李春燕

【摘要】隨著環(huán)境問題的日益嚴峻，以及環(huán)保意識的逐漸增強，環(huán)境公益訴訟問題已經(jīng)引起個人、組織以及機關(guān)等普遍關(guān)注。地球是我們是全人類共同生活的地方，那么我們應該讓自己生活在舒適的生活當中，保護環(huán)境既是每個人應有的權(quán)利，也是每個人應盡的義務。雖然法律應該賦予每個人保護環(huán)境的權(quán)利，但是，權(quán)利以合法合理的方式行使才能得以實現(xiàn)。一旦發(fā)生環(huán)境遭受破壞，那么究竟誰可以提起環(huán)境公益訴訟，這一直是困擾環(huán)保志愿者們、法律界人士等的最大難題之一。一些地方法院往往以“起訴人不具備訴訟主體資格”為由而將公益環(huán)保訴訟案件擋在法院門外，這引起很大爭論。因此，我們有必要在法律上對提起環(huán)境公益訴訟的主體資格作出明確界定，這不僅為司法機關(guān)辦案提供法律依據(jù)，而且對于環(huán)境公益訴訟制度的建立和完善也具有重大意義。《環(huán)境保護法》第五十八條的規(guī)定，對公益訴訟原告主體資格作出明確規(guī)定，進一步推動了環(huán)境公益訴訟制度的完善。

【關(guān)鍵詞】環(huán)境公益訴訟；原告主體資格

一、《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定

“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。符合前款規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。

這是法律首次對提起環(huán)境公益訴訟的原告主體資格作出明確界定，對于環(huán)境公益訴訟具有重大意義：

首先，為司法機關(guān)受理案件提供更為明確的法律依據(jù)。訴訟主體是司法機關(guān)受理案件需考慮的最主要的因素之一。雖然《民事訴訟法》第五十五條首次對環(huán)境公益訴訟作出規(guī)定，并指出環(huán)境公益訴訟的原告主體為“法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)和有關(guān)組織”，但不僅”法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)”有待進一步明確，而且“有關(guān)組織”概念也難以界定，這可能會造成訴訟主體競合，并使法院在審查起訴資格時陷入難以判斷的困境。而此次《環(huán)境保護法》首次對公益訴訟原告主體資格作出明確規(guī)定，為司法機關(guān)受理案件提供了更為明確的法律依據(jù)，使司法機關(guān)在實際辦案過程中更具有操作性。

其次，環(huán)境公益訴訟原告主體范圍擴大。此處所說的“環(huán)境公益訴訟原告主體范圍擴大”有兩個方面的含義：1和《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的“有關(guān)組織”作比較；2.《環(huán)境保護法》修訂過程中環(huán)境公益訴訟原告主體變化而言。具體而言：

1《環(huán)境保護法》第五十八條比《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定的“有關(guān)組織”的范圍更小。

根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟?！痹摋l的“法律規(guī)定的有關(guān)組織”，一般僅限指一些環(huán)保組織且經(jīng)法律明文規(guī)定，實際上符合這樣條件的組織范圍過于狹窄。而《環(huán)境保護法》將可以提起環(huán)境公益訴訟的“組織”擴大到“依法在設區(qū)的市級以上政府民政部門登記、專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違紀記錄”。也就是說，只要符合下列條件的社會組織就可以向人民法院提起訴訟：依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。同時明確規(guī)定，符合規(guī)定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理?！蹦壳?，在我國符合這一條件的環(huán)保組織就有300多家。這一條款意味著眾多環(huán)保志愿組織都將獲得環(huán)境公益訴訟的原告主體資格，參與到公益訴訟活動中來。

當然，《環(huán)境保護法》對能夠提起公益訴訟的組織也有限制，即“提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟利益。”全國人大常委會法工委行政法室主任袁杰表示：之所以要對公益訴訟主體作出限制，是由環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和作用來決定的。公益訴訟的作用首先是公眾監(jiān)督環(huán)境違法行為的重要手段，環(huán)境公益訴訟的特點就是專業(yè)性比較強，要求起訴主體對環(huán)境問題比較熟悉，具有一定的專業(yè)性和訴訟能力，要有比較好的社會公信力，同時也要致力于公益性的活動，不以訴訟作為牟取經(jīng)濟利益的手段。因此，環(huán)境保護法中對環(huán)境公益訴訟的主體作出了相應的規(guī)定。實際上，這也借鑒國際慣例。從國際上看，對公益訴訟的原告主體也是有要求的，是由環(huán)境公益訴訟的性質(zhì)和作用來決定的。由于專業(yè)性比較強，就要求起訴主體對環(huán)境的問題比較熟悉，要具有一定的專業(yè)性和訴訟能力，要有比較好的社會公信力，或者說宗旨是專門從事環(huán)境保護工作，要致力于公益性的活動，不牟取經(jīng)濟利益的社會組織才可以提起公益訴訟。

2《環(huán)境保護法》修訂過程中環(huán)境公益訴訟原告主體變化

《環(huán)境保護法》修訂過程中，關(guān)于環(huán)境公益訴訟原告主體資格問題，爭議頗多。因此，在修訂過程中，對環(huán)境公益訴訟主體資格進行多次修改。2012年8月進行一審，“公益訴訟”未列入。2013年6月進行二審，將環(huán)境公益訴訟原告主體規(guī)定為：中華環(huán)保聯(lián)合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會。2013年10月進行三審，將環(huán)境公益訴訟原告主體規(guī)定為：依法在國務院民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上，且信譽良好的全國性社會組織。按此規(guī)定，有十多家社會組織可能符合要求，但只有中華環(huán)保聯(lián)合會曾做過環(huán)境公益訴訟。2014年4月進行四審，將環(huán)境公益訴訟主體規(guī)定為：依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上，且無違法記錄的社會組織，可以向人民法院提起訴訟。按此規(guī)定，在我國符合這一條件的環(huán)保組織就有300多家。從這個意義上來講，環(huán)境公益訴訟原告主體范圍確實在擴大。

最后，《環(huán)境保護法》第五十八條有利于促使環(huán)境公益訴訟活動進展，更好地保護環(huán)境公共利益。中環(huán)聯(lián)合環(huán)保會副秘書長謝玉紅表示：《環(huán)境保護法》第五十八條為環(huán)保聯(lián)合會組織開展環(huán)境公益訴訟活動提供了一個合法依據(jù)。生活中，污染和破壞環(huán)境的行為頻頻出現(xiàn)，環(huán)境公共利益損害日益嚴重，但由于環(huán)境公益訴訟實際操作出現(xiàn)很多困難，維權(quán)之路也走得十分艱難。2013年，環(huán)保聯(lián)合會沒有接到一件公益訴訟案件，但《環(huán)境保護法》出來后，2014年，環(huán)保聯(lián)合會已經(jīng)接到6件環(huán)境公益訴訟案件，并且有4件已經(jīng)審結(jié)。預計以后環(huán)境公益訴訟案件會越來越多。環(huán)境公益訴訟活動的順利進行，將為環(huán)保事業(yè)做出巨大貢獻。

二、《環(huán)境保護法》第五十八條存在的問題

雖然《環(huán)境保護法》第五十八條的規(guī)定推動了我國公益訴訟的進程，但是其仍有不足之處：

第一，《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定與《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定沖突。

根據(jù)《民事訴訟法》第五十五條規(guī)定，“法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)”也是具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格的。而《環(huán)境保護法》第五十八條并未提到“法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)”具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格。那么在實際生活中，當環(huán)境公共利益受到損害時，“有關(guān)機關(guān)”可以不可以提起環(huán)境公益訴訟將成為爭議。如果依據(jù)新法優(yōu)于舊法的原則，那么環(huán)境公益訴訟問題將會適用《環(huán)境保護法》，也就意味著，法律規(guī)定的有關(guān)機關(guān)將不再具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格。

第二，《環(huán)境保護法》未賦予檢察院環(huán)境公益訴訟原告主體資格。

在我國現(xiàn)行法律中，雖然沒有規(guī)定檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟中主體適格，但是在實踐中，我國檢察機關(guān)已經(jīng)進行了嘗試和探索。2003年公民范某非法煉油案由山東省樂陵市檢察院提起訴訟，法院依法受理了此案，使該案成為是我國環(huán)境公益訴訟的第一案。并且，新修訂的民事訴訟法明文確立了檢察院對民事訴訟和活動的監(jiān)督權(quán)，可以看出檢察機關(guān)被賦予的是極為重要的監(jiān)督權(quán)，因此在國家和人民的公共利益受到損害時，檢察機關(guān)作為環(huán)境公益訴訟的原告是有一定的法律依據(jù)的。本文認為，檢察院介入環(huán)境公益訴訟是非常有必要的。原因在于：其一，環(huán)境公益訴訟維護的是公共利益，而維護公共利益也正是檢察院的主要職責之一。其二，十八屆四中全會關(guān)于《中共中央全面推進依法治國若干重大問題的決定》中提出，要探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。因此，本文認為，從立法層面上確立檢察院環(huán)境公益訴訟原告主體資格是必要且具有重大意義的。

第三，《環(huán)境保護法》仍未將個人納入環(huán)境公益訴訟原告主體范圍。美國、日本、英國、印度等國通過立法或者司法判例不斷擴展環(huán)境公益訴訟的原告范圍，大多肯定了公民個人提起環(huán)境公益訴訟的原告資格。在我國理論界，公民個人能否提起環(huán)境公益訴訟是一個爭議性很強的話題。一部分學者持肯定態(tài)度，認為賦予公民個人環(huán)境公益訴訟原告資格，可以更好地保護社會公眾的環(huán)境公共權(quán)益，也可以彌補環(huán)境保護行政失靈和適格原告不提起訴訟而導致的環(huán)境公益司法救濟的空白；一部分學者持否定態(tài)度，認為由與侵權(quán)行為無直接利害關(guān)系的所有“局外人”隨意提起環(huán)境公益訴訟，可能會出現(xiàn)訴權(quán)的濫用，加大法院審判工作的壓力。筆者認為，我國還是應該借鑒國外的立法和實踐經(jīng)驗，在立法層面上，賦予公民環(huán)境公益訴訟原告主體資格。理由很簡單：其一，公民提起環(huán)境公益訴訟有憲法保障。根據(jù)《中華人民共和國憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事務，管理社會事務?！痹摋l規(guī)定明確了公民對社會公共事務具備訴訟權(quán)利，是公民具備環(huán)境公益訴訟原告主體資格的法律依據(jù)。其二，在環(huán)境公益訴訟制度成熟的國家，公民具有環(huán)境公益訴訟原告主體資格是一種慣例。我國完全可以結(jié)合國情，借鑒國際立法和實踐經(jīng)驗，在立法層面上保證公民環(huán)境公益訴訟權(quán)，并創(chuàng)建相關(guān)法律制度以完善和監(jiān)督公民環(huán)境公益訴訟權(quán)的實施。其三，隨著公民法律意識的增強，以及公眾參與制度的完善，公民希望能夠以原告主體身份進行公益訴訟的呼聲已經(jīng)越來越大。環(huán)境保護公眾參與是環(huán)境法中的一項基本原則，是公眾的一項基本權(quán)利，保證公眾廣泛參與環(huán)境保護的整個過程，可以使公眾利益得到充分保證。此次新《環(huán)境保護法》設專章以強調(diào)公眾參與，足以看出公眾參與已成趨勢，而公民進行環(huán)境公益訴訟正是公眾參與的體現(xiàn)。