人的公共需求與需求實現(xiàn)程度等方面的影響。所以，社會組織治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建及其作用的發(fā)揮很大程度上依賴于外部良好的制度和社會環(huán)境，需要有效的外部監(jiān)督機制[17]。社會組織的外部監(jiān)督機制包括政府監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督和捐贈人、受益人以及社會公眾等利益相關(guān)者的監(jiān)督。外部各方的監(jiān)督有助于社會組織不斷加強管理、增加組織運行的透明度，防止組織偏離公益目標(biāo)軌道。

上述社會組織的目標(biāo)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)與外部監(jiān)督機制共同構(gòu)成了社會組織治理結(jié)構(gòu)的基本框架。因此，社會組織治理結(jié)構(gòu)模式的選擇和構(gòu)建應(yīng)該充分體現(xiàn)出這些方面的協(xié)調(diào)統(tǒng)一與制衡關(guān)系。當(dāng)前條件下，能夠體現(xiàn)和反映這一關(guān)系并適合社會組織的治理結(jié)構(gòu)模式則是共同治理模式。共同治理模式就是由創(chuàng)辦人、捐助人、相關(guān)領(lǐng)域的專家、相關(guān)利益人和志愿者等組成董事會，由董事會投票選舉執(zhí)行官或組織負(fù)責(zé)人，共同制定組織章程，在章程中規(guī)范各自的權(quán)利責(zé)任關(guān)系的管理運行機制[18]。它通過制定明確的組織目標(biāo)、設(shè)置合理的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和引入有效的外部監(jiān)督機制為社會組織營造良好的治理環(huán)境，以促使社會組織贏得更加廣泛的信任和贊譽，最大限度地避免如前所述的信用缺失問題。由此可見，社會組織采用共同治理模式能夠更好地實現(xiàn)組織的社會公益使命，并使組織不斷發(fā)展壯大。

三、幾點建議

盡管共同治理模式有助于社會組織的公信力和發(fā)展，但在我國目前條件下，社會組織共同治理模式作用的有效發(fā)揮，還需通過健全和完善社會組織法律體系、加強社會組織內(nèi)部制度建設(shè)和強化社會監(jiān)督等舉措才能得以實現(xiàn)。

第一，制定社會組織法，健全和完善社會組織的法律體系。雖然我國已經(jīng)頒布實施了《中華人民共和國慈善法》[19]《基金會管理條例》《社會團(tuán)體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等有關(guān)社會組織管理的法律、法規(guī)和管理條例，但總體而言，針對社會組織的法律法規(guī)還不夠健全，這也制約了社會組織的進(jìn)一步發(fā)展。因此，應(yīng)盡快制定與憲法相銜接的社會組織法以及規(guī)范社會公益事業(yè)與非營利機構(gòu)的單行法，全面規(guī)范非營利組織（社會組織）的性質(zhì)、法律地位、管理體制、運行機制等，將各類社會組織及其相關(guān)事業(yè)納入法治化軌道，從多方面、多角度對社會組織進(jìn)行監(jiān)督管理，形成較為健全的法律體系，切實從法律制度這一根本的層面上保障社會組織共同治理模式作用的有效發(fā)揮。

第二，加強組織內(nèi)部制度建設(shè)。社會組織內(nèi)部制度建設(shè)與完善是其實現(xiàn)組織使命的重要的內(nèi)生機制，因此，構(gòu)建社會組織的治理模式與運行機制首先要完善組織章程，以使組織在章程規(guī)定的范圍內(nèi)依法開展活動。在此基礎(chǔ)上，健全組織機構(gòu)，即：權(quán)力機構(gòu)——會員大會或會員代表大會，決策機構(gòu)——理事會或董事會及其下設(shè)的委員會，執(zhí)行機構(gòu)——執(zhí)行官及高級管理人員團(tuán)隊，辦事機構(gòu)——秘書處、辦公室、財務(wù)部、項目部，等等。同時，在理事會或董事會之外建立監(jiān)事會等監(jiān)察機構(gòu)。其次是建立組織的監(jiān)督體系。建立組織監(jiān)督體系就是要在組織內(nèi)部建立健全監(jiān)督制度，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督對象、監(jiān)督內(nèi)容等，以對組織內(nèi)部員工進(jìn)行約束和制衡，保證組織目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

第三，建立信息披露和報告制度。社會組織因其所具有服務(wù)社會大眾的公益使命和自身的性質(zhì)決定，它必須堅持公開原則并建立相關(guān)檔案制度、信息披露和報告制度，然后依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，按照一定的要求和格式，完整、準(zhǔn)確、及時地向公眾公開組織的行為以及與其相關(guān)的持續(xù)性信息，包括組織的財務(wù)報告、審計報告、公益支出、資產(chǎn)管理與運作、收益分配以及項目管理等相關(guān)文件，讓公眾了解組織的運作、服務(wù)和項目、資金使用及行政管理狀況，切實保證公眾知情權(quán)的順利履行及組織自身公信力的提升。

第四，強化社會監(jiān)督。社會監(jiān)督是社會組織外部監(jiān)督機制中極為重要的組成部分。社會監(jiān)督有其自身獨特的優(yōu)勢，社會監(jiān)督覆蓋面廣、影響力大且監(jiān)督成本小，對社會組織行為、運作與管理有極其特殊的作用。社會監(jiān)督的形式很多，其主要形式有三：一是社會公眾的監(jiān)督。社會公眾的監(jiān)督包括捐贈人、受益人在內(nèi)的普通公眾的監(jiān)督，他們可以通過互聯(lián)網(wǎng)等各種渠道對社會組織進(jìn)行監(jiān)督。二是新聞媒體的監(jiān)督。媒體監(jiān)督是社會組織外部監(jiān)督機制的不可缺少的一環(huán)。媒體監(jiān)督的作用主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，新聞媒體的正面宣傳可以擴大社會組織的社會影響，能夠間接強化社會公眾的監(jiān)督意識、社會組織員工的服務(wù)意識與自律意識，能促使社會組織得到更加廣泛的承認(rèn)、獲得更多的社會資助，促進(jìn)其有更好的發(fā)展。另一方面，新聞媒體對社會組織負(fù)面行為的曝光，對違規(guī)的社會組織給予的道德譴責(zé)等則使其形成巨大的壓力，對其他組織則可以形成一種警示作用。所以，媒體監(jiān)督對公眾的態(tài)度和行為以及社會組織的運作都產(chǎn)生了重要的影響，有利于社會組織的良性發(fā)展和其公信力的不斷提升。三是社會組織的監(jiān)督。社會組織監(jiān)督機構(gòu)包括各類社會組織活動的信息中心、評估中心和管理委員會，即第三方評估機構(gòu)。這些組織機構(gòu)通過收集各類社會組織的相關(guān)信息或制定評估標(biāo)準(zhǔn)，再組織專家評審并向社會公布結(jié)果，以此達(dá)到監(jiān)督的目的和良好的社會效果。

總之，治理對社會組織發(fā)展至關(guān)重要，社會組織只有構(gòu)建合理的治理結(jié)構(gòu)模式、不斷加強內(nèi)部治理、健全監(jiān)督機制，才能不斷提高自身的社會公信力、贏得良好的聲譽和廣泛的信任，使組織得以持續(xù)發(fā)展。

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