●黃冠華

基本公共服務財政支出績效評價與差異性分析
——來自湖北省17地州市的證據

●黃冠華

《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》要求加大對長江經濟帶省域內基本公共服務薄弱地區(qū)的扶持力度，推進基本公共服務均等化。對該領域進行財政支出績效評價能夠有效減少財政資金使用浪費并監(jiān)督基本公共服務均等化的實施進程。文章運用DEA方法的BCC模型，對湖北省17個地州市義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、環(huán)境保護四類主要基本公共服務項目的財政支出績效進行評價與差異性分析。結果表明：第一，湖北轄內地區(qū)主要問題是基本公共服務財政支出規(guī)模低效，而非結構性的技術低效；第二，基本公共服務非均等化呈以“一主兩副”城市為中心向次級城市逐漸遞減和“中間優(yōu)、東部次、西部劣”的差異性空間分布；第三，生態(tài)環(huán)境是湖北省產業(yè)升級和城鎮(zhèn)化建設進程中必須正視的民生問題。

基本公共服務民生財政績效評價均等化

一、引言

民生是社會發(fā)展之本，是社會進步和人的全面發(fā)展的根本前提。湖北省“十三五”規(guī)劃明確提出，“必須更加突出保障民生的制度性安排，著力解決好人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題，提供更充分、更均等的基本公共服務”。從政府層面看，基本公共財政支出是保障民生的一個重要制度安排，通過財政支出的撬動效應和乘數效應影響社會財富的分配進而改善社會的整體福利水平。然而，在財政支出快速增長的同時，區(qū)域間基本公共服務供給不足、分配不均等問題成為影響財政支出績效非均衡程度的主要原因。因此，僅僅增加基本公共服務財政的支出額是不夠的，還需要行之有效的績效評價機制才能更好地改善和保障民生，進而解決好醫(yī)療、教育、社會保障和生態(tài)環(huán)境等與人民群眾息息相關的民生問題。

隨著財政部門預算、國庫集中收付和政府采購制度改革的深化，公共財政資金的績效管理逐漸成為解決財政資金使用效率低下、損失浪費問題嚴重的實現(xiàn)路徑。作為績效管理的重要組成部分，基本公共服務財政支出的績效評價研究有著重要的理論和實踐意義：首先，加強基本公共服務財政支出績效評價是深化財政改革、健全公共管理體制的必然要求；其次，通過基本公共服務財政支出績效評價工作，可建立高效、合理的公共財政資金分配和管理體系，以達到提高公共財政資金支出的經濟性、效率性和效果性的目的；再次，民生領域的財政資金投入產出績效計量結果能夠提高決策的科學性，進而促進“幸福湖北”的建設工程。

二、研究設計

（一）數據來源

統(tǒng)計數據顯示，湖北省2016年常住人口為5851.50萬人，一般公共預算總支出為4207億元。湖北轄有17個地州市，包括12個省轄市（武漢、黃石、十堰、荊州、宜昌、襄陽、鄂州、荊門、孝感、黃岡、咸寧、隨州）、3個省轄行政單位（仙桃、天門、潛江）、1個自治州（恩施）和1個林區(qū)（神農架）。出于對地方政府基本公共服務財政支出績效評價研究的需要，本文數據主要來源于湖北省及其轄內17個地州市2013年至2016年統(tǒng)計年鑒、國土資源房屋評估數據。

（二）研究方法

國內外關于財政支出的績效進行評價的方法有很多，可以分為基于專家知識和基于數據統(tǒng)計兩類?；趯＜抑R通常使用模糊數學、層次分析法對績效進行量化，缺陷在于專家評價的主觀性較強、區(qū)域間績效差異性過大，導致難以真實反映財政支出的績效情況?；跀祿y(tǒng)計的績效評價量化方法以數據包絡法（Data Envelopment Analysis，DEA）為代表，利用充足的歷史數據分析得出加權產出與加權投入之間的比值，從而定量確定財政支出的績效。雖然我國基本公共服務財政支出績效評價尚處于起步發(fā)展階段，但是以年鑒為基礎的歷史數據豐富，因此本文基于DEA方法的客觀性優(yōu)勢選擇了DEA方法。

DEA核心思想是通過估計有效前沿面，將一個經濟系統(tǒng)視為投入與產出組成的決策單元（DMU），并把投入要素與產出要素等變量與所估計的有效前沿面進行對比，從而識別低效率決策單元，并給出其相對效率得分。若某個DMU在某項經濟系統(tǒng)中投入向量為x=(x1,x2,…,xm)，產出向量為y=(y1,y2,…yn)，則第j個決策單元（DMUj）的投入和產出向量分別為：

其相應的績效評價指數的表達式如下，hj值越大則表明DMU績效越高，其取值范圍是0≤hj≤1。

采用DEA方法進行績效評價通常使用CCR和BCC兩種模型。CCR模型的基本假設是財政支出的規(guī)模收益不變，或者財政支出的規(guī)模收益可變，但是假設所有參與評價的DMU均處于最優(yōu)產出階段，導致CCR模型得到的績效得分包含了規(guī)模效率（SE）的影響。事實上，就我國基本公共服務現(xiàn)階段實際而言，受財政資金分配體制、基本服務供給等約束，我國大部分地區(qū)暫未達到最優(yōu)產出規(guī)模，所以CCR模型并不能對財政支出進行準確的計量評價。利用DEA方法在規(guī)模收益可變的假設下測算出純技術效率（PTE），同時根據CCR模型測算出的總技術效率（TE），進一步利用TE/PTE=SE等式計算規(guī)模效率，即DEA-BCC模型。總體而言，本文采用DEA-BCC模型不僅能客觀評價財政支出的技術效率，同時也能夠反映財政支出規(guī)模的影響，其數據包絡模型如下：

為了有效指導績效評價之后的管理工作，即以何種規(guī)模、何種結構優(yōu)化下一年度的基本公共服務財政支出，上述數據包絡模型引入松弛變量s-和s+來精確測算DMU非有效情況下產出不足值與投入冗余值，從而計算可改進的目標數值，改進后的數據包絡模型如下，其中ε為非阿基米德無窮小，可以理解為足夠小的正數，本文取值為0.00001；θ表示效率系數是線性規(guī)劃的一個解，z0為任意數。

DEA-BCC方法還區(qū)分產出既定的投入導向和投入既定的產出導向，本文從財政支出績效管理的角度出發(fā)研究增加民生福祉的實現(xiàn)路徑，因此以產出導向的DEA-BCC模型進行財政支出效率評價，反映的是政府在既定公共支出水平下獲得最大績效的能力?？傮w來說，DEA-BCC方法是評價財政支出績效的一種比較合理的方法，原因如下：第一，民生問題覆蓋面廣，其財政支出績效的評價內容是多維的，即投入指標和產出指標都不止一個，而DEA-BCC方法可以很好地解決這個問題；第二，利用DEA-BCC對基本公共服務財政支出進行績效評價是一種非參數估計方法，不依靠來自專家的主觀評價，也不依賴于支出要素和產出要素的函數關系，使得對決策單元的評價具有很強的客觀性和實用性。

（三）技術路線

在梳理基本公共服務財政支出相關理論的基礎之上，結合檔案研究與實地調查，確定本文的研究路線：評價目標內容→指標設計→綜合績效分析→績效差異分析→投入產出分析→研究結論與建議，具體見圖1。

圖1本文研究路線圖

三、評價目標內容與指標設計

（一）評價目標和內容

習近平指出“財政等公共資金配置使用要向民生領域傾斜，要突出重點，針對群眾最關切的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老、脫貧等問題發(fā)力”。因此，基本公共服務財政支出績效評價的目標即增加民生福祉的實現(xiàn)路徑，具體而言就是一方面評價公共資金配置是否達到全覆蓋，另一方面是績效情況是否滿足“3E”原則（經濟性、效率性和效果性）。由于政府受托行使公共資金配置的權力，“3E”原則難以滿足基本公共服務均等化的要求，因此本文認為基本公共服務財政支出的績效評價目標是在3E的基礎上增加公平性（Equity）和環(huán)保性（Environment），構成“5E”的績效評價目標才能夠全面體現(xiàn)出民生福祉的內涵?！丁笆濉蓖七M基本公共服務均等化規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕9號）明確提出民生就是“貫穿一生的基本生存與發(fā)展需求”，具體包括“學有所教、勞有所得、老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)”?？紤]到湖北省17個地州市對基本公共服務的實際需求，本文選擇義務教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境四類主要的基本公共服務項目內容進行研究。

（二）指標設計與計算

績效指標分別由投入和產出兩方面構成。一方面，現(xiàn)階段關于基本公共服務的投入評價指標并沒有統(tǒng)一的衡量標準，為了消除經濟規(guī)模帶來的差異，通常以一個地區(qū)某項基本公共服務的支出占當地生產總值的比例來衡量，具體而言，本文在上述評價目標和內容的指導下，選取17個地州市義務教育（x1）、社會保障和就業(yè)（x2）、醫(yī)療衛(wèi)生（x3）、環(huán)境保護（x4）支出分別占當地地區(qū)生產總值的比例作為投入指標進行評價。另一方面，本文在構建湖北省基本公共服務財政支出績效評價產出指標的過程中，依照系統(tǒng)性、科學性、有效性和可行性原則，從檢索的文獻中利用頻度分析法，結合數據可獲得情況篩選出能夠客觀反映湖北省各地區(qū)民生“5E”情況的子指標，具體產出指標匯總如表1所示。

表1基本公共服務財政支出的產出績效評價指標表

對于計算指標中的缺省值問題，本文采用線性插值法補全數據。對于產出指標量綱不統(tǒng)一問題，本文將子指標除以各自序列平均值的正規(guī)化方法消除不同量綱的影響，而后再將正規(guī)化后的子指標取相同的權重，計算出一個平均加權產出指標。此外，當DMU個數少于投入和產出指標個數之和時，通常導致大部分的DMU都有較高的效率分數，難以達到衡量的目的。根據Cooper（2007）的經驗，DMU的個數應當大于投入與產出指標個數之積，本文DUM個數和指標數量達到理想的DEA-BCC模型要求。

四、綜合績效、績效差異與投入產出分析

（一）綜合績效分析

本文選取公開發(fā)布的數據，即湖北省及其轄內17個地州市的2013年至2016年統(tǒng)計年鑒、國土資源房屋評估數據中的原始數據進行指標值計算，進而運用MaxDEA軟件進行基本公共服務財政支出績效評價運算步驟，得到績效結果如表2所示。表2中，PTE為純技術效率、SE為規(guī)模效率、TE為總技術效率。當PTE和SE都為1時，TE也等于1，這時表明該地區(qū)的基本公共服務財政支出DEA有效，相對其他地區(qū)來說投入產出比達到了最優(yōu)狀態(tài)；當PTE為1，而SE不為1時，表明地區(qū)的技術效率較好，但是投入的規(guī)模距離最優(yōu)規(guī)模還有差距；當SE為1，而PTE不為1時，表明地區(qū)的民生財政支出規(guī)模是恰當的，但是在支出結構、資金管理水平、使用效率等技術層面不是最優(yōu)，以上兩種情況可以稱之為“弱DEA有效”。

表2湖北17地州市綜合績效評價表

從效率的平均值維度分析湖北省轄區(qū)基本公共服務財政支出績效并縱向對比分析，可以得到以下結論。第一，純技術效率除了2013年為0.89之外，后續(xù)年度均保持在較高水平（0.96），這表明隨著湖北省財政支出績效管理工作的逐步開展，在基本公共服務領域的結構性效果提升明顯，具體而言是由于湖北省不斷向基層下沉財力、突出民生保障重點的結果。第二，規(guī)模效率從2013年度至2015年度由0.79逐漸提高到0.80，而2016年度下降到0.74，說明用于民生的財政資金規(guī)模還需要擴大，除了響應國務院“盤活財政存量資金，推進財政資金統(tǒng)籌使用”之外，還需要利用增量資金加大基本公共財政支出規(guī)模。第三，總技術效率在2016年之前與規(guī)模效率趨同增長，從2013年的0.70上升至2015年的0.77，而2016年度規(guī)模效率為0.71，說明湖北省對民生方面公共資金配置的整體情況有待進一步提高。至于規(guī)模效率和總技術效率二者于2016年度下降的績效評價結果，主要原因是湖北省遭受歷史罕見的特大暴雨洪澇災害，受災范圍覆蓋所有縣市所引起的。2016年，雖然公共資金用于湖北省洪災恢復重建的配置規(guī)模高達698億元，然而災情之重、損失之大歷史罕見，導致當年基本公共服務財政支出績效受到財務約束，因此距離最優(yōu)規(guī)模仍存在一定差距；又由于財政績效管理于2014年之后均處于較高水平的0.96，因此2016年民生財政支出的規(guī)模效率下降直接引起總技術效率降低到0.71，說明當年基本公共服務財政支出的實際效果與理想的產出效果相差29%，并未達到公共資金配置、使用和管理的最優(yōu)水平。

（二）績效差異分析

為了評價湖北17地州市基本公共服務均等化的差異程度，本文對數據包絡結果進行地區(qū)間的總技術效率（圖2）、純技術效率和規(guī)模效率（圖3）橫向對比。在現(xiàn)有財政分權制度下，各地區(qū)資源稟賦的差異性、公共資金配置的不對稱、財政轉移支付的變化情況，以及包括政府購買服務要素價格和公共服務生產能力在內的成本差異都能夠影響地區(qū)間基本公共服務的非均等化。

圖2湖北17地州市財政支出總技術效率熱力圖

第一，將2013年至2016年各地區(qū)總技術效率的平均值匯總至圖2可以發(fā)現(xiàn)，其中武漢（1.00）在全部地區(qū)中效率最高；最低值為神農架林區(qū)，其民生財政支出績效僅達0.35，屬于較低水平。根據熱力圖顯示，雖然湖北省基本公共服務財政支出績效評價結果符合區(qū)域經濟發(fā)展的規(guī)律，但是其整體呈以“一主兩副”城市為中心向次級城市逐漸遞減和“中間優(yōu)、東部次、西部劣”的空間分布，對貧困地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)和重點人群的民生資金配置傾斜有待進一步優(yōu)化整合，進而推動城鄉(xiāng)區(qū)域人群均等享有和協(xié)調發(fā)展。一方面，在全省主中心（武漢）和兩個副中心城市（宜昌、襄陽）的城際化發(fā)展模式下，高速鐵路、城際鐵路、高速公路高度網絡化鋪設，在促進整體板塊經濟發(fā)展的同時由于涓滴效應帶動了中部和東部基本公共服務的均等化，處于湖北中部江漢平原的武漢都市圈城市（天門、潛江、仙桃）的均等化程度最高。另一方面，鄂西生態(tài)文化旅游圈占湖北省國土面積的68.85%，有2個世界文化遺產（十堰、荊門）、9個國家自然保護區(qū)（荊州、隨州、恩施、神農架等），該板塊主體功能是生態(tài)旅游和文化保護，因此基本公共服務均等化程度相對鄂東地區(qū)偏低。

圖3湖北17地州市財政支出純技術效率與規(guī)模效率分布圖

第二，以2016年度基本公共服務財政支出績效評價結果為例，進一步分析17地州市的民生財政資金配置結構和規(guī)模均等化情況如圖3所示。從圖3可知，雖然純技術效率低于平均的地區(qū)有9個，但是可以發(fā)現(xiàn)湖北轄下各地區(qū)純技術效率均高于0.85；而規(guī)模效率低于省域均值的地州市有10個，數值在0.40至0.70之間分布，因此造成民生情況非均等化差異的來源主要是各地區(qū)的規(guī)模效率不同。此外，圖中以2016年湖北省整體純技術效率和規(guī)模效率的平均值（0.96，0.74）為分界點，可以劃分為結構優(yōu)規(guī)模大（武漢、宜昌、襄陽、恩施、潛江）、結構優(yōu)規(guī)模小（鄂州、孝感、神農架）、結構劣規(guī)模大（仙桃、天門）和結構劣規(guī)模?。ㄊＳ?地區(qū)）四種基本公共服務非均等化類型。

總體而言，湖北省各地州市的基本公共服務財政支出與區(qū)域自身資源稟賦、社會經濟發(fā)展水平、人口等結構性條件相協(xié)調的程度較高，取得了較好的績效表現(xiàn)；但是各地區(qū)的規(guī)模效率數值低、差異化程度高導致財政支出綜合績效表現(xiàn)欠優(yōu)?！兑?guī)劃》指出，“著力推進長江經濟帶重點區(qū)域基本公共服務均等化”，然而湖北省不同地區(qū)地方政府基本公共財政支出績效差異明顯，其中：鄂中地區(qū)受規(guī)模效率和純技術效率雙高貢獻因素影響，其績效評價得分最高；鄂中地區(qū)出現(xiàn)了純技術效率較高，規(guī)模效率在省域內“一高一低”的兩極分化特征；鄂西地區(qū)受規(guī)模效率最低且純技術效率也相對較低的影響導致該地區(qū)基本公共服務財政支出績效在湖北省域內中處于最低水平。

（三）投入產出分析

財政民生支出績效管理的目的是充分發(fā)揮公共資金的撬動作用和乘數效應，以更少的投入獲得更多的產出。本文進一步使用DEA-BCC模型評價2016年湖北省17地州市財政支出到義務教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和生態(tài)環(huán)境等民生方面的投入產出績效，測算出非有效地區(qū)效率在生產前沿面武漢上的投影（Proj.），即四大評價內容可改進的具體目標數值，結果匯總如表3所示。

模型測算結果表明，基本公共服務公共資金可以通過減少投入冗余或者增加產出不足兩方面途徑來提升財政支出績效，而本文DEA-BCC模型選擇既定投入水平的產出改進導向，因此選取民生財政資金產出改進更加精確。從17地州市平均值上分析，具體改進路徑就是各地區(qū)在義務教育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生和生態(tài)環(huán)境的產出不足問題上分別彌補至0.083、0.350、0.512和0.765的產出水平。圖4匯總了地區(qū)的改進目標值，可以發(fā)現(xiàn)所有績效評價非有效的地區(qū)均需要在生態(tài)環(huán)境方面提高產出，具體而言是加大城市生活污水集中處理、生活垃圾無害化處理的力度以及提高城建區(qū)綠化覆蓋率。義務教育方面，因為相關政策供給充足、實施年份較長所以其可改進的目標值較低。醫(yī)療衛(wèi)生方面，地區(qū)間改進目標波動幅度大，特別是距離武漢市較近的城市（黃石、鄂州、咸寧）需要改進的目標值均高出0.8，可能的解釋原因是武漢市作為省會城市匯聚了相當規(guī)模的醫(yī)療資源，因此上述地區(qū)市民相對其他地區(qū)更愿意選擇武漢市區(qū)大型醫(yī)院進行醫(yī)療，因此當地衛(wèi)生床位和衛(wèi)生技術人員的相對數較小，導致其評價結果偏低。

圖4湖北17地州市財政支出改進目標圖

五、結論與建議

本文運用DEA方法評價了湖北省17個地州市義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、環(huán)境保護四大基本公共服務領域財政支出的績效，結合以上對數據的分析，得出以下結論并提出相關建議：

第一，當前可配置到基本公共服務領域的財政資金有限，即規(guī)模效率已成為制約湖北大部分地區(qū)基本公共服務財政支出績效的主要原因，“如何提升規(guī)模效率”是湖北省本級和各級政府所要思考的難題。首先，盤活存量公共資源對貧困地區(qū)、薄弱環(huán)節(jié)和重點人群進一步配置傾斜；其次，拓寬增量資金來源，利用合理的財政轉移支付制度增強地州市政府財政穩(wěn)定基本公共服務支出的保障能力；最后，多元化基本公共服務的供給，積極引導社會力量參與，推進政府購買服務、政府和社會資本合作（PPP）模式。

第二，湖北三大地區(qū)的基本公共服務財政支出績效差異顯著，中部最高，東部次之，西部最低，其中5地區(qū)屬于“雙高型”，7地區(qū)隸屬“雙低型”。為了保障促進城鄉(xiāng)、區(qū)域、人群基本公共服務均等化，有必要建立湖北地方政府財政支出績效評價體系和監(jiān)督機制，及時對民生財政資金投入和使用的經濟性、效率性、效果性、公平性和環(huán)保性（5E）進行評價和反饋，讓民生財政資金投入、配置與使用信息公開化、透明化，保障公眾享受基本公共服務的權利和需求。第三，在湖北省各地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化的進程中，存在環(huán)境保護支出占基本公共服務財政預算比重偏小，造成地方財政不能滿足生態(tài)環(huán)境治理需求的問題。雖然傳統(tǒng)的環(huán)境保護專項資金列入財政預算，以轉移支付的形式進行生態(tài)補償，同時現(xiàn)階段資源環(huán)境稅制改革能夠在一定程度上彌補環(huán)境保護支出的缺口，但是經驗早已證明，對環(huán)境“先污染后治理”所帶來的負外部性隱形成本巨大，對民生的影響也十分嚴重。因此，基本公共服務財政支出績效評價的內容必須將環(huán)保性納入考核范圍，加強污水處理、生活垃圾處理、綠化覆蓋等與民生緊密相關的考核與監(jiān)督?！?/p>

（作者單位：西南政法大學管理學院）

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