王萌

（福建日報社）

【摘要】土地管理作為參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，可以實現(xiàn)對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，保障國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行。文章分析了目前我國土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控存在的相關(guān)問題，提出了土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的若干途徑供參考。

【關(guān)鍵詞】土地管理 宏觀調(diào)控 土地

1 引言

自2004年開始，中央提出將土地政策作為一種宏觀調(diào)控的重要手段，并相繼出臺了一系列運用土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的綱領(lǐng)性文件，明確要求國土部門利用土地政策參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控，對土地總量和利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行干預(yù)，以加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)總體運行進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。2006年8月，國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》，該通知成為我國土地管理參與宏觀調(diào)控的一個重要轉(zhuǎn)折點，體現(xiàn)了中央決定通過土地閘門（又稱之為“地根”）實現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)調(diào)控、土地保護(hù)等多重目標(biāo)，這是我國在快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下宏觀調(diào)控措施的必然選擇，是符合我國國情的重大戰(zhàn)略措施。今后，必須從站在實施國家經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展戰(zhàn)略的高度來充分發(fā)揮土地管理在宏觀調(diào)控中的作用，積極有效地提高土地管理在宏觀調(diào)控中的影響力和作用力，從而實現(xiàn)對我國宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行重要的調(diào)控作用，保障國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運行。

2我國土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控存在的問題

2.1缺乏土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的意識

長期以來，我國在制定具體的土地管理政策時缺乏參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的意識，主要是由于將土地管理作為國家或地方宏觀調(diào)控手段還處于摸索階段，既缺乏理論研究成果，又缺乏實際經(jīng)驗?；诮陙砦覈鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀，要實現(xiàn)土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的功能，不僅要求土地管理能有效解決市場經(jīng)濟(jì)體制下土地市場混亂、土地利用結(jié)構(gòu)不合理、土地違法現(xiàn)象、保障國家糧食安全等一系列問題，還要求土地政策能夠從戰(zhàn)略層面上對未來很長一段時間內(nèi)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展起到積極的引導(dǎo)作用。例如通過不同地區(qū)的土地政策來引導(dǎo)土地作為生產(chǎn)要素在不同產(chǎn)業(yè)之間的合理利用和優(yōu)化配置，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級及地方經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

2.2 中央和地方土地管理目標(biāo)相互博弈

長期以來，中央政府一直強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)耕地保護(hù)、確保國家糧食安全，要堅守18億畝耕地“紅線”，與此同時地方政府則一味地追求GDP第一，過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長，正是由于中央和地方在土地管理目標(biāo)方面存在著一定程度的博弈，才導(dǎo)致中央政府和地方政府在制定具體的土地利用政策時，存在著相互打架的現(xiàn)象。眾所周知，由于土地是不動產(chǎn)，加上土地利用的不可逆性，中央政府牢牢把握著土地的監(jiān)控權(quán)和審批權(quán)，而具體的土地使用權(quán)則在地方手中。一旦等到中央查出地方政府在具體土地利用過程中存在土地違法違規(guī)現(xiàn)象時，土地用途已經(jīng)發(fā)生改變。正式由于上述土地利用違法現(xiàn)象存在時間差，才導(dǎo)致地方政府一味地為了追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和領(lǐng)導(dǎo)個人政績而亂占濫用土地，尤其是大量占用保障我國糧食安全和生態(tài)安全的耕地，使得土地“閘門”長期控制不緊而直接影響了國家對經(jīng)濟(jì)實施宏觀調(diào)控的效果。

2.3土地收益分配和監(jiān)督機(jī)制不完善

我國現(xiàn)行《土地管理法》明確規(guī)定，新增建設(shè)用地有償使用費，30%要上繳中央財政，70%要留給地方政府專項用于耕地開發(fā)。但事實上這70%的有償使用費由于中央對地方的監(jiān)督機(jī)制不完善，在現(xiàn)實中往往不能完全做到“?？顚Ｓ谩保瑢嶋H上被大量地被挪作他用，而中央政府顯然不知情。這種現(xiàn)象存在的原因就是由于地方政府通過土地征收和出讓行為，可以獲得巨大的土地增值收益。這種不完善的土地收益分配和監(jiān)督機(jī)制使得許多地方政府對于中央的土地政策執(zhí)行力度不夠到位，甚至“陽奉陰違”。因此，要使我國土地管理制度和政策真正能發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控作用，首先就必須要對財政分權(quán)體制下的土地收益進(jìn)行合理分配，同時也要更進(jìn)一步地加強(qiáng)對土地收益分配的監(jiān)督。

2.4 土地利用總體規(guī)劃并未發(fā)揮“龍頭”作用

從我國前三輪土地利用總體規(guī)劃實施的情況來看，各級土地利用總體規(guī)劃在具體實施過程中并沒有真正發(fā)揮出規(guī)劃的“龍頭”作用，各地土地利用總體規(guī)劃難以在實際中落實，使得規(guī)劃只是流于“手上畫畫、墻上掛掛”。具體而言體現(xiàn)在以下方面：一是現(xiàn)行體制下的土地利用總體規(guī)劃的約束力不強(qiáng)。土地利用總體規(guī)劃是經(jīng)過多方論證并由上級政府嚴(yán)格審核批準(zhǔn)并實施的，從法律層面來說具有很強(qiáng)的權(quán)威性和約束性。土地利用總體規(guī)劃一旦審批通過，就必須嚴(yán)格執(zhí)行，否則就是違法行為。而現(xiàn)實情況卻是現(xiàn)行的規(guī)劃大多數(shù)反映的是地方政府部分領(lǐng)導(dǎo)的意圖，一些領(lǐng)導(dǎo)一味地為了追求個人的政績而無視規(guī)劃的嚴(yán)肅性和其法律地位，使得規(guī)劃在執(zhí)行中權(quán)威不夠、約束力并不強(qiáng)，難以操作；二是土地利用總體規(guī)劃的上下級銜接不夠，具體表現(xiàn)在一是由于前期基礎(chǔ)工作不扎實，規(guī)劃編制采用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不實和缺乏深入調(diào)查研究、評價反饋及論證等步驟，導(dǎo)致基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不詳實、上下級溝通不暢、相互銜接不力，導(dǎo)致在實際操作過程中土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”作用并不能有效發(fā)揮出來。

3土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的途徑

3.1調(diào)整土地供給結(jié)構(gòu)，優(yōu)化土地利用配置

如何有效實現(xiàn)土地管理積極有效參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)總體運行，首先要看土地政策的制定和實施能否起到調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化土地資源配置的作用。土地供給政策不同，則其所產(chǎn)生的激勵與約束作用也會有所差異，會導(dǎo)致土地利用主體、相關(guān)利益主體在土地開發(fā)利用過程中表現(xiàn)出不同的行為選擇結(jié)果，從而會直接影響土地資源利用及配置效率。運用土地供給政策實現(xiàn)參與宏觀經(jīng)濟(jì)總體運行調(diào)控，就其本質(zhì)而言，是以各級地方政府對土地供給總量的控制和和土地利用的直接干預(yù)，充分合理的利用有限的土地資源，以及優(yōu)化土地資源在不同地區(qū)、行業(yè)和部門之間的配置，進(jìn)而實現(xiàn)對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的目標(biāo)。

3.2嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，充分發(fā)揮“統(tǒng)領(lǐng)”作用

目前，我國依然處于市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型時期，市場機(jī)制自身還存在著難以克服的缺陷，僅僅依靠市場這只“看不見的手”很難實現(xiàn)公共資源的合理利用和保護(hù)，因此客觀上要求中央必須加強(qiáng)對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。我國《土地管理法》已經(jīng)明確規(guī)定了土地利用總體規(guī)劃的法律地位及其嚴(yán)肅性，根據(jù)科學(xué)合理的土地利用總體規(guī)劃確定城鄉(xiāng)土地利用布局、功能分區(qū)和控制不同用地類型的數(shù)量，從而達(dá)到從宏觀上來協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、調(diào)控土地供應(yīng)總量和結(jié)構(gòu)以及有效保護(hù)與合理開發(fā)利用土地資源的目的。今后，要更加突出各級土地利用規(guī)劃參與區(qū)域宏觀調(diào)控的作用，繼續(xù)加強(qiáng)土地利用規(guī)劃管理，堅持以供給引導(dǎo)需求的原則，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，充分發(fā)揮規(guī)劃的“統(tǒng)領(lǐng)”作用；同時，嚴(yán)格執(zhí)行實施新一輪土地利用總體規(guī)劃，充分運用新一輪規(guī)劃參與國民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，嚴(yán)禁修改調(diào)整高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)，對于確實需要修改調(diào)整土地利用總體規(guī)劃的，務(wù)必要從嚴(yán)審查、從嚴(yán)監(jiān)督管理，確保土地利用總體規(guī)劃的法律地位。

3.3構(gòu)建土地政策調(diào)控體系，強(qiáng)化其與其他政策的協(xié)調(diào)配合

目前我國土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主要政策包括土地利用總體規(guī)劃政策、土地供給政策、土地市場政策、土地稅收政策、不動產(chǎn)登記政策等。今后，要實現(xiàn)土地管理積極參與宏觀調(diào)控的職能就要努力構(gòu)建有效的土地政策參與宏觀調(diào)控的體系，加強(qiáng)在不同的土地政策之間、不同的土地政策與外部實施環(huán)境之間形成有效的配合與互動關(guān)系，尤其是要進(jìn)一步強(qiáng)化土地資源、資產(chǎn)和資本“三位一體”的屬性，要充分地意識到土地管理參與宏觀調(diào)控不僅是調(diào)控土地資源、土地資產(chǎn)，更是調(diào)控土地資本。同時，要進(jìn)一步強(qiáng)化土地管理政策和其他各項財政金融政策的協(xié)調(diào)。因此，要實現(xiàn)土地管理積極參與宏觀調(diào)控，就必須要堅持土地管理政策和其他宏觀調(diào)控政策實施的步伐一致、協(xié)同推進(jìn)。當(dāng)前，我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展加速轉(zhuǎn)型，如果完全采用發(fā)達(dá)國家或地區(qū)實施宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的方法，難以有效完成現(xiàn)階段宏觀調(diào)控目標(biāo)。因此，在現(xiàn)階段積極有效推進(jìn)貨幣政策、財政政策完善、有效發(fā)揮調(diào)控功能的同時，要強(qiáng)化土地政策與貨幣、財政政策的協(xié)調(diào)與配合，這就要求未來土地宏觀調(diào)控政策要堅持國家一攬子宏觀調(diào)控政策統(tǒng)領(lǐng)，既要主動出擊、積極參與宏觀調(diào)控，又要能夠及時與其他政策協(xié)同一致；又要適時考慮自身角色，既不能“失位”，也不要“錯位”，只有如此真正實現(xiàn)土地管理參與宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控。

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