郭 鵬

（中國勞動關系學院 公共管理系，北京 100048）

國際組織對公共養(yǎng)老保險改革的影響*

郭 鵬

（中國勞動關系學院 公共管理系，北京 100048）

本文采用文獻法和歷史分析法，研究了國際組織在不同階段對各國公共養(yǎng)老保險改革施加影響的途徑和方式，尤其是國際組織在我國養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的建立與發(fā)展過程中發(fā)揮的作用。在此基礎上，提出了針對我國養(yǎng)老保險制度改革的政策建議。

世界銀行；國際勞工組織；公共養(yǎng)老保險改革

1889年德國頒布《傷殘及養(yǎng)老保險法》，標志著現(xiàn)代意義上的公共養(yǎng)老保險制度正式誕生。但在其后幾十年的時間里，公共養(yǎng)老保險制度的發(fā)展幾乎僅局限于歐洲大陸。直到第二次世界大戰(zhàn)之后，在國際勞工組織的大力宣傳下，北美洲、拉丁美洲、亞洲和非洲才陸續(xù)建立起現(xiàn)收現(xiàn)付制公共養(yǎng)老保險制度。然而，智利于1981年進行的公共養(yǎng)老保險私有化改革打破了現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險在世界范圍內(nèi)的發(fā)展。①公共養(yǎng)老保險私有化改革指養(yǎng)老保險制度從現(xiàn)收現(xiàn)付制改為積累制。為行文方便，本文中積累制養(yǎng)老保險和個人賬戶制養(yǎng)老保險含義相同。下文中養(yǎng)老保險“國有化”改革指的是部分曾進行過養(yǎng)老保險私有化改革的國家把積累制養(yǎng)老保險改革為現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險。隨后，世界銀行以智利為樣板，在拉丁美洲、中東歐和其他轉(zhuǎn)型國家宣傳個人賬戶制養(yǎng)老保險。尤其在1994年《防止老齡危機》發(fā)布之后，世界銀行強勢取代國際勞工組織在公共養(yǎng)老保險改革領域的地位，并在之后的20年里，推動三十余國建立了不同程度的個人賬戶制養(yǎng)老保險制度。值得注意的是，最近10年，各國公共養(yǎng)老保險領域的改革發(fā)生了戲劇性的變化：繼拉丁美洲的阿根廷和中東歐的匈牙利對其個人賬戶制進行完全“國有化”改革之后，許多國家也對個人賬戶制進行了部分“國有化”改革。世界銀行和國際勞工組織在各國公共養(yǎng)老保險領域的影響力和主張也發(fā)生了微妙變化。

公共養(yǎng)老保險制度屬于內(nèi)政范疇，為何國際組織能夠發(fā)揮重要作用？它們是如何發(fā)揮作用的？對我國的養(yǎng)老保險制度產(chǎn)生了怎樣的影響？本文嘗試對國際組織在公共養(yǎng)老保險發(fā)展過程中發(fā)揮的作用進行分類，分析不同國際組織對我國養(yǎng)老保險制度改革的影響，從歷史演變的視角揭示我國“統(tǒng)賬結(jié)合”制度存在的問題，并提出改革建議。

一、對公共養(yǎng)老保險改革產(chǎn)生影響的國際組織分類

對公共養(yǎng)老保險制度產(chǎn)生影響的國際組織，主要包含以下兩類：第一類是以國際勞工組織為代表的非經(jīng)濟性國際組織。這類組織側(cè)重于關心人道主義社會政策，從人權(quán)的立場制定國際公約，對不同國家的社會福利政策施加影響。例如聯(lián)合國1966年的《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》和國際勞工組織1952年的《社會保障最低標準公約》，均是通過協(xié)定或公約的形式，對成員國的相關政策進行規(guī)定。然而，由于這些公約是非強制性的，約束力和執(zhí)行力均受到較大制約。[1]

第二類是國際金融機構(gòu)，以世界銀行和國際貨幣基金組織為代表。由于這類機構(gòu)的投票權(quán)往往取決于成員國的金融地位和繳費額度，因此它們在很大程度上受到美國這個經(jīng)濟大國和繳費大國的控制。國際金融機構(gòu)通常通過對貸款援助設定前提條件的方式影響各國的國內(nèi)政策改革，尤其當一國遭遇政治、經(jīng)濟危機時，這種影響尤為顯著。上個世紀90年代，一些深陷債務危機的拉丁美洲國家和經(jīng)歷劇烈轉(zhuǎn)型的中東歐、中亞等國家，紛紛在此類機構(gòu)的直接或間接干預下，進行了不同程度的養(yǎng)老保險私有化改革。①鑒于國際勞工組織和世界銀行在養(yǎng)老保險改革領域的顯著影響，本文對第一類非經(jīng)濟類國際組織的分析以國際勞工組織為主，對第二類國際金融機構(gòu)的分析以世界銀行為主。

二、國際組織對公共養(yǎng)老保險改革的影響階段劃分

（一）二戰(zhàn)后至20世紀80年代：以國際勞工組織為主的非經(jīng)濟類國際組織發(fā)揮主要作用

現(xiàn)代公共養(yǎng)老保險制度起源于德國1889年的《傷殘及養(yǎng)老保險法》。繼德國之后，歐洲各國紛紛建立起自己的養(yǎng)老保險制度。尤其是20世紀二三十年代席卷資本主義世界的經(jīng)濟危機及隨之而來的大蕭條，使統(tǒng)治資本主義世界的經(jīng)濟自由主義受到極大挑戰(zhàn)，主張政府干預的凱恩斯主義興起，各國政府紛紛加強對經(jīng)濟生活和社會政策的干預。此外，兩次世界大戰(zhàn)導致的嚴重失業(yè)及貧困問題，急需政府出面解決。

國際勞工組織繼1944年的《費城宣言》之后，于1952年在日內(nèi)瓦國際勞工會議上通過了《社會保障最低標準公約》，標志著國際社會已廣泛接受社會保障制度。隨后，國際勞工組織成為各國建立公共養(yǎng)老保險制度的主要宣傳者。公共養(yǎng)老保險制度在歐洲大陸發(fā)展了幾十年之后開始在北美洲、拉丁美洲，亞洲和非洲傳播。國際勞工組織倡導的制度模式主要涉及覆蓋面、享受原則、融資方式和管理四個方面，其中，融資方式是核心因素。按照國際勞工組織的建議，各國應建立現(xiàn)收現(xiàn)付制養(yǎng)老保險制度，由工作一代的勞動者養(yǎng)育退休一代。

（二）20世紀80年代至2004年：世界銀行等國際金融機構(gòu)主導養(yǎng)老保險私有化改革

從第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束到20世紀七八十年代，是世界范圍內(nèi)公共養(yǎng)老保險制度發(fā)展的黃金時代。第二次世界大戰(zhàn)以后，歐洲各國紛紛建立起現(xiàn)收現(xiàn)付為主體的公共養(yǎng)老制度。荷蘭、瑞士、英國和斯堪的納維亞諸國，均建立起一套養(yǎng)老金覆蓋全民的公共養(yǎng)老金制度。美國、加拿大、聯(lián)邦德國、法國、意大利等西方國家也紛紛著眼建立“福利國家”，公共養(yǎng)老金制度發(fā)展到頂峰。與此同時，以蘇聯(lián)為首的社會主義陣營也已體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性為己任，建立起具有普遍福利特征的高標準“國家保險”養(yǎng)老體系。但隨著1970年代兩次石油危機的到來，西方發(fā)達國家的經(jīng)濟發(fā)展普遍遭遇重創(chuàng)，經(jīng)濟狀況日益惡化、人口增長放緩，龐大的社會保障支出成為各國政府的沉重負擔。發(fā)展中國家則面臨制度覆蓋面過窄、非正規(guī)就業(yè)人員眾多等問題。于是，各國政府開始思考如何減輕政府負擔、增加個人在社會保障中應承擔的義務。

表1 國際組織在不同國家公共養(yǎng)老保險私有化過程中提供的支持

資料來源：Orenstein, M. A. Privatizing Pensions: The Transnational Campaign for Social Security Reform [M]. Princeton: Princeton University Press. 2008: 87.

在經(jīng)濟思想方面，新自由主義取代凱恩斯主義，成為西方世界的主流經(jīng)濟思想。與此同時，以新自由主義為導向的世界銀行自20世紀60年代開始，把工作重心從戰(zhàn)后重建逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閹椭l(fā)展中國家減貧，積極通過貸款、咨詢、研究以及技術援助等途徑介入成員國的內(nèi)部事務，推行新自由主義理念。同一時期，智利有一批受美國政府資助的年輕經(jīng)濟學家，從美國學成回到智利，成為皮諾切特軍政府的高級智囊團成員。他們深受美國芝加哥學派新自由主義的影響，成為智利1981年公共養(yǎng)老保險制度私有化改革最重要的推動力量。[2]進入20世紀90年代后，不少拉丁美洲國家深陷債務危機泥潭，智利卻在當時保持了較高的經(jīng)濟發(fā)展水平。改革后的智利被世界銀行作為宣傳個人賬戶制養(yǎng)老保險的樣板國家。當時，世界銀行等國際金融組織紛紛向深陷債務危機的拉丁美洲國家和深陷轉(zhuǎn)型危機的中東歐原社會主義國家拋出橄欖枝，建議它們進行公共養(yǎng)老保險制度的積累制改革，甚至直接把改革作為貸款的前提條件。表1列出了在各國養(yǎng)老保險改革過程中國際金融組織向部分國家提供的援助。

表2顯示了1984～2004年間世界銀行對不同國家的貸款情況。21年間，世界銀行共向68個國家發(fā)放了204筆貸款，支持它們的養(yǎng)老保險改革，總金額超過340億美元。[3]貸款主要有兩種形式：一是通過技術支持和投資貸款對具體的養(yǎng)老保險改革進行直接資助，二是通過項目和結(jié)構(gòu)調(diào)整貸款，間接資助改革。從表2可以看出，世界銀行在這一階段對歐洲、中亞和拉丁美洲國家進行的貸款援助最多，與公共養(yǎng)老保險改革相關的貸款額度也屬這兩個地區(qū)最大。值得注意的是，上述兩個地區(qū)進行公共養(yǎng)老保險私有化改革的國家恰恰也是最多的。截至2004年，拉丁美洲和加勒比地區(qū)共有10個、中東歐和中亞地區(qū)共有15個國家進行了不同程度的公共養(yǎng)老保險私有化改革。[4]

表2 1984～2004年間世界銀行在不同地區(qū)發(fā)放的貸款情況

（三）2005年至今：國際金融機構(gòu)觀點分化

1. 樣板國家發(fā)生“再改革”①“再改革”泛指建立了養(yǎng)老保險個人賬戶的國家進行的與私有化反向的所有改革方式，部分學者稱之為“國有化改革”。

自1981年智利改革開始，國際勞工組織就對個人賬戶制持批評態(tài)度，他們認為智利雖然通過改革促進了資本市場的發(fā)展和經(jīng)濟增長，但違背了社會保障的基本原則。不僅覆蓋面低，而且制造了新的性別不平等。2004年4月，國際勞工組織與智利勞動部等部門組織召開“全球化和拉丁美洲背景下：智利養(yǎng)老金制度評估和挑戰(zhàn)”研討會，探討智利公共養(yǎng)老保險私有化改革23年來取得的成就和面臨的挑戰(zhàn)。會議特別邀請了倫敦經(jīng)濟學院的尼古拉斯·巴爾等知名養(yǎng)老保險專家，②尼古拉斯·巴爾自20世紀90年代開始，就持續(xù)反對養(yǎng)老保險個人賬戶制度。著重強調(diào)了智利養(yǎng)老保險制度存在覆蓋面過低和管理成本高昂等問題。

2006年，巴切萊特就任智利總統(tǒng)后，開始在智利探索建立旨在增加低收入者、窮人、婦女待遇的團結(jié)養(yǎng)老金制度。作為公共養(yǎng)老保險私有化改革的先行國家和樣板國家，智利的這一舉措對正在改革和正考慮進行養(yǎng)老保險私有化改革的國家造成了極大的沖擊。同時，作為新自由主義的發(fā)源地，美國在2005年小布什執(zhí)政時期推行的養(yǎng)老保險私有化改革不幸流產(chǎn)。至此，世界銀行失去了養(yǎng)老保險私有化改革領域樣板。與此同時，世界銀行負責養(yǎng)老保險改革的羅伯特·霍茲曼幾乎在同一時期任職屆滿，他的繼任者對私有化并無興趣。2008年，席卷全球的經(jīng)濟危機更使積累制養(yǎng)老保險制度雪上加霜，也直接導致了世界各國對金融市場的普遍不信任。[5]

2. 國際金融機構(gòu)內(nèi)部觀點分化

雖然世界銀行在推行公共養(yǎng)老保險私有化改革的過程中扮演了重要角色，但實際上世界銀行內(nèi)部對養(yǎng)老保險私有化一直存在較大爭議。早在1999年，時任世界銀行首席經(jīng)濟學家約瑟夫·斯蒂格利茨就曾公開反對公共養(yǎng)老保險私有化改革[6]。世界銀行外部也有不少著名經(jīng)濟學家反對養(yǎng)老保險私有化，只是由于他們僅從理論上進行論證，大多沒有實踐結(jié)果作支撐，并未引起足夠的關注。直到幾個拉丁美洲本土專家在拉丁美洲幾十年實踐的基礎上，撰寫報告并揭示拉丁美洲國家公共養(yǎng)老保險制度因私有化改革導致的一系列問題，才引起較為廣泛的關注。

除世界銀行外，國際貨幣基金組織的立場也發(fā)生了轉(zhuǎn)向。在拉丁美洲債務危機、中東歐國家轉(zhuǎn)型危機和亞洲經(jīng)濟危機中，國際貨幣基金組織曾不遺余力地推廣個人賬戶養(yǎng)老保險制度。但在2008年經(jīng)濟危機之后，對于匈牙利和拉脫維亞等亟需貸款的國家，國際貨幣基金組織不僅沒有把養(yǎng)老保險私有化改革作為提供貸款的前提條件，反而建議改革國家降低私有化的比率。在這一背景下，愛沙尼亞、立陶宛、波蘭和斯洛文尼亞也紛紛對本國的個人賬戶制度進行了不同程度的“再改革”（見表3）。

表3 進行養(yǎng)老保險私有化改革國家的“再改革”

（四）不同國際組織間的觀點轉(zhuǎn)向與融合

國際勞工組織一直致力于宣傳“為所有人提供廣泛而有效的社會保護”，對于存在大量非正規(guī)就業(yè)的發(fā)展中國家，國際勞工組織積極推動擴大社會保障的覆蓋面。在拉丁美洲及中東歐國家積累制養(yǎng)老保險制度受到質(zhì)疑，尤其是在阿根廷和匈牙利進行個人賬戶制養(yǎng)老保險國有化改革；智利由于高昂的養(yǎng)老基金管理費用和低收入群體被排斥在外等導致積累制養(yǎng)老保險制度廣受詬病、亟待改革之時，建立最低養(yǎng)老金制度成為彌補積累制基金不足的一種補充方式，其重要性得到極大提升。

世界銀行在2004年底召開的國際社會保障會議上，與國際勞工組織等機構(gòu)進行了充分討論，發(fā)布《21世紀的老年收入保障—養(yǎng)老金制度改革國際比較》報告，以五支柱代替原有的三支柱模式，標志著世界銀行在養(yǎng)老保險改革領域的關注重點，不再集中于鼓勵各國建立個人賬戶制度，開始兼顧低收入群體的零支柱。

三、國際組織對我國養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”制度影響的階段劃分

與其他國家不同，我國在歷次經(jīng)濟危機中沒有龐大的政府債務，也沒有因貸款喪失國內(nèi)政策的主動權(quán)。因而世界銀行和其他國際金融機構(gòu)只能通過研討會和專家咨詢等方式，與相關決策部門建立聯(lián)系，間接影響我國養(yǎng)老保險改革。這一狀況決定了世界銀行在我國養(yǎng)老保險領域的話語權(quán)比較有限，從而為國際勞工組織對改革施加影響提供了空間。也正因為此，我國的公共養(yǎng)老保險制度改革不同于其他轉(zhuǎn)型國家：它們大都建立了獨立的個人賬戶制第二支柱，我國則把承擔共濟互助性質(zhì)的社會統(tǒng)籌部分和承擔自我積累性質(zhì)的個人賬戶部分糅合在第一支柱中，①依據(jù)世界銀行對三支柱的界定，我國養(yǎng)老保險第一支柱指的是強制性公共養(yǎng)老保險制度，第二支柱指企業(yè)年金。參見世界銀行. 防止老齡危機[R]. 勞動部社會保險研究所. 北京：中國財政經(jīng)濟出版社，1995.10.建立了具有中國特色的養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”制度。國際組織對改革開放后我國養(yǎng)老保險制度的影響主要分為以下兩個階段：

（一）改革開放至1986年：國際勞工組織影響顯著

國際勞工組織于1985年設立了北京局，主要通過安排和提供改革咨詢服務、組織考察以及為改革提供資金的方式影響我國社會保障領域的改革[7]。在國際勞工組織的建議下，我國改變了計劃經(jīng)濟體制下建立的類似于蘇聯(lián)模式的國家和企業(yè)統(tǒng)包統(tǒng)攬的養(yǎng)老保險制度，嘗試引入勞動者繳費制度，以國發(fā)［1986］77號文《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》為標志。77號文第五章第二十六條規(guī)定，“國營企業(yè)新招工人一律實行勞動合同制，勞動合同制工人需要自己繳納一定比例的退休統(tǒng)籌養(yǎng)老費”。自此，“繳費”的概念被引入養(yǎng)老保險制度中，共擔風險的社會責任關系首次出現(xiàn)。[8]

（二）1986年至2012年間：世界銀行和國際勞工組織雙重影響

1986年至1997年的11年間，成為我國確立“統(tǒng)賬結(jié)合”模式的關鍵階段。世界銀行和國際勞工組織在我國“統(tǒng)賬結(jié)合”制度確立的過程中均扮演了重要角色。其中，世界銀行和我國經(jīng)濟體制改革委員會觀點接近，提出的方案更強調(diào)建立個人賬戶制。國際勞工組織則和我國勞動部觀點接近，主張保持原有現(xiàn)收現(xiàn)付制不變，提出的方案更強調(diào)建立社會統(tǒng)籌。由于雙方意見不統(tǒng)一，我國當時按照這兩種方案分別在不同省市開展試點，短短幾年內(nèi)甚至出現(xiàn)了上百套試點方案，給管理和經(jīng)辦工作造成了極大困擾。直到1997年國發(fā)［1997］26號文的出臺，才統(tǒng)一了各地的試點方案。雖然方案得到了統(tǒng)一，但為了調(diào)和不同方案之間的矛盾，確立了“社會統(tǒng)籌”和“個人賬戶”相結(jié)合的具有中國特色的“統(tǒng)賬結(jié)合”制度。

在之后的十幾年間，世界銀行持續(xù)努力推動我國部分省份做實個人賬戶，甚至為部分試點省份提供了貸款。1999年6月至2002年間，世界銀行曾提供共計五百萬美元的貸款，用于在黑龍江省和青島市做實個人賬戶。[9]2001年遼寧省率先開始試點，截至2006年，試點省份除東北三省遼寧、黑龍江、吉林外，還把上海、天津、山東、河南、山西、湖北、湖南和新疆八?。▍^(qū)、市）包含進來。然而，隨著2009年遼寧省因養(yǎng)老基金收不抵支而挪用個人賬戶基金，個人賬戶試點工作在遼寧省正式宣告失敗。與此同時，其他試點省份的情況也不樂觀。

2009年開始，世界銀行組織專家小組對中國養(yǎng)老保險制度進行專題研究，并于2013年發(fā)布了針對中國養(yǎng)老保險制度改革的報告，不再建議我國做實個人賬戶，提出建立名義賬戶制第一支柱的改革建議。[10]隨著世界銀行觀點的轉(zhuǎn)向及其內(nèi)部對積累制養(yǎng)老保險觀點的反對日益加劇，我國國內(nèi)對世界銀行觀點的質(zhì)疑逐漸增多。國際組織尤其是以世界銀行為主的國際金融機構(gòu)，對我國養(yǎng)老保險制度改革的影響逐漸減弱。

四、我國養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”制度存在的問題及改革建議

綜上所述，我國在20世紀90年代建立“統(tǒng)賬結(jié)合”養(yǎng)老保險制度，是基于當時世界銀行在轉(zhuǎn)型國家強力推行個人賬戶養(yǎng)老保險制度的國際背景，且在不同國際機構(gòu)和國內(nèi)決策部門之間存在觀點沖突的情況下，采取的折衷和權(quán)宜之計。由于我國在制度建立初期沒能有效解決歷史負債問題，未能明確“老人”和“中人”因視同繳費年限累積的待遇融資來源，試圖通過模糊化的處理方式讓當代職工負擔歷史負債。導致名義繳費率畸高、養(yǎng)老保險基金“混賬管理”、個人賬戶“空賬運行”。同時，由于地區(qū)間負債畸輕畸重，阻礙了統(tǒng)籌層次的提高，影響了勞動力的自由流動。

（一）存在的主要問題

1. 名義繳費率畸高、覆蓋面難以有效擴大

我國在養(yǎng)老保險制度建立初期，通過制度內(nèi)的方式化解歷史負債，直接后果便是造成當期在職職工負擔沉重，企業(yè)用工成本居高不下。目前，我國養(yǎng)老保險制度下，僅企業(yè)繳費率就高達20%。高昂的繳費率使得正規(guī)就業(yè)人員逃避繳費的動機加大，同時，非正規(guī)就業(yè)人員參保意愿薄弱，擴面工作進展緩慢。截至2015年底，我國在職職工參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的人數(shù)占城鎮(zhèn)就業(yè)人數(shù)的64.88%。如果剔除遵繳率（80.25%）的因素，這一比率僅為52%左右。[11]

2. 基金“混賬管理”、個人賬戶“空賬運行”

我國雖然采取了高繳費率的政策，但社會統(tǒng)籌基金仍無法滿足當期退休工人待遇支出的需要。因此大部分省市的個人賬戶資金并沒有和統(tǒng)籌基金分賬管理，不少地區(qū)的個人賬戶甚至從建立初期就“空賬運行”。截至2015年底，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶累計記賬額達47144億元，而同期城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余額僅為35345億元。其中，企業(yè)部門養(yǎng)老金累計記賬額為45443億元，做實個人賬戶地區(qū)累計結(jié)余僅為3274億元。[12]

3. 統(tǒng)籌層次低、地區(qū)差異大

由于歷史負債沒有得到有效解決，我國各地區(qū)的養(yǎng)老保險基金在起步階段就貧富不均。在紡織、糧食及鹽業(yè)等傳統(tǒng)行業(yè)占主導的省份，由于退休工人較多，基金入不敷出；而以電子等新興產(chǎn)業(yè)為主的省份，則幾乎沒有什么退休負擔。這種狀況在制度建立初期就存在，極大地影響了我國養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次的提高。加上農(nóng)民工群體在不同地區(qū)間的大量流動，更導致地區(qū)間差異加大。截至目前，我國養(yǎng)老保險基金的統(tǒng)籌層次大多還停留在市、縣層面，不同地區(qū)的繳費水平、準入條件和制度撫養(yǎng)比等均存在不小的差異，極大地影響了勞動力的流動。

（二）改革建議

養(yǎng)老保險“統(tǒng)賬結(jié)合”制度運行20年來，問題逐漸凸顯，亟待改革。2013年，黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“完善個人賬戶制度”，表明我國政府不再堅持“做實個人賬戶”，“統(tǒng)賬結(jié)合”制度進入改革的關鍵節(jié)點。建議我國抓住這一改革契機，對我國養(yǎng)老保險制度進行改革。

1. 以“劃轉(zhuǎn)國有資本”為契機，明確界定、補償養(yǎng)老保險歷史負債

黨的十八屆三中全會以來，中央多次提出“劃轉(zhuǎn)國有資本”充實社?；稹?015年，時任財政部長樓繼偉在公開場合多次表示，“劃轉(zhuǎn)國有資本”應且僅應補償養(yǎng)老保險歷史負債。因此，我國應明確界定、準確測算養(yǎng)老保險歷史負債。根據(jù)各地歷史負債情況，區(qū)分不同國有企業(yè)類型，兼顧企業(yè)和各職能部門之間的利益，分步驟、分地區(qū)、有側(cè)重地劃轉(zhuǎn)國有資本。

2.在解決歷史負債的前提下，降低名義繳費率

在經(jīng)濟下行的宏觀背景下，我國政府下決心降低公共養(yǎng)老金繳費率，為企業(yè)減負。但降低繳費率應配合其他政策共同實施。首先，要想把降低繳費率真正落到實處，需要以解決歷史負債問題為前提，否則降費政策最終只能流于形式。其次，還應加強社保執(zhí)法力度，推動建立跨部門聯(lián)動機制和信息共享機制，嚴厲打擊逃避繳費、瞞報漏報工資等行為。

3. 拆分公共養(yǎng)老金的社會共濟功能和個人積累功能

公共養(yǎng)老金中承擔共濟功能的部分強調(diào)公平，而承擔個人積累功能的部分則注重效率。當這兩部分被糅合在“統(tǒng)賬結(jié)合”制度中時，互為掣肘，導致改革步履維艱。“統(tǒng)賬結(jié)合”是當時各方觀點不統(tǒng)一背景下的折衷和妥協(xié)。在運行二十余年后的今天，這一制度暴露出了一系列問題，應盡快拆分其社會共濟和自我積累功能。在拆分的基礎上，（1）探索建立社會養(yǎng)老金，有效減輕公共養(yǎng)老金的負擔。（2）逐步實現(xiàn)基礎養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌。（3）把拆分出的個人積累部分并入企業(yè)年金，并配合稅收優(yōu)惠等措施，促進企業(yè)年金的發(fā)展。讓不同支柱各歸其位，構(gòu)建權(quán)責明晰的“多支柱”養(yǎng)老保險制度。

[1]［加拿大］米什拉. 社會政策與福利政策—全球化的視角[M].鄭秉文. 北京：中國勞動社會保障出版社，2007:118.

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The Impact of International Organizations on Public Pension Reforms

GUO Peng
( China University of Labor Relations, Beijing 100048, China )

By using literature and historical analysis, this paper studies the ways and the results of the international organizations’ influence on the reforms of the public pension systems in different countries. In particular, focuses on the inf l uences of international organizations in the establishment and development of China’s pension with ‘combination of pooling and individual accounts’. Based on the above research, this paper raises some suggestions for China's pension reform.

World Bank; International Labor Organization; public pension reforms

F840.67

A

1673-2375（2017）04-0036-07

［責任編輯：升 華］

2017-04-26

郭鵬（1983—），女，河南濟源人，博士，中國勞動關系學院公共管理系講師，研究方向為養(yǎng)老保險。