●賈康

提升制度供給有效性推進PPP創(chuàng)新發(fā)展

●賈康

PPP在理論與實踐的互動結(jié)合中不斷創(chuàng)新，正成為一種意義重大的制度供給。近年來，PPP在推進國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的過程中方興未艾，各方在推進PPP制度機制創(chuàng)新發(fā)展方面也不遺余力。本文全面分析了PPP的六大正面效應(yīng)和四大重要特征，并就PPP相關(guān)探索實踐展開探討，以期進一步提升制度供給有效性，推進PPP在中國的創(chuàng)新發(fā)展。

PPP正面效應(yīng)創(chuàng)新發(fā)展

賈康：現(xiàn)任全國政協(xié)委員、政協(xié)經(jīng)濟委員會委員，華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院首席經(jīng)濟學(xué)家，中國財政科學(xué)研究院研究員、博導(dǎo)，中國財政學(xué)會顧問，中國財政學(xué)會PPP專業(yè)委員會主任委員，國家發(fā)改委PPP專家?guī)鞂＜椅瘑T會成員，北京市等多地人民政府咨詢委員，北京大學(xué)等多家高校特聘教授。1995年享受政府特殊津貼。1997年被評為國家百千萬人才工程高層次學(xué)術(shù)帶頭人。多次受朱镕基、溫家寶、胡錦濤和李克強等中央領(lǐng)導(dǎo)同志之邀座談經(jīng)濟工作（被媒體稱之為“中南海問策”）。擔任2010年1月8日中央政治局第十八次集體學(xué)習(xí)“財稅體制改革”專題講解人之一。孫冶方經(jīng)濟學(xué)獎、黃達—蒙代爾經(jīng)濟學(xué)獎和中國軟科學(xué)大獎獲得者。國家“十一五”、“十二五”和“十三五”規(guī)劃專家委員會委員。曾長期擔任財政部財政科學(xué)研究所所長。1988年曾入選亨氏基金項目，到美國匹茲堡大學(xué)做訪問學(xué)者一年。2013年，主編《新供給：經(jīng)濟學(xué)理論的中國創(chuàng)新》，發(fā)起成立“華夏新供給經(jīng)濟學(xué)研究院”和“新供給經(jīng)濟學(xué)50人論壇”（任首任院長、首任秘書長），2015年出版《新供給經(jīng)濟學(xué)》專著；2016年出版《供給側(cè)改革：新供給簡明讀本》、《供給側(cè)改革十講》、《中國的坎：如何跨越“中等收入陷阱”》。

政府和社會資本合作的PPP，直譯就是公私合作伙伴關(guān)系，是政府職能轉(zhuǎn)變方面非常重要的制度供給創(chuàng)新，直觀地看是一種融資模式的創(chuàng)新，實際上它必然帶動管理模式，與整個社會、國家治理模式方面的深刻變革。在中國全面深化改革背景下，從政府、公眾、企業(yè)等多重視角，都可以肯定其顯著的正面效應(yīng)，而隨著PPP更大發(fā)展空間的展開，也要進一步認清PPP相關(guān)的重要特征，并且在探索實踐的基礎(chǔ)上，進一步推進PPP創(chuàng)新發(fā)展。

一、PPP的六大正面效應(yīng)

(一)緩解城鎮(zhèn)化、老齡化帶來的財政支出壓力，構(gòu)建政府履行職能的有效機制

首先從政府的視角來看，面對著中國的城鎮(zhèn)化和老齡化，未來長期發(fā)展要對接現(xiàn)代化偉大民族復(fù)興這樣一個戰(zhàn)略目標，政府無可選擇、勢在必行要推進PPP的創(chuàng)新。這樣才能夠使政府相對勝任地去履行它應(yīng)該履行的職能。這幾年中國的決策層、管理部門、政府有關(guān)管理環(huán)節(jié)上的人士，不遺余力地都在推進PPP的創(chuàng)新發(fā)展，其背景我們現(xiàn)在看得很清楚，中國前面改革開放三十多年以后，進一步推進現(xiàn)代化的任務(wù)還是非常艱巨的，中國的真實城鎮(zhèn)化水平才剛剛走到40%這樣的高度，即按照戶籍人口的城鎮(zhèn)化率40%，這是跟國際上真實城鎮(zhèn)化率可作對比的指標，這說明我國今后還有幾十個點的城鎮(zhèn)化快速發(fā)展空間。

而這個過程中間，一輪一輪建成區(qū)的擴大，基礎(chǔ)設(shè)施的加快建設(shè)和升級發(fā)展帶來的產(chǎn)業(yè)互動，產(chǎn)業(yè)園區(qū)進一步更合乎現(xiàn)代化意愿的建設(shè)以及人力資本的培育，相互交織之下，就是彌合二元經(jīng)濟過程在不斷釋放需求，與此同時我們又有全面開放格局，可以得到全球有效供給的回應(yīng)。那么以后從基礎(chǔ)設(shè)施到產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)等等這樣大規(guī)模的建設(shè)投入，其實動員的資源是政府體外業(yè)已雄厚起來的民間資本、社會資金，再加上國際上方方面面可以參與的資金力量和資源，一起來推動這樣一個中國彌合二元經(jīng)濟的過程。政府在這種情況下，才可能在財政支出壓力面前，找到自己可以相對勝任愉快履行職能可行的運行機制。

（二）以PPP的推進實現(xiàn)人民群眾的共享發(fā)展，形成“1+1+1>3”的公共服務(wù)績效提升機制

第二個正面效應(yīng)，顯然要說到政府更好地履行職能是要落到社會成員、人民群眾的共享發(fā)展上面的，而PPP在這方面的意義，筆者認為是最關(guān)鍵的。中國進入中等收入階段，老百姓對美好生活的向往被進一步激活以后，怎樣讓公共服務(wù)供給盡可能跟上需求方？供給側(cè)改革如何打開有效供給的潛力空間，激發(fā)各種各樣的活力？從PPP來看，適應(yīng)的是社會公共需要、人民群眾的需要，其機制方面的特點是可以把政府、企業(yè)、專業(yè)機構(gòu)，所有相關(guān)各方的相對優(yōu)勢結(jié)合在一起，使PPP形成一個在公共服務(wù)的硬件支撐和以后的管理運行體系中間“1+ 1+1＞3”的績效提升機制，我們在一系列PPP的案例上可以非常突出和鮮明地感受到這種績效提升機制的可貴，它將可以很好地使我們社會生活中間大家看到的那些需要“好事做實、實事做好”的建設(shè)項目，更快地投入建設(shè)和更快地進入運行來發(fā)揮它們應(yīng)有的正面效應(yīng)。

人民群眾得實惠，這是中央現(xiàn)在說到的現(xiàn)代發(fā)展理念，從創(chuàng)新發(fā)展帶出協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展和開放發(fā)展，落到歸宿上的共享發(fā)展。也就是在中國矛盾凸現(xiàn)的過程中間，我們怎樣以PPP促進社會和諧，使人民群眾的獲得感、幸福感盡可能得到提升的一個非常重要的創(chuàng)新。

（三）拓展企業(yè)生存發(fā)展空間，有利于進一步構(gòu)建成熟健全的現(xiàn)代市場體系

第三個方面，要特別肯定PPP將使我們一大批有偏好和政府實行長期合作的企業(yè)，得到他們生存和發(fā)展進一步的舞臺和空間。在現(xiàn)實生活中，PPP的機制實際上并不適合所有的企業(yè)、所有的社會資本，像風(fēng)投、創(chuàng)投、天使投資，他們并不適合來做PPP。但是我們觀察在社會中、市場上愿意認定自己的偏好是跟政府實行長期的（至少15年、20年、30年，甚至50年，還有更長時間的）合作，一下鎖定這個合作期內(nèi)獲取“非暴利但可接受”的投資回報水平的企業(yè)、民間資本、社會資本大有人在，更不用說中國特色下一大批國有企業(yè)可以成為符合條件的社會資本方來一起實現(xiàn)合作，共同推行PPP。國有企業(yè)和民營企業(yè)在PPP概念之下的發(fā)展，觀察中國特色是非常鮮明的。

但同時從長遠來看，不會是像有人所說的，國有企業(yè)把這一塊市場“吃完”了，民營企業(yè)沒有多少空間，事實并不是這樣。所有這些企業(yè)，他們在偏好上，如果是可以跟政府作為合作伙伴長期合作，來接受“非暴利的但可接受”的投資回報水平，他們的參與自然要帶來前面所說到的績效提升機制，同時也使我們的現(xiàn)代市場體系更加豐富多彩，更加符合一個現(xiàn)代國家應(yīng)有的常規(guī)情況。

（四）深化與“混合所有制”改革的內(nèi)在聯(lián)通，實現(xiàn)國企改革和民企發(fā)展的共贏局面

第四個方面，筆者認為PPP非常重要的正面效應(yīng)，是直接對應(yīng)三中全會以后中國深化改革方面企業(yè)改革主打的混合所有制改革這樣一個重要思路的推進過程。PPP在實際的實行過程中間，凡是有運營期，都要形成一個SPV,即特殊項目公司，而這個特殊項目公司必然是一個現(xiàn)代企業(yè)制度標準化的股份制產(chǎn)權(quán)架構(gòu)。在這個產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)里邊，政府方面的動機，恰恰就是不想一股獨大，它不像在其他某些領(lǐng)域里邊民營企業(yè)抱怨的“我想混合進去，但是只能讓我們參股”，國有股一股獨大使很多的民營企業(yè)在這里邊望而卻步。而PPP恰恰是政府方面天然就不想一股獨大，我們觀察到很多案例，政府方面恨不得盡量少持股，盡量少出資金，來帶動這些體外的民間資本加入以后，產(chǎn)生所謂“四兩撥千斤”似的放大效應(yīng)，這是它出政績、對公眾都可以交得出來的漂亮的工作業(yè)績。它的內(nèi)在動機是少花錢多辦事，是順應(yīng)著實際生活里面政府所用的資金是納稅人的錢、要盡量讓它形成放大效應(yīng)這樣的一種績效導(dǎo)向。

而混合所有制，如果能夠在這方面和PPP天然對接，它成氣候的過程在中國就有望比我們原來設(shè)想的走得更快。越來越多在中國本土上，以及我們這邊的主體和國外可能的伙伴在“一帶一路”上推進的越來越多的PPP項目，按照混合所有制來形成它的產(chǎn)權(quán)架構(gòu)，實際上就是在改革方面，大家來共同認識和貫徹中央所表述的中國特色社會主義市場經(jīng)濟基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，是混合所有制這條企業(yè)改革之路。國有企業(yè)的改革和民營企業(yè)的發(fā)展，在這里面是完全可以爭取實現(xiàn)一種共贏的發(fā)展狀態(tài)的，它的意義又是全局的和長遠的。

（五）PPP以一種選擇性的“聰明投資”促進“過剩產(chǎn)能”轉(zhuǎn)變?yōu)橛行Мa(chǎn)能，增加有效供給，引領(lǐng)新常態(tài)

PPP非常顯著的一個重要效應(yīng)，就是在認識、適應(yīng)和引領(lǐng)新常態(tài)的過程中間，PPP顯然可以成為一種選擇性的“聰明投資”來增加我們的有效供給，把實際上已經(jīng)有的為數(shù)可觀的一批所謂“過剩產(chǎn)能”，便捷地、可靠地轉(zhuǎn)化為有效產(chǎn)能。比如在北京，這跟上海和其他很多中心城市大同小異，公共交通體系建設(shè)別無選擇，必須趕快學(xué)習(xí)紐約、東京、巴黎、慕尼黑等城市的經(jīng)驗，盡快建成中心區(qū)域四通八達、密度足夠的軌道交通網(wǎng)。這樣一個中心區(qū)域如果是平原的話，那么就是密密麻麻的地鐵網(wǎng)，社會成員在任何一個位置，往任何一個方向走，幾百米之內(nèi)，能夠有一個地鐵的出入口。只有這個境界達到了，北京才可能取消實際上帶有一定荒唐意味的機動車的限購、限行、限入。紐約、東京機動車的擁有率比北京高很多，為什么這些城市不限購、限行、限入？比較之下就會明白。當公共交通體系的建設(shè)所需要的天文數(shù)字的資源“砸”到地底下去，如何加快進程、確保質(zhì)效？前些年不得以逼出了北京地鐵四號線PPP項目，通過引入外資，與香港方面的資本合作，而且引進他們的管理經(jīng)驗?，F(xiàn)在十六號線又簽約，繼續(xù)做PPP。那么設(shè)想一下，如果沒有PPP，十六號線什么時候能夠動工，還是未知之數(shù)。因為有了PPP的創(chuàng)新，馬上簽約，后邊緊跟著的是一批關(guān)于這個項目建設(shè)的鋼材、建材、施工機械等投入品的訂單馬上就出去，市場上一部分對應(yīng)的所謂過剩產(chǎn)能，瞬間就轉(zhuǎn)為有效產(chǎn)能。這樣一種轉(zhuǎn)變，帶來了真正淘汰落后產(chǎn)能的競爭效應(yīng)，這對于中國經(jīng)濟社會的發(fā)展，對引領(lǐng)新常態(tài)的意義，又是非常重大的。

（六）PPP天然對接“全面依法治國”，倒逼、催化中國法治高標準營商環(huán)境的打造

最后一點筆者所強調(diào)的正面效應(yīng)就是，PPP顯然是和中央反復(fù)強調(diào)的“全面依法治國”天然對接，它會倒逼、催化中國法治化高標準營商環(huán)境的打造。沒有一個讓社會資本方面認為可預(yù)期的、踏實的法治保障，PPP是不可能有可持續(xù)性的。政府方面的“強勢”會在PPP實施中得到約束，應(yīng)當看到，不管前期政府所處地位是有多少“主導(dǎo)性”或者“特許權(quán)在手”，PPP都對政府提出要求形成以“平等民事主體”身份與非政府主體簽訂協(xié)議的新思維、新規(guī)范，對于實質(zhì)性地轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化政府行為和全面推進法治化，無異于一種“倒逼”機制。因此這一種倒逼對于中國長遠發(fā)展的現(xiàn)代化進程的意義，怎么估計都不會過分。

二、PPP的四大重要特征

結(jié)合前述正面效應(yīng)的分析，PPP顯然是一個在我們現(xiàn)實生活中間非常重要，但不可能一擁而上、一哄而起的創(chuàng)新，它是一個需要非常審慎地加入專業(yè)性的力量，需要提高規(guī)范程度的一個長期的可持續(xù)的創(chuàng)新命題。因此，理解PPP的重要特征，對于充分發(fā)揮PPP的正面效應(yīng)，提升制度供給有效性意義重大。

（一）PPP的創(chuàng)新性

創(chuàng)新性首先表現(xiàn)在PPP內(nèi)在機制所表現(xiàn)的具體的模式，即我們所說的公私合作伙伴關(guān)系、政府和社會資本合作這個機制下面大家已耳熟能詳?shù)腂OT、TOT，還有其他的可以排列上的ROT、BOOT、BO、BOO等等（廣義的PPP也包括BT）。這些具體形式，在創(chuàng)新發(fā)展的過程中間仍是一個敞口的概念。筆者根據(jù)前幾年的觀察發(fā)現(xiàn)，在我們中國的實踐中間，有些具體的操作模式一下還走不到可以簡練地以英文提煉出它單詞首個字母的表達程度——比如有的地方推行的交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的“存量帶增量”，以后是否能夠形成一個類似于BOT和TOT等等這樣的規(guī)范表述，當然這純粹只是一個表達問題，但反映著在實際生活中間，這些具體操作模式一定還會在探索中豐富起來。這個創(chuàng)新過程展開的同時，中國特色下還有一些特別的興奮點，比如說連片開發(fā)，英文的縮寫是“RC”（Regional concession,區(qū)域特許權(quán)），但在國際上對此重視程度較低，而中國現(xiàn)在在這一領(lǐng)域做得風(fēng)生水起，是地方政府和相關(guān)的市場主體特別容易形成很明顯的激勵沖動和興奮點特征的一個概念。我們已經(jīng)看到的有固安這種民營企業(yè)做連片開發(fā)成功的經(jīng)驗，也已經(jīng)看到了在汕頭由國有央企牽頭做的大刀闊斧的連片開發(fā)，都已表現(xiàn)出它的成功性質(zhì)。未來這種連片開發(fā)在中國是不是還會更多形成方方面面更高度的重視？這些方面的創(chuàng)新當然也就意味著要接受挑戰(zhàn)，且其可能會帶來一些出現(xiàn)錯誤的風(fēng)險因素。但既然是創(chuàng)新就得給出一定的彈性，要允許有一定的試錯空間，要有一定的對于出現(xiàn)了偏差以后的包容性，關(guān)鍵是要及時發(fā)現(xiàn)和糾正偏差，而不是簡單地看到有了偏差而去絕對否定PPP這個創(chuàng)新過程。

總體來說，筆者認為PPP應(yīng)被納入“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”這個大概念，而“雙創(chuàng)”之中PPP又帶有重點的引領(lǐng)和突破意義。這是第一個應(yīng)該認清的創(chuàng)新性。

（二）PPP的規(guī)范性

規(guī)范性首先表現(xiàn)在前述提及的PPP對于法治提出了前所未有的要求，它對于中國全面依法治國的過程是一個客觀上的催化劑和倒逼機制。沒有一個使社會資本方能夠形成相對清晰穩(wěn)定預(yù)期的法治環(huán)境，即一種高標準、法治化的營商環(huán)境，就不要設(shè)想作為社會資本方的這些主體能夠可持續(xù)地始終保持著應(yīng)有的進取姿態(tài)參與PPP。從長期來看，如果沒有這種法治所代表的高水平的規(guī)范性，至多能夠把若干PPP項目培育成那種示范的盆景，而不能真正讓它按照我們的意愿繼續(xù)有一種內(nèi)生的動力推廣開來，形成長期應(yīng)有的大發(fā)展。在立法的規(guī)范性后面，當然還有不同層次的一系列的規(guī)范要求，比如筆者注意到，按照我們現(xiàn)在已經(jīng)有的指南和規(guī)范文件，PPP必須要有全套的流程，且應(yīng)對這里面和規(guī)范性概念相關(guān)的風(fēng)險控制予以越來越多的重視。風(fēng)控也是要靠規(guī)范來體現(xiàn)出它的功能，在看準的各個要領(lǐng)的把握上，就要強調(diào)在前面所說的“創(chuàng)新中發(fā)展”理念后面跟上“規(guī)范中發(fā)展”的一些特定的要求。這兩個概念本來是有一定的矛盾點的，但是又有它們的互補性。在并沒有成熟經(jīng)驗的時候，不能上來先講“規(guī)范中發(fā)展”，應(yīng)該更多地鼓勵“發(fā)展中規(guī)范”。一旦看準了風(fēng)險點、一定要注意風(fēng)險防范的時候，那就必須非常堅定地強調(diào)“規(guī)范中發(fā)展”。

現(xiàn)在我們注意到，各個方面對于PPP的認識還有種種見仁見智的不同之處，對于它的評價也有高有低，社會上也有不少的疑慮。但是越來越多的一線工作者——無論是政府方面還是企業(yè)方面，大家都越來越感受到PPP在當前錯綜復(fù)雜的這樣一種矛盾交織環(huán)境中間，是最有可能把好事做實、實事做好的一個推進機制。而這個推進過程的規(guī)范性，要從法治環(huán)境覆蓋的總體環(huán)境條件，落到實際推進的流程、程序，操作層面大家必須對接到有非常清晰的風(fēng)險分擔方案的協(xié)議契約，來形成全套的規(guī)范。當然，現(xiàn)在很多人已有這方面的感受：一個PPP項目從一開始形成幾方的基本共識到走完全套的程序，真正讓它啟動起來，常規(guī)情況下沒有幾個月、半年，甚至是大半年的時間，是做不出來的，這和它整個程序越來越講求周到細致有關(guān)。筆者認為這也是在這一階段上所必要的，但是以后并不排除我們積累經(jīng)驗到了某種相對成熟的程度以后，再來一輪刪繁就簡。現(xiàn)在看起來這么多的規(guī)定，有沒有可能抓住最關(guān)鍵的部分形成一個鏈條，刪繁就簡以后，會使大家感受到整個程序做起來，不會像現(xiàn)在看到的有這么多細致的要求。但是這需要一個水到渠成的過程，有關(guān)管理部門也會總結(jié)經(jīng)驗，并作出相應(yīng)判斷，現(xiàn)在已經(jīng)列出來的這么多的規(guī)范哪些是屬于繁文縟節(jié)、哪些是屬于必要的一定要堅持的規(guī)范。這也需要大家有一個共同努力的過程。

（三）PPP的專業(yè)性

PPP涉及公共工程、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)新城運營、新區(qū)連片開發(fā)等項目建設(shè)，它是把原來理論上所說的準公共產(chǎn)品的開發(fā)跟市場機制對接，實際上還會帶出來一邊和純粹公共產(chǎn)品的對接——單獨做不成PPP的純粹公共產(chǎn)品項目，放到一個打包的項目里面就可能做成，另外一邊跟私人產(chǎn)品性質(zhì)的一些產(chǎn)業(yè)開發(fā)又可以對接——純粹是市場競爭的一些產(chǎn)業(yè)要素，作為產(chǎn)業(yè)集群是完全可以跟PPP的產(chǎn)業(yè)新區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城結(jié)合在一起的。所以，它涉及的光譜幾乎是全譜系。在這個全譜系里面，很多專業(yè)的事情確實要更加注重強調(diào)專業(yè)的人來做。大家已經(jīng)認同政府方面、企業(yè)方面，還要加上第三方面，就是有獨立性的專業(yè)資質(zhì)的中介機構(gòu)、會計師事務(wù)所、設(shè)計師事務(wù)所、律師事務(wù)所，以后還有一些資本運營、產(chǎn)權(quán)交易方面的專業(yè)團隊，包括以后的稅收方面還有稅收籌劃等問題，以及各個具體專業(yè)領(lǐng)域里專業(yè)團隊應(yīng)有的參與和貢獻。這里面要求“專業(yè)的人做專業(yè)的事情”，我們才能把一個一個的PPP項目推進到看起來是“一個隆重的婚禮”而啟動，后面還跟出一段“百年好合的婚姻”。專業(yè)機構(gòu)的參與在某種意義上也是全生命周期的，政府、企業(yè)可以在前、中、后幾個大的階段上以購買服務(wù)的方式實現(xiàn)共贏。這個專業(yè)性當然不排除地方政府和企業(yè)、企業(yè)集團自己在探索、發(fā)展中“干中學(xué)”，組織自己的專業(yè)團隊，但是總之在現(xiàn)實生活中間會不斷產(chǎn)生這種專業(yè)方面的需要，這些專業(yè)團隊在自己專業(yè)能力提升的同時，必定會碰到很多新的領(lǐng)域和綜合的領(lǐng)域，積極地用購買服務(wù)的方式形成特定的一些力量的專業(yè)組合，將始終是有必要性的。

（四）PPP的長期性

筆者認為，在PPP建設(shè)上應(yīng)該更好地樹立一個長期性的概念。這個長期性不僅是指PPP項目的建設(shè)，運營周期很長，而且是指現(xiàn)在看得很清楚，在中國的本土上，我們推進中的PPP方興未艾，以后要做多長時間、前景如何？現(xiàn)在看來幾十年之內(nèi)這些項目會源源不斷地涌現(xiàn)出來，是做不完的。當然它以后形成了穩(wěn)定長效機制，可能就要永遠做下去。但是我們現(xiàn)在首先要看到中國為實現(xiàn)偉大民族復(fù)興，從爭取2020年全面小康到2050年前后，這30多年的時間段里面，這個大有作為的空間對應(yīng)于長期發(fā)展的特點非常鮮明。試舉一例，前一段時間有關(guān)部門說中國的城鎮(zhèn)區(qū)域粗略估計缺5千萬個停車位。計算下來，未來若干年內(nèi)，增加這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一個停車位平均按10萬元建設(shè)，那是多大的投資規(guī)模？千頭萬緒的事情里的僅僅這一項，現(xiàn)在靜態(tài)算賬就至少是5千億以上的投資需要，更不要講動態(tài)來說以后還有更復(fù)雜的停車位建設(shè)以及要有那種便捷的立體停車場等等這樣一些配套。其他的大項目，也可以舉兩個概念，一個叫“綜合管廊”，現(xiàn)在全中國已經(jīng)建設(shè)和在建的綜合管廊總計不超過100公里，試想未來是多大的發(fā)展前景？至少我們要看到萬公里這樣一個數(shù)量級。這種大規(guī)模的投入，它特別適合于以PPP的方式來做，當然我們要循序漸進地推進。另外一個概念是“海綿城市”，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用這樣一項工程。北京市海淀區(qū)的海淀公園是海綿城市概念的一個試點，就是無論多大的降水量都能迅速把水排出去，并非簡單地全排走，排出以后還有蓄水區(qū)，能蓄存的盡量蓄存下來以備后用。諸如此類的海綿城市的建設(shè)，在中國又是需要天文數(shù)字的投資，也是特別適合于以PPP的模式來做。近來網(wǎng)上熱議的雄安新區(qū)概念，這樣的大手筆，被現(xiàn)在官方媒體稱為“千年大計”的連片開發(fā)，里面又包括多少可能的PPP項目？這些項目要做起來，未來幾十年都做不完。

當然，我們還可以觀察“一帶一路”建設(shè)。現(xiàn)在“一帶一路”在推進過程中間有了更清晰的投融資支持機制，我們的亞投行已經(jīng)開始了一大批項目建設(shè)。筆者關(guān)注到近來中國的高鐵在印尼已經(jīng)簽約47億美元的一個項目，后面跟著的這條高鐵沿線是不是會有一些物流中心、特定的宜居城鎮(zhèn)、區(qū)域配套基礎(chǔ)的建設(shè)，是不是會對接PPP項目？顯然機會在我們眼前正在展開。而這些事情在“一帶一路”的軌跡上來發(fā)展，它又是一個長期的，至少幾十年做不完的事情。很顯然，PPP這種長期性的特征是一望而知的。

三、PPP創(chuàng)新發(fā)展中制度機制的探索實踐

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，截至2016年底，全國已經(jīng)簽約落地了1351個PPP項目，總投資達到2.2萬億元，未來還有很大的發(fā)展空間。同時，從總體發(fā)展情況來看，目前，PPP在中國還處于初創(chuàng)、探索的階段，如果以后走到了進一步大發(fā)展、更成熟的階段，這個空間還能夠更充分地打開。

在實踐當中，從政府這個角度來看，如果考慮PPP的全生命周期，它的管理架構(gòu)和流程里邊，從一開始到最后，涉及相當多的環(huán)節(jié)與復(fù)雜因素。地方政府也好，企業(yè)也好，推進PPP的建設(shè)，應(yīng)該通過“購買服務(wù)”等機制，帶動以后頗有成長空間的一批具備資質(zhì)的第三方中介機構(gòu)、專業(yè)咨詢的主體，一起推動一個個PPP項目。除此之外，在簽約以后的運行過程中，我們也較早認識到還需要有一個產(chǎn)權(quán)以及相關(guān)資產(chǎn)的交易平臺。這一交易平臺，是使初始參與方（不論一開始，企業(yè)方面進去是國有企業(yè)還是民營企業(yè)）可以對接到社會其他更多的多元化的主體，大家實際上以后要一起來面對這個產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)交易平臺。筆者所接觸到的很多市場人士，已經(jīng)敏銳地意識到了這方面有所作為的空間，認為這一交易平臺的建設(shè)是創(chuàng)新意義和實際作用的高度結(jié)合。在這一改革創(chuàng)新發(fā)展的過程中間，上海市和天津市已順應(yīng)這一發(fā)展潮流，率先啟動建立了相關(guān)交易平臺，下一步就應(yīng)力求提高它的專業(yè)性，也同時加入法治化保證下的規(guī)范性。這樣的創(chuàng)新發(fā)展中的重大進步，非常值得我們加以肯定。

與此同時的一個觀察就是在一線城市、大的省會城市、中心城市，地方政府方面首選PPP的合作伙伴確實是國有企業(yè)。符合條件的國有企業(yè)，不光是有中央級的國企，還有別的地方轄區(qū)內(nèi)的原來的融資平臺，這些融資平臺沒有完成市場化轉(zhuǎn)制時沒有條件跟它自己作為行政主管的“婆婆”即當?shù)氐恼黄鹱鯬PP項目，但是它可以到其他的政府轄區(qū)里邊，與該轄區(qū)內(nèi)的地方政府合作，一無產(chǎn)權(quán)紐帶，二無行政隸屬關(guān)系，就成了符合條件的國有企業(yè)。地方政府首選這些國有企業(yè)，當然是中國特色之下，他們現(xiàn)在要最大限度規(guī)避風(fēng)險的一種理性選擇。但這就引發(fā)不少人的一個疑問：民營企業(yè)還有什么空間？實際生活當中，這一擔憂雖有道理，但我們看到的具體情況是大城市、中心城市的項目比較多地被國有企業(yè)拿到手，但是靠近低端的、市縣級的、為數(shù)眾多的PPP項目，其實也有一定規(guī)模，甚至有連片開發(fā)、規(guī)模很大的項目。很多的民營企業(yè)抓住這樣的機會，在市縣這個層級、較靠近基層的這一層面，對應(yīng)到具體的項目，現(xiàn)在已經(jīng)在生龍活虎地推進，進入做起來的狀態(tài)。按照財政部前段時間所掌握的信息，整個PPP項目庫里面做成的項目數(shù)，民營企業(yè)拿到的比重達到45%，已接近半壁江山。以后的演變，無論是高一點低一點，總體來說這個空間是客觀存在的。

進一步來看，如果我們有了一個交易平臺，大家可以設(shè)想一下，這個交易平臺后面展開的機會，那更是不分國有企業(yè)和民營企業(yè)還有社會公眾的。這幾年中國在經(jīng)濟下行過程中間，一路高歌猛進的財富管理、理財公司、保險業(yè)（險資對應(yīng)到財富管理需要），和其他社會上的各種各樣的資金，包括境外的資本，一起推進的金融多樣化的過程中，都有機會參與進來?；赑PP一般項目都有很長運營周期的特點，因此它一定要求各種各樣的資本在流轉(zhuǎn)交易方面有制度框架和法治條件之下的交易平臺，能夠使實際生活里不同的投融資偏好在一個交易平臺上各得其所。其中，它要實現(xiàn)資產(chǎn)證券化，要實現(xiàn)一些不同時間界限的資本的調(diào)期，就要通過這個交易平臺，促進我們所說供給側(cè)改革里邊最為推崇的公平競爭條件之下資本要素的合理流動。

從這一方面看，現(xiàn)實生活中已經(jīng)有案例印證這一交易空間的打開勢在必行，即使在沒有非常規(guī)范交易場所的情況下實際上已經(jīng)在推進。筆者試舉一個例子：前些年央企中信地產(chǎn)為主的社會資本方和汕頭市的地方政府，已經(jīng)正式啟動了汕頭海灣濠江區(qū)168平方公里的連片開發(fā)。這一項目的啟動是圓汕頭人的百年之夢，即在汕頭海灣中間最寬闊的地方建成一個海底隧道，通過這樣一個交通大動脈使以后整個海灣區(qū)域連接成為全天候的公共交通體系，臺風(fēng)來時海面上左右比較窄的地方已建的橋梁需要封閉，但是整個交通體系有了這一海底隧道以后仍可全天候貫通，一定會激活前面幾十年汕頭整個區(qū)域里已經(jīng)形成的產(chǎn)業(yè)集群、宜居城市建設(shè)等這些要素進入“升級版”的發(fā)展境界，將帶來的是連片開發(fā)概念下幾十年的滾動開發(fā)。在這一輪輪滾動開發(fā)過程中，中信第一步是在全球招標并已啟動這一海底隧道項目，預(yù)計2019年完工，交付使用后不收費——這是最符合現(xiàn)階段民眾意愿的舉措；緊接著一定會激活不動產(chǎn)開發(fā)，在這一過程中間，機關(guān)土地和不動產(chǎn)開發(fā)、連片開發(fā)里的溢價收入部分中信參與分配，這就是其投資回報的基本模式。中信正是秉持著這一戰(zhàn)略耐心，開始時以大規(guī)劃、大資金、大手筆投入，就是因其有這樣的全周期算總賬的收益制導(dǎo)能力。本來以為，中信地產(chǎn)要很多年才能看到其現(xiàn)金流為正。但是現(xiàn)在剛剛開工運行兩年，中信方面提到他們的現(xiàn)金流已經(jīng)為正。這就說明社會方方面面包括很多民營資本都認識到以后幾十年的連片開發(fā)的意義所在，都積極地參與進來。所以就一系列的后續(xù)項目，在大家合議下開始組成各種基金、組成各種各樣特定的子項目、組成SPV等，使中信得到的現(xiàn)金流開始為正。這里不就內(nèi)含著交易平臺問題嗎？

因此，在交易平臺這一舞臺上，有各方一起爭取共贏的機會，會更規(guī)范地與現(xiàn)代市場體系的市場制度建設(shè)融為一體，來促進PPP的正面效應(yīng)更好地發(fā)揮出來，很多市場人士和專業(yè)人士也正摩拳擦掌，期待有更高水平的與PPP對接的金融產(chǎn)品，而交易平臺正是能夠提供更加豐富、與現(xiàn)代金融發(fā)展前沿狀態(tài)可對接的這樣一些金融創(chuàng)新。應(yīng)當看到，建立交易平臺當然跟我們現(xiàn)在整個市場體系的健全發(fā)展是同向的，是會合流的；交易平臺及其所產(chǎn)生的輻射效應(yīng)在整個現(xiàn)代化推進過程中也將會產(chǎn)生越來越多的、千絲萬縷的聯(lián)系。建立相關(guān)產(chǎn)權(quán)、資產(chǎn)交易平臺既是相關(guān)地市在推進PPP創(chuàng)新發(fā)展中的有益探索實踐，也是PPP制度機制建設(shè)中的重大進步。

總之，PPP這一制度供給的正面效應(yīng)及其重要特征值得重視與期待，其探索實踐中的創(chuàng)新發(fā)展值得總結(jié)與推廣。在各界對PPP的高度關(guān)注和積極推進中，也已表現(xiàn)出這一制度供給創(chuàng)新在中國將迎來的巨大的發(fā)展空間和重要的發(fā)展機遇。既然有這樣的空間和機遇，就蘊含著效益和挑戰(zhàn)。因此應(yīng)更加積極理性、扎實穩(wěn)妥地推進PPP探索實踐，在創(chuàng)新發(fā)展中全局貢獻于長遠造福人民的事業(yè)?！?/p>

[1]賈康，蘇京春.PPP：制度供給的偉大創(chuàng)新[N]．企業(yè)家日報，2014-12-28(W 01)．

[2]賈康，孫潔.公私合作伙伴關(guān)系：理論與實踐[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2014.

（本欄目責任編輯：阮靜）