吳兆娟　高冬梅

摘要：基于對重慶丘陵山區(qū)位于不同區(qū)位條件、具有不同功能定位和不同級別的10個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的調(diào)查分析，解析現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)選址布局、用地規(guī)模、土地利用格局變化、土地經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變、土地集約利用水平等土地利用特點，分析了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)面臨的土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民利益保護、建設(shè)用地供需困境、耕地保護與糧食安全、局部用地低效等土地利用問題，并針對性地提出完善園區(qū)土地政策法規(guī)、加強園區(qū)用地規(guī)劃的審批和監(jiān)督、加強園區(qū)用地集約化管理、探索以農(nóng)民為主體的土地經(jīng)營模式等對策建議。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)；土地利用；問題與對策；重慶丘陵山區(qū)

中圖分類號：F303.3 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：0439-8114（2017）11-2190-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.11.047

Abstract： Based on the survey and analysis on 10 modern agricultural parks in different geographical conditions，having different functions and at different levels，characteristics of land use including in the layout and site selection，land scale，change of land use pattern， transformation of land management mode，level of land intensive use were analyzed. Then，the problems of land use in the construction of modern agricultural park，including the land transfer and protection of farmers' interest，dilemma in supply and demand of construction land，protection of cultivated land and food security，low efficiency of local land use，were recognized. Finally，countermeasures and suggestions such as improving the land policy and regulations，strengthening the approval and supervision of land use planning，enhancing the land intensive management， exploring the land management mode with farmers as the main body were proposed.

Key words： modern agricultural park； land use； problems and countermeasures； hilly-mountainous area in Chongqing

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)是引導(dǎo)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的新動力，建設(shè)的好與壞直接關(guān)系到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)能否順利推行，影響到農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展的大局。自現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)產(chǎn)生以來，中國農(nóng)業(yè)園區(qū)的建設(shè)工作取得了顯著成效。它被認為是推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要載體和有效抓手，是促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要舉措。然而，隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)進程不斷加快，由于尚未形成良好的農(nóng)業(yè)園區(qū)用地管理機制和建立起配套的管理措施[1]，致使園區(qū)土地生產(chǎn)經(jīng)營非糧化[2]、土地利用非農(nóng)化等土地問題日益凸顯。土地是最基本的生產(chǎn)資料，合理利用土地是園區(qū)可持續(xù)發(fā)展的必備前提。在當(dāng)前加快推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵時刻，亟需重新審視中國農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)中出現(xiàn)的新情況。尤其在重慶丘陵山區(qū)，耕地破碎、分散，規(guī)?；C械化等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)滯后。為此，本研究基于對重慶典型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的調(diào)查分析，展開重慶丘陵山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)土地利用關(guān)鍵問題及對策研究，以期識別重慶丘陵山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)土地利用問題，探索合理、高效的土地利用途徑，建立起可持續(xù)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)，發(fā)揮其引領(lǐng)作用，加快丘陵山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展進程。

1 研究區(qū)域概況與數(shù)據(jù)來源

1.1 研究區(qū)域概況

重慶市位于東經(jīng)105°17′-110°11′、北緯28°10′-32°13′的青藏高原與長江中下游平原的過渡地帶，幅員面積8.24萬km2。境內(nèi)地勢起伏較大，地貌類型多樣，以丘陵和中低山地貌為主，且地區(qū)間差異較大。特殊的自然地理環(huán)境條件，造就了重慶市各區(qū)域間土地資源分布、利用狀況、社會經(jīng)濟發(fā)展存在較大的差異，是一個城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出，大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)并存的直轄市。

1.2 數(shù)據(jù)來源

主要通過現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)實地調(diào)研獲取相關(guān)信息資料。

1）調(diào)研對象的選取。主要根據(jù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的不同區(qū)位條件、不同功能定位、不同級別等特點，抽樣選擇9個區(qū)（縣）10個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)作為調(diào)研對象，見表1。

2）調(diào)研內(nèi)容。針對進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)土地利用關(guān)鍵問題及對策研究的需要，調(diào)研內(nèi)容包括：①園區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀調(diào)查，包括園區(qū)功能定位、園區(qū)規(guī)模、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、主要建設(shè)內(nèi)容、科技水平、運行管理模式、投入產(chǎn)出效益等。②園區(qū)土地利用調(diào)查，包括園區(qū)土地利用現(xiàn)狀類型、土地整治水平、土地流轉(zhuǎn)與土地補償情況、土地適度規(guī)模經(jīng)營水平、耕地保護與糧食安全問題、土地集約利用水平等。

3）調(diào)研方法。本次調(diào)研綜合采取實地觀察法、訪談法等進行。

2 重慶丘陵山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)土地利用特點

2.1 選址布局特征

從對典型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的調(diào)研分析可以發(fā)現(xiàn)，不同級別農(nóng)業(yè)園區(qū)選址布局有一定差異。以政府為主導(dǎo)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)選址一般是基于產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)、基礎(chǔ)設(shè)施條件、區(qū)位輻射示范帶動效應(yīng)等因子進行綜合確定，尤以產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)為關(guān)鍵因子，具有政府指導(dǎo)性。而一般以企業(yè)業(yè)主為主導(dǎo)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)選址則主要取決于項目業(yè)主單位的自身發(fā)展需要、對相關(guān)領(lǐng)域的了解以及前期調(diào)研來綜合確定，一般會選址在交通區(qū)位條件、生態(tài)環(huán)境條件較好的地方。如重慶峻圓叁峽棗生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，距云陽縣城10 min車程，與萬州機場相距30 km，交通區(qū)位優(yōu)勢明顯；同時園區(qū)背靠山地資源，環(huán)境優(yōu)美，距張飛廟古跡10 km，鄰近區(qū)域人文資源豐富，十分利于休閑觀光農(nóng)業(yè)活動的開展。

2.2 用地規(guī)模特點

從國家級、市級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)來看，園區(qū)建設(shè)用地規(guī)模較大，且由于主要以科技創(chuàng)新和示范帶動為主要目的，園區(qū)功能一般劃分為核心區(qū)、示范區(qū)、輻射區(qū)，其中核心區(qū)產(chǎn)業(yè)基地面積一般為667～1 333 hm2。以政府為主導(dǎo)的區(qū)縣級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)用地規(guī)模主要依據(jù)產(chǎn)業(yè)類型和主要功能確定，以企業(yè)業(yè)主為主導(dǎo)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)則比較隨意，往往是根據(jù)業(yè)主發(fā)展需求和具備的實力而定。

2.3 土地利用格局變化

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)是對土地、資金等各種要素的整合，建設(shè)過程即是對土地的整治利用過程，將引起土地利用變化。一方面隨著園區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈條的拓展，規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的需要，增加了設(shè)施農(nóng)用地，以及科技研發(fā)、加工、市場流通、休閑觀光等建設(shè)用地的面積。二是園區(qū)一般經(jīng)過田、水、路、林、村綜合整治，引起了耕地、園地、林地、道路、水利設(shè)施等各類用地數(shù)量和質(zhì)量的變化，以及農(nóng)田景觀格局的變化。

2.4 土地經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變

在產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的推進下，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)生產(chǎn)經(jīng)營方式不斷創(chuàng)新。通過采取轉(zhuǎn)包、出租、入股等多種土地流轉(zhuǎn)形式，實現(xiàn)了傳統(tǒng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下一家一戶、小規(guī)模生產(chǎn)經(jīng)營逐漸向“公司+農(nóng)戶”、“公司+家庭農(nóng)場”、“公司+基地+農(nóng)戶”、“合作組織+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)民專業(yè)合作社+家庭農(nóng)場（農(nóng)戶）”等農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式轉(zhuǎn)變。從調(diào)研情況來看，目前園區(qū)主要積極引進和培育了各級龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種植大戶等經(jīng)營主體，主要從事育種育苗、生產(chǎn)、加工、銷售等產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)的生產(chǎn)經(jīng)營活動。在各種經(jīng)營主體的帶動下，園區(qū)土地大部分實現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營。

2.5 土地集約利用水平提高

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)土地集約利用水平總體上有一定提高，主要體現(xiàn)在：一是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)得到政府、企業(yè)等的支持，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的資金和技術(shù)投入水平均較高。二是園區(qū)經(jīng)過綜合整治，耕地、園地、林地、道路、水利設(shè)施等土地利用結(jié)構(gòu)得到一定優(yōu)化，園區(qū)耕作便利性、灌溉保證率、規(guī)?；?jīng)營水平不斷提高。三是園區(qū)以科技為支撐，充分利用空間資源，采取林下種養(yǎng)、豬-沼-菜、稻魚共生等集約高效種養(yǎng)模式，實現(xiàn)多業(yè)結(jié)合，集約經(jīng)營，達到高產(chǎn)、優(yōu)質(zhì)、高效和低耗的目的。

3 重慶丘陵山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)土地利用關(guān)鍵問題

3.1 土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民利益保護問題

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)即是對土地、資金、技術(shù)、人才等要素的整合，必然會涉及到土地流轉(zhuǎn)，目前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)中或多或少存在土地流轉(zhuǎn)問題。一是土地產(chǎn)權(quán)不明晰，帶來的問題主要表現(xiàn)為：村集體與村民之間的產(chǎn)權(quán)不明確容易削弱農(nóng)民的主體能動性，出現(xiàn)政府過分干預(yù)、違背農(nóng)民意愿強行流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，導(dǎo)致對農(nóng)民利益的侵犯；土地產(chǎn)權(quán)不明確決定了農(nóng)業(yè)園區(qū)企業(yè)流轉(zhuǎn)后的土地產(chǎn)權(quán)沒有明確界定，地上建筑等固定資產(chǎn)無法用作抵押貸款，因而影響了企業(yè)融資、上市以及股份制經(jīng)營的能力，挫傷了投資者的積極性，進而影響到農(nóng)業(yè)園區(qū)可持續(xù)發(fā)展[1，2]。二是目前主要采取轉(zhuǎn)包、租賃等流轉(zhuǎn)模式，土地流轉(zhuǎn)方式比較單一，土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民主要以打工的形式參與土地經(jīng)營，參與程度較低，未能充分發(fā)揮農(nóng)民的勞動技能和勞動積極性；相應(yīng)地，農(nóng)民這種低層次的參與只能獲得較少的收益，難以分享到土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營帶來的增值收益，不利于促進農(nóng)民增收。三是當(dāng)前社會保障制度的滯后性使得農(nóng)民的社會保障水平較低，很多農(nóng)民因本身缺乏各種就業(yè)技能，在土地流轉(zhuǎn)后相應(yīng)地喪失了基本的謀生手段，不利于土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民生產(chǎn)生活水平的維持與提升。

3.2 建設(shè)用地供需困境

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的建設(shè)隨著產(chǎn)業(yè)鏈的健全，休閑觀光功能的拓展，不可避免地會增加建設(shè)用地的需求，這是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)增效的需要。為滿足發(fā)展需求，《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號）提出積極支持設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展用地。但從園區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀來看，農(nóng)產(chǎn)品加工、物流、休閑觀光等建設(shè)用地需求都是在設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展用地規(guī)定范圍之外，這就使得現(xiàn)實中很難操作。尤其在中國基本農(nóng)田保有率、土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地指標(biāo)等因素的限制下，園區(qū)建設(shè)用地存在審批難度大或?qū)徟Y(jié)果難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)與發(fā)展需要等困境[1]。這使得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)發(fā)展建設(shè)遭受阻礙，也成為園區(qū)用地管理混亂的源頭。如何緩解現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)用地供需困境問題已成為當(dāng)前促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)健康快速發(fā)展的關(guān)鍵問題之一。

3.3 耕地保護與糧食安全問題

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)即是對土地等要素的再整合，往往會引起土地利用結(jié)構(gòu)和利用方式的變化，導(dǎo)致耕地損失和耕地非農(nóng)化經(jīng)營趨勢出現(xiàn)，引發(fā)耕地保護與糧食安全問題。從調(diào)研來看，一是以休閑觀光為主的農(nóng)業(yè)園區(qū)往往需要建設(shè)吃、住休閑設(shè)施和道路、停車場等配套設(shè)施，而耕地區(qū)域往往地勢較為平坦、交通區(qū)位條件較好，成為首選之地；二是園區(qū)存在占用耕地建設(shè)養(yǎng)殖場等設(shè)施農(nóng)業(yè)，而此類設(shè)施農(nóng)業(yè)復(fù)墾為耕地的難度大，變相地減少了耕地；三是業(yè)主對土地的經(jīng)營缺乏保護性耕作理念，業(yè)主經(jīng)營不善往往會導(dǎo)致土地土壤結(jié)構(gòu)破壞等問題。以上發(fā)展勢頭均對耕地保護產(chǎn)生了巨大壓力，相應(yīng)地，耕地減少、耕地質(zhì)量退化也對糧食安全構(gòu)成了威脅。同時，在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)投資現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的根本目的是為了追求高收益，因此現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)多開展高附加值的優(yōu)質(zhì)瓜果、有機蔬菜、花卉苗木、觀光農(nóng)業(yè)與特種養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)[2]，這種非糧化趨勢如果不及時給予統(tǒng)籌規(guī)劃安排，任其隨意發(fā)展，也會對中國糧食安全問題產(chǎn)生一定影響。

3.4 局部用地低效

重慶地處四川盆地東南緣，北部和東南部分別靠大巴山、武陵山兩座大山脈，西北部和中部以丘陵、低山為主，全域山地面積占75.8%，丘陵和臺地占21.8%，平壩僅占2.4%。境內(nèi)山多平壩少、顯著的立體氣候特征，決定了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)依山而建的立地條件。這使得現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)對土地的利用受到地形條件的制約，主要體現(xiàn)在：一是很多荒山荒坡資源由于立地條件差而難以得到高效利用，只能進行簡單地生態(tài)保護發(fā)展，經(jīng)濟效益偏低；二是受坡度大、耕地資源分散等制約，園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本偏高，基地呈星點分布特征，規(guī)?；C械化水平低；三是此種立地條件也在一定程度上決定了用地類型，在資金、技術(shù)有限的情況下，主要采取粗放式經(jīng)營，難以發(fā)揮高效利用效益。同時，從國家級、市級現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)來看，園區(qū)建設(shè)用地規(guī)模較大，且由于主要以科技創(chuàng)新和示范帶動為主要目的，園區(qū)功能一般劃分為核心區(qū)、示范區(qū)、輻射區(qū)，其中核心區(qū)產(chǎn)業(yè)基地面積一般就達到667～1 333 hm2。而由于資金投入的有限性，只能集中投入于核心區(qū)建設(shè)，這使得位于園區(qū)的示范區(qū)、輻射區(qū)只是一種長期的規(guī)劃，難以得到足夠的資金、技術(shù)投入建設(shè)，總體呈現(xiàn)出園區(qū)用地局部低效問題。

4 重慶丘陵山區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)土地利用對策建議

4.1 完善園區(qū)土地政策法規(guī)

4.1.1 健全土地流轉(zhuǎn)機制，保障園區(qū)土地有序流轉(zhuǎn) 重點從4個方面建立健全規(guī)范有序的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)機制：一是進一步明晰土地產(chǎn)權(quán)，明晰的土地產(chǎn)權(quán)是推進土地健康有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)前提。目前農(nóng)村土地一級所有，多級支配，農(nóng)村集體土地權(quán)屬不清，導(dǎo)致了對農(nóng)民利益的侵犯，影響了企業(yè)融資、上市以及股份制經(jīng)營等。建議開展以起主導(dǎo)支配權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級集體經(jīng)濟組織為農(nóng)村土地所有權(quán)主體的試點，同時試著推進確權(quán)不確地，進一步明晰農(nóng)民的土地使用權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)民土地使用權(quán)的股份化、股權(quán)化，為農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更大的空間和更好的條件[3]。二是始終堅持承包方農(nóng)戶的主體地位，包括要嚴(yán)格按照自愿、有償?shù)脑瓌t，依法引導(dǎo)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，嚴(yán)禁違背農(nóng)戶意愿進行強制土地流轉(zhuǎn)的行為；要嚴(yán)格規(guī)范種植大戶、龍頭企業(yè)參與土地流轉(zhuǎn)的行為，認真審核其農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，保護承包農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)；要建立起農(nóng)戶與土地流轉(zhuǎn)方的利益聯(lián)接機制，發(fā)揮農(nóng)戶的參與積極性，使其分享到土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營帶來的增值收益，真正實現(xiàn)農(nóng)民增收。三是建立健全土地流轉(zhuǎn)的登記備案制度、合同管理制度、糾紛調(diào)節(jié)制度和動態(tài)監(jiān)測制度，形成規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)管理規(guī)程，依法推進農(nóng)村土地承包管理工作的經(jīng)常化、制度化和規(guī)范化。四是加強土地流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)，促進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的發(fā)育。

4.1.2 探索園區(qū)建設(shè)用地使用政策，滿足合理的建設(shè)用地需求 現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)不可避免地會需要一些建設(shè)用地，但受我國基本農(nóng)田保有率、土地利用總體規(guī)劃、建設(shè)用地指標(biāo)等因素的限制，園區(qū)建設(shè)用地審批難度大，或?qū)徟Y(jié)果難以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的建設(shè)與發(fā)展需要。需積極探索園區(qū)建設(shè)用地使用政策，滿足合理的建設(shè)用地需求，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的發(fā)展。根據(jù)現(xiàn)階段制定的政策情況，園區(qū)建設(shè)用地可以分為兩類，一類是根據(jù)《國土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于進一步支持設(shè)施農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的通知》（國土資發(fā)〔2014〕127號）規(guī)定的生產(chǎn)設(shè)施、附屬設(shè)施和配套設(shè)施用地等建設(shè)用地；另一類是除明確規(guī)定之外的建設(shè)用地，如經(jīng)營性糧食存儲、加工和農(nóng)機農(nóng)資存放、維修場所，以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂，以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會議、大型停車場、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地。對于第一類建設(shè)用地，主要是按規(guī)定進行，盡量簡化程序，并可根據(jù)實際情況，在年度建設(shè)用地指標(biāo)中可單列一定比例專門用于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)配套輔助設(shè)施，并按規(guī)定減免相關(guān)稅費。第二類建設(shè)用地是目前現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)中面臨的困境，也是管理比較混亂的方面。建議只要符合區(qū)域發(fā)展定位，并適度考慮園區(qū)功能拓展的建設(shè)用地需求，具體可以從以下幾個方面進行探索：一是土地置換和折抵政策，即從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的項目，可以通過園區(qū)建設(shè)用地整理置換一定的建設(shè)用地指標(biāo)；二是對投資大、發(fā)展前景好的休閑觀光農(nóng)業(yè)園區(qū)項目，實行差別化用地政策，支持利用荒山、荒坡、荒灘等進行休閑觀光功能拓展建設(shè)；三是對園區(qū)內(nèi)符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、具有較大帶動作用，但不能享受農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的項目，按單獨選址項目報批，并在費用上給予優(yōu)惠[4]。

4.1.3 建立耕地保護激勵機制，提高園區(qū)耕地保護水平 我國耕地資源嚴(yán)重缺乏，必須珍惜和合理利用每一寸耕地。進行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)耕地保護，一是要建立政府耕地保護責(zé)任機制，將園區(qū)耕地保護水平納入政府管理績效考核，促進政府在推動土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營中的監(jiān)管和嚴(yán)格審批作用，對確實因生產(chǎn)需要征占用耕地的，必須依照有關(guān)規(guī)定按“先補后占、占一補一、同等質(zhì)量”的要求，事先落實相應(yīng)的補償措施[2]，并在耕地占用時進行耕作層土壤剝離，保護土壤資源，嚴(yán)禁各種圈占和濫用耕地行為的發(fā)生。二是建立耕地使用者保護激勵機制[5]，對耕地使用狀況進行動態(tài)監(jiān)測，并將監(jiān)測結(jié)果作為園區(qū)經(jīng)營主體年度考核指標(biāo)，進行相應(yīng)的獎懲，尤其作為園區(qū)規(guī)模擴張的依據(jù)。三是要加強耕地保護宣傳，建立人人保護耕地的激勵機制，發(fā)揮全員監(jiān)督作用，促進園區(qū)自覺保護耕地。

4.2 加強園區(qū)用地規(guī)劃的審批和監(jiān)督

4.2.1 加強園區(qū)用地規(guī)劃的審批，實現(xiàn)園區(qū)用地源頭管理 要做好園區(qū)土地利用管理，首先要加強園區(qū)用地規(guī)劃的審批，實現(xiàn)園區(qū)用地源頭管理。具體包括：一是審批園區(qū)建設(shè)的科學(xué)性、合理性和環(huán)境可行性，即在園區(qū)批準(zhǔn)建設(shè)之前，首先對園區(qū)的產(chǎn)業(yè)選擇、示范帶動作用等進行評估，確保園區(qū)建設(shè)符合區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展方向，避免產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)品特征相似、輻射帶動能力有限等各種低檔次園區(qū)的重復(fù)建設(shè)。同時對園區(qū)選取項目的土地承載能力、周邊環(huán)境承載能力進行評估，如果園區(qū)選取的農(nóng)業(yè)項目在環(huán)境承載能力范圍之內(nèi)，且有利于當(dāng)?shù)丨h(huán)境保護，則支持園區(qū)的建立；否則從源頭上否定該園區(qū)的建設(shè)。二是審批園區(qū)用地規(guī)劃的合理性，主要核查園區(qū)土地規(guī)劃利用方向是否符合當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃，園區(qū)規(guī)劃的土地利用結(jié)構(gòu)是否合理，是否有利于園區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)多功能的發(fā)揮，有利于園區(qū)全產(chǎn)業(yè)鏈的建設(shè)，有利于園區(qū)土地的集約利用等，并進行優(yōu)化調(diào)整。三是加強對農(nóng)業(yè)園區(qū)用地業(yè)主資質(zhì)審查[6]，包括對業(yè)主的經(jīng)營條件、合同履行能力以及業(yè)主的信譽情況進行調(diào)查與審核，這是確保用地規(guī)劃能落實的前提。

4.2.2 加強園區(qū)用地規(guī)劃的監(jiān)督，實現(xiàn)園區(qū)用地動態(tài)管理 為確保園區(qū)建設(shè)順利實施和健康發(fā)展，應(yīng)對園區(qū)建設(shè)和運行實施監(jiān)督，進行園區(qū)用地動態(tài)管理。一是對園區(qū)土地集約利用水平進行監(jiān)督管理，建立園區(qū)土地利用退出機制和優(yōu)勝劣汰機制。要積極督促園區(qū)建設(shè)主體按期完成園區(qū)建設(shè)內(nèi)容，要加強園區(qū)內(nèi)閑置土地的清理與處置，對投資強度不夠、利用率不高、經(jīng)營性用地浪費以及超規(guī)劃建設(shè)的用地，要予以處罰，嚴(yán)重的要予以收回。二是要加強用地類型的監(jiān)督管理，按照規(guī)劃嚴(yán)格進行總量控制，確保園區(qū)建成后園區(qū)內(nèi)農(nóng)用地總量不少于建設(shè)前農(nóng)用地總量，建設(shè)用地總量不超過建設(shè)前建設(shè)用地總量[7]。同時加大執(zhí)法力度，重點監(jiān)督查處園區(qū)建設(shè)過程中濫占耕地、園區(qū)外建設(shè)、非法交易轉(zhuǎn)讓土地和擅自改變土地用途的違法違規(guī)行為[2]。三是加強耕地質(zhì)量的監(jiān)督管理。對于園區(qū)建設(shè)被占用的耕地，要進行耕作層土壤的剝離，用于新開墾耕地覆土；對于耕地的開發(fā)利用，要因地制宜，循序漸進，不能掠奪式經(jīng)營；同時應(yīng)定期對園區(qū)耕地土壤礦物質(zhì)、有機質(zhì)等養(yǎng)分結(jié)構(gòu)變化進行檢驗，動態(tài)監(jiān)測耕地質(zhì)量變化情況，保證園區(qū)用地健康發(fā)展。

4.3 加強園區(qū)用地集約化管理

4.3.1 實施園區(qū)用地集約利用評價量化管理 重慶地處丘陵山區(qū)，耕地資源十分有限，必須建立園區(qū)用地集約利用評價機制，走節(jié)約集約用地之路。重點根據(jù)園區(qū)功能從土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用水平、土地利用效益、土地可持續(xù)利用水平等方面設(shè)置針對性的園區(qū)土地集約利用評價指標(biāo)體系，定期對園區(qū)用地集約利用水平進行考核評價，建立園區(qū)節(jié)約集約用地考評機制。一是將園區(qū)土地集約管理納入各級政府的績效考核體系，把保護耕地作為考核政績的重要內(nèi)容，列入任期目標(biāo)責(zé)任制，并將考核結(jié)果作為下達土地利用年度計劃的依據(jù)。二是積極推行園區(qū)企業(yè)用地信用等級評定制度，把企業(yè)的節(jié)約集約用地、投資強度、建設(shè)情況等納入企業(yè)的誠信考核內(nèi)容，與企業(yè)的融資和對企業(yè)的后續(xù)支持相掛鉤。對守法意識好、集約用地水平高、輻射帶動能力強的企業(yè)用地，在供地方面實行傾斜政策。

4.3.2 建立園區(qū)用地集約利用激勵機制 促進園區(qū)土地集約利用，除了要以土地規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃控制為前提，以有償使用和市場配置為基礎(chǔ)，以土地整理為手段，更重要的是要加快建立和完善激勵集約用地機制，從而使用地者在土地資源配置中具有外在壓力與內(nèi)在動力，促進粗放用地行為向集約用地行為的轉(zhuǎn)化。激勵集約用地機制的建立，主要是對土地集約利用采取示范、引導(dǎo)和激勵政策，對節(jié)約集約用地的園區(qū)，從土地價款、稅收政策、指標(biāo)安排、項目資金支持等方面給予激勵。比如，園區(qū)用地在符合規(guī)劃、不改變原用途的前提下，積極提高土地利用率和土地利用效益的，則在農(nóng)業(yè)項目資金安排、建設(shè)用地指標(biāo)安排時給予傾斜；園區(qū)用地存在建設(shè)進度緩慢、土地閑置較多、土地利用節(jié)約集約度不高等問題時，則限制園區(qū)用地規(guī)模的進一步擴展，對園區(qū)進行限期整改，加強對園區(qū)用地的激勵監(jiān)管。

4.4 探索以農(nóng)民為主體的土地經(jīng)營模式，切實保障農(nóng)民利益

農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的經(jīng)營主體，相對于外來企業(yè)經(jīng)營者，農(nóng)民是最了解土地的，園區(qū)建設(shè)必須以農(nóng)民利益保障為根本，充分調(diào)動其主觀能動力。然而當(dāng)前雖然隨著龍頭企業(yè)的發(fā)展，在一定程度上解決了農(nóng)業(yè)資金、技術(shù)等發(fā)展瓶頸問題，給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來了新的活力，但在此發(fā)展過程中農(nóng)民參與程度較低，尚未充分發(fā)揮農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，也致使農(nóng)民難以分享到土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營帶來的增值收益，不利于促進農(nóng)民真正實現(xiàn)增收。因此，園區(qū)建設(shè)中，農(nóng)業(yè)部門要加強農(nóng)業(yè)園區(qū)機制創(chuàng)新，要積極鼓勵農(nóng)戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等主體參與農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)與管理，構(gòu)建農(nóng)民與園區(qū)之間的利益聯(lián)結(jié)機制，正確引導(dǎo)、支持與鼓勵農(nóng)民以多種聯(lián)合、合作方式流轉(zhuǎn)土地，鼓勵以土地承包經(jīng)營權(quán)的收益權(quán)入股合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)，引導(dǎo)農(nóng)民開展多渠道、多形式的參與管理模式，使農(nóng)民能夠分享更多的利益，共同推進園區(qū)發(fā)展。

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