盧建平　劉傳稿

摘要：我國對于盜竊行為采取行政違法和刑事違法的二元制治理模式，其中，盜竊數(shù)額是劃分盜竊治安案件和刑事案件（即盜竊罪）的重要標(biāo)準(zhǔn)。盜竊行為二元制治理模式雖然為時久遠，且富有效率，但也存在犯罪數(shù)量前后可比基準(zhǔn)不一致、刑事政策制定依據(jù)偏離客觀事實、警察權(quán)過大、司法權(quán)受限、難以對盜竊案件進行統(tǒng)一、科學(xué)、有效治理等問題。為了解決二元制治理模式產(chǎn)生的弊端，基于法治語境和相對優(yōu)勢理論，可以考慮將我國《治安管理處罰法》中的盜竊行為全部納入刑法，以盜竊罪予以處置，嘗試建立一元制的盜竊罪治理模式，此舉可以大大提升犯罪治理的法治化。

關(guān)鍵詞：盜竊罪；二元制；一元制；治理模式

據(jù)官方公布的犯罪數(shù)據(jù)，1981年至2012年，盜竊罪的立案數(shù)量在犯罪總數(shù)中的平均比重為71.75%。因此，盜竊罪的立案數(shù)量直接影響到我國犯罪的總量，如果能有效治理盜竊罪，也就抓住了犯罪治理的重點。自1979年《刑法》頒行后，我國對于盜竊行為的治理，是在類型化的基礎(chǔ)上，根據(jù)違法程度的輕重分為行政違法和刑事違法（犯罪），認定為盜竊治安案件和盜竊刑事案件，分別納入我國《治安管理處罰法》和《刑法》的規(guī)制范圍。對于劃分行政違法和刑事違法（犯罪）的治理模式，我們稱之為二元制治理模式。二元制治理模式下，盜竊數(shù)額是衡量違法程度輕重的重要標(biāo)尺，也是成立盜竊罪的重要立案標(biāo)準(zhǔn)和處罰依據(jù)。因此，立案標(biāo)準(zhǔn)成為盜竊治安案件和盜竊刑事案件的分野，立案標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整不僅直接影響到盜竊治安案件和盜竊刑事案件的立案數(shù)量、處理程序與結(jié)果，而且影響犯罪治理的主體格局，甚至在一定程度上決定了我國犯罪治理法治化的程度。

一、盜竊罪立案標(biāo)準(zhǔn)及立案數(shù)量的變化

（一）盜竊罪立案標(biāo)準(zhǔn)變化

建國以后至1979年以前，因為多種原因，我國一直沒能頒布刑法典，缺乏處罰盜竊行為的刑法依據(jù)。1979年頒布了建國后第一部刑法典，其中第151條將數(shù)額較大確定為盜竊罪的成立標(biāo)準(zhǔn)；1997年《刑法》第264條將盜竊罪的成立標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為數(shù)額較大或者多次盜竊，較1979年《刑法》增加了“多次盜竊”這一類型。2011年《刑法修正案（八）》將人戶盜竊、攜帶兇器盜竊、扒竊三種非數(shù)額型盜竊入罪，進一步擴大了盜竊罪的行為類型。由前述刑法立法可知，雖然盜竊罪的犯罪圈在逐漸擴大，但盜竊數(shù)額一直是盜竊罪的重要內(nèi)容，且立法沒有規(guī)定數(shù)額較大的具體標(biāo)準(zhǔn)，這一任務(wù)先后由公安部和最高司法機關(guān)完成。

1956年4月26日，公安部公布了《關(guān)于刑事案件統(tǒng)計報告制度的幾項規(guī)定》，這是建國后國家首次規(guī)定刑事案件數(shù)額立案統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)該《規(guī)定》，除盜竊、詐騙外賓、外僑、民主人士財物的，盜竊、詐騙貧苦群眾財物致其生活困難的，以及使用挖墻、破鎖、割包等破壞手段盜竊的外，在農(nóng)村盜竊、詐騙15元以下的，在城市盜竊、詐騙25元以下的，作為一般違法行為對待，不再以刑事案件立案、統(tǒng)計。也就是說，如果沒有前述規(guī)定的特殊情形，盜竊刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)在農(nóng)村是15元，城市是25元。1979年7月6日《刑法》頒布后，最高人民法院、最高人民檢察院（以下簡稱“兩高”）并沒有及時出臺關(guān)于盜竊罪立案標(biāo)準(zhǔn)的司法解釋，公安部于1979年12月24日發(fā)布了《關(guān)于刑事偵察部門分管的刑事案件及其立案標(biāo)準(zhǔn)和管理制度的規(guī)定》，其中將盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為城市折款25元以上、農(nóng)村折款15元以上，重大案件和特別重大案件的立案標(biāo)準(zhǔn)1000元和10000元以上。1984年8月9日，公安部印發(fā)了《關(guān)于修改盜竊案件立案標(biāo)準(zhǔn)的通知》，一般盜竊案件立案標(biāo)準(zhǔn)改為城市80元以上、農(nóng)村40元以上。只是到了1984年11月2日，“兩高”才聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于當(dāng)前辦理盜竊案件中具體應(yīng)用法律的若干問題的解答》，盜竊罪數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)不分城鄉(xiāng)均為200元以上。1991年12月11日，“兩高”又聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于修改盜竊犯罪數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的通知》，一改往昔對盜竊犯罪確定具體數(shù)額的做法，而是確定了一個300元至600元的數(shù)額幅度，由省一級的高級人民法院和人民檢察院（以下簡稱“省兩院”），根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，在該幅度之內(nèi)確定—個具體數(shù)額作為盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，在本轄區(qū)內(nèi)（所在省、自治區(qū)、直轄市）統(tǒng)一適用。隨后公安部于1992年3月17日下發(fā)了《關(guān)于修改盜竊案件立案統(tǒng)計辦法的通知》，該通知指出，公安部不再直接規(guī)定盜竊、詐騙、搶奪三種侵財案件立案數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市公安廳（局）會同各“省兩院”，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，在300元至600元之內(nèi)確定盜竊案件具體立案數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。1997年《刑法》修訂以后，1997年11月4日，最高人民法院（以下簡稱“最高法”）公布了《關(guān)于審理盜竊案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》，將盜竊罪數(shù)額較大的立案標(biāo)準(zhǔn)提高到500元至2000元以上。2013年4月2日，“兩高”又頒布了《關(guān)于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》，將盜竊案的刑事立案標(biāo)準(zhǔn)提高到1000元至3000元以上，由各省級法院檢察院根據(jù)本地經(jīng)濟發(fā)展和社會治安狀況在此幅度內(nèi)確定具體標(biāo)準(zhǔn)并報最高法院最高檢察院批準(zhǔn)。關(guān)于歷次盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)可參見下表1。

依據(jù)表1分析，從立案標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)額可知，盜竊案件的立案標(biāo)準(zhǔn)隨著我國經(jīng)濟發(fā)展和社會進步而逐步提高。從立案標(biāo)準(zhǔn)的制定主體分析，建國后直到1992年，盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)一直是由公安部負責(zé)制定的，且從1984年至1992年，公安部和“兩高”執(zhí)行不同的立案標(biāo)準(zhǔn)，公安部的盜竊刑事立案標(biāo)準(zhǔn)長期明顯低于最高司法機關(guān)公布的盜竊犯罪的起刑點，造成大量治安案件被立為刑事案件，使治安、刑事案件統(tǒng)計數(shù)字不能正確反映一方的違法犯罪形勢。但是，1992年以后，盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)開始由最高司法機關(guān)負責(zé)制定。這種制定主體的變化說明，公安機關(guān)的權(quán)限在削減，司法權(quán)的地位在上升，盜竊刑事案件由行政主導(dǎo)開始逐步走向由司法主導(dǎo)。但需要注意的是，在盜竊犯罪治理領(lǐng)域，我國警察權(quán)目前仍然處于強勢甚至壟斷地位，司法權(quán)的地位仍有很大的提高空間。

（二）盜竊罪立案數(shù)量變化

盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)不同，直接影響到盜竊罪的立案數(shù)量，立案標(biāo)準(zhǔn)提高以后，一部分原本屬于盜竊犯罪的案件會轉(zhuǎn)化成盜竊治安案件，不再納人盜竊罪的統(tǒng)計范圍。本文搜集了1981年至2014年全國公安機關(guān)統(tǒng)計的盜竊犯罪立案數(shù)量和1986年至2014年盜竊治安案件的立案數(shù)量，具體見表2和表3。

為了更直觀反映我國盜竊罪和犯罪總數(shù)的變化趨勢，本文利用上表中數(shù)據(jù)以曲線圖的形式來反映盜竊罪的立案數(shù)量與犯罪總數(shù)的情況，見圖1。

從圖1可以看出，由于盜竊罪在犯罪總數(shù)中比重較高，盜竊罪的立案數(shù)對犯罪總數(shù)的影響非常明顯，二者變化趨勢高度一致。就盜竊罪的立案數(shù)量而言，1984年立案數(shù)量有明顯下降，1988至1989年開始大幅上升，1992年又大幅下降；經(jīng)過幾年的高位穩(wěn)定狀態(tài)后，1996年至1997年又出現(xiàn)了一次小幅度下降，但2000年又開始迅速上升；2002年略呈下降以后，旋即又出現(xiàn)多年增長態(tài)勢。結(jié)合我國立案標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的年份可以發(fā)現(xiàn)，盜竊罪立案標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整對盜竊罪立案數(shù)量的影響既直接又明顯。為了全面了解我國盜竊案件的情況，本文同時統(tǒng)計了歷年盜竊治安案件的數(shù)量，具體見表3。

為了直觀反映我國盜竊案件的總體情況，本文根據(jù)盜竊罪與盜竊治安案件的立案數(shù)量匯總出盜竊案件的總量，將三者的變化趨勢一并比較，見圖2。

結(jié)合圖1、圖2可知，1984年，我國提高了立案標(biāo)準(zhǔn)，盜竊罪的立案數(shù)量明顯下降，但因為國家公布的盜竊案件信息有限，無法看出1984年盜竊治安案件立案數(shù)量的變化。1991年12月30日，“兩高”將1984年確立的“數(shù)額較大”的立案標(biāo)準(zhǔn)由200元提高到了300元至600元，這次立案標(biāo)準(zhǔn)的提高導(dǎo)致盜竊罪的立案數(shù)量大幅下降，盜竊治安案件數(shù)量大幅上升。由表2、表3的數(shù)據(jù)可知，1992年、1993年盜竊罪案件較前一年分別減少了779 950起.20 45 1起，而盜竊治安案件較前一年分別增加了344 283起、136 557起。因為官方公布的數(shù)據(jù)不夠詳細，我們尚且不能準(zhǔn)確計算出到底有多少盜竊案件由盜竊罪變?yōu)楸I竊治安案件，但可以肯定，這種轉(zhuǎn)化是客觀存在的。1997年11月4日最高人民法院再次提高了盜竊罪的犯罪標(biāo)準(zhǔn)，但這一次的結(jié)果與以往不同，盜竊罪和盜竊治安案件的數(shù)量沒有出現(xiàn)明顯的此消彼長的現(xiàn)象。其中一個重要原因是1997年《刑法》在盜竊罪中增加了“多次盜竊”這一類型。1997年11月4日，“最高法”公布的《關(guān)于審理盜竊案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第4條規(guī)定，一年內(nèi)人戶盜竊或者在公共場所扒竊三次以上，應(yīng)當(dāng)認定為多次盜竊?！岸啻伪I竊”類型原本屬于治安案件，1997年《刑法》修正后等于將此部分盜竊治安案件升格為盜竊罪；而同時立案數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的提高，又使原來屬于盜竊罪的部分案件降格為盜竊治安案件，這樣，二者的立案數(shù)量最終在客觀上實現(xiàn)了某種平衡。所以，這次提高立案標(biāo)準(zhǔn)后，盜竊罪立案數(shù)量沒有出現(xiàn)明顯減少。隨后，刑事犯罪的數(shù)量又往上走。特別是2011年《刑法修正案（八）》將入戶盜竊、攜帶兇器盜竊、扒竊三種非數(shù)額型盜竊由治安案件升格為刑事案件，導(dǎo)致盜竊罪的犯罪數(shù)量明顯增加。借鑒前兩次上調(diào)立案標(biāo)準(zhǔn)的做法，繼續(xù)上調(diào)立案標(biāo)準(zhǔn)。2013年4月4日起施行的“最高法”“最高檢”《關(guān)于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）將盜竊罪的數(shù)額再次調(diào)整，提升到1000元至3000元，但由于《刑法修正案（八）》增加了前述三種非數(shù)額型盜竊，使大量盜竊治安案件升格為刑事案件。此外，前述《解釋》第3條規(guī)定將多次盜竊的人罪標(biāo)準(zhǔn)由一年三次提升為兩年三次，也使得一部分盜竊治安案件轉(zhuǎn)化為盜竊刑事案件。因此，這次立案標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)，盜竊刑事案件數(shù)量雖然呈現(xiàn)出下降的狀態(tài)，但較之以前，下降的幅度并不是那么明顯。此外，從圖2也可以看出，盡管盜竊刑事案件數(shù)量出現(xiàn)了下降趨勢，但犯罪總量并未出現(xiàn)明顯下降，這主要是因為《刑法修正案（八）》新增設(shè)了一些輕微犯罪，而這些犯罪數(shù)量增長很快。以危險駕駛罪為例，2011年5月1日到2011年年底，這一項罪名累計發(fā)案5萬件，2012年的數(shù)據(jù)是8萬件，2013年9.1萬件，2014年11.1萬件。自2014年以來，危險駕駛罪在整個刑事案件中的比重已經(jīng)明顯超過10%。這些新增加的輕微犯罪，使得盜竊罪在犯罪總數(shù)中的比重有所下降，也使得犯罪總量在上升。

（三）二元制治理模式下的警察權(quán)力

根據(jù)前述數(shù)據(jù)可知，從1981年至2014年，公安機關(guān)立案的盜竊罪數(shù)量年均為2 164 307起，筆者另搜集了1992年、2001年至2010年一審法院受理的盜竊罪案件數(shù)量，具體信息見表4。

在已搜集的數(shù)據(jù)中，以2003年至2010年一審法院受理的盜竊罪案件數(shù)量為例，一審法院年均受理的盜竊罪案件只有188 700起，而這期間，公安機關(guān)的盜竊罪年均立案數(shù)為3 405 158起，一審法院年均受理的盜竊罪案件數(shù)僅占公安機關(guān)盜竊罪年均立案數(shù)量的5.54%，可見兩者數(shù)量差距之大，也就是說，在此期間，每年有94.46%的盜竊罪案件沒有訴到法院。根據(jù)我國現(xiàn)有的訴訟模式，檢察機關(guān)不起訴的比例相對較低。以2007年至2010年為例，這4年公安機關(guān)的立案總數(shù)為21 242 284起，而提請批準(zhǔn)逮捕的案件總數(shù)為2 031 867起，其中批準(zhǔn)逮捕1 825 337起，檢察機關(guān)的批準(zhǔn)逮捕率為89.84%，而公安機關(guān)的提請批捕率僅為9.57%?？梢?，公安機關(guān)立案的刑事案件90%以上沒有提請檢察機關(guān)批捕，從該比率及上表4中的數(shù)據(jù)可以推斷出盜竊罪案件的提請批捕率也大概如此。也就是說，公安機關(guān)將90%以上的盜竊罪案件控制在了本系統(tǒng)，沒有使之進入訴訟程序，最終如何處置這些案件，均由公安機關(guān)自己決定，司法權(quán)沒有介人的機會；此外，公安機關(guān)對所有盜竊治安案件具有最終處置權(quán)限，也排除了司法權(quán)的適用。因此，在盜竊罪案件和盜竊治安案件中，警察權(quán)之大，司法權(quán)之小，可見一斑。

二、盜竊罪二元制治理模式的缺陷

1979年《刑法》施行后，我國對盜竊罪的治理，在制度設(shè)置方面，一直實行行政違法和刑事違法的二元制治理模式。在該模式下，長期堅持“嚴(yán)打”的刑事政策，一直到2004年寬嚴(yán)相濟刑事政策的提出。二元制治理模式有其自身的優(yōu)點，如程序簡化、耗費公共資源少、處置效率高等，這種治理模式在建國初期為了穩(wěn)固新生政權(quán)，集中有限力量打擊重大犯罪具有一定的合理性，但在全面推進依法治國的今天，該模式的缺陷更為明顯，通過對官方公布的盜竊罪相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析，我們可以發(fā)現(xiàn)盜竊罪二元制治理模式存在如下不足：

（一）呈現(xiàn)過強的人為調(diào)控色彩

1979年《刑法》頒布以后，我國對于盜竊罪長期實行“嚴(yán)打”的治理方式?！皣?yán)打”的全稱是“依法從重從快嚴(yán)厲打擊嚴(yán)重刑事犯罪活動”，所以“嚴(yán)打”的顯著特點是“從重、從快”。我國曾分別于1983年、1996年、2001年開展過三次聲勢浩大的“嚴(yán)打”斗爭，其中每次“嚴(yán)打”的對象都包括盜竊罪。嚴(yán)打自然是嚴(yán)字當(dāng)頭，如提高法定刑，對于盜竊罪配置死刑；簡化程序，縮短辦案周期。如果僅從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，“嚴(yán)打”的效果是非常明顯的，而實際情況是否如此呢？以1983年的“嚴(yán)打”為例，1982年的盜竊罪為609 481起，當(dāng)年犯罪案件總數(shù)為748 476起，1984年的盜竊罪為395 319起，犯罪案件總數(shù)為514 369起，盜竊罪下降了214 161起，犯罪總數(shù)下降了234 107起，在下降的犯罪案件總數(shù)中，盜竊罪所占比重為91.5%，似乎“嚴(yán)打”對盜竊罪和犯罪總數(shù)都產(chǎn)生了明顯的成效。然而真實情況是，1983年“嚴(yán)打”開始前，盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)是1979年公安部確定的城市25元以上、農(nóng)村15元以上?！皣?yán)打”開始后的1984年，公安部于8月份率先將盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)提高到城市80元以上，農(nóng)村40元以上，緊接著，“兩高”于11月份又將盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)提高到不分城鄉(xiāng)均為200元以上。若將1979年公安部標(biāo)準(zhǔn)加權(quán)平均，盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)為20元，而“嚴(yán)打”開始后，公安部的立案標(biāo)準(zhǔn)加權(quán)平均為60元，較1979年上升了3倍，而“兩高”將標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為200元，較1979年上升了10倍。也就是說，原來大量的盜竊罪因為1984年公安部和“兩高”立案標(biāo)準(zhǔn)提高而轉(zhuǎn)為盜竊治安案件。所以，1983年至1986年“嚴(yán)打”期間盜竊罪立案數(shù)量的下降，一個不可忽視的因素是立案標(biāo)準(zhǔn)的大幅上調(diào)。因為盜竊罪在犯罪總數(shù)中占比最大，盜竊罪立案數(shù)量的下降，直接導(dǎo)致了犯罪總量的明顯下降。當(dāng)然，僅靠調(diào)整立案標(biāo)準(zhǔn)斷然不能有效控制盜竊罪的發(fā)展，1986年“嚴(yán)打”以后盜竊罪立案數(shù)量的迅速反彈就是明證。1987年盜竊罪經(jīng)歷小幅增長后，1988年開始迅速增長，1989年盜竊罪立案總量由前一年的658 683起上升到1 673 222起，盜竊罪的犯罪率也由5.93起/萬人上升到14.85起/萬人，兩項指標(biāo)的增長率分別為154.03%、150.42%。

為了應(yīng)對盜竊犯罪案件的快速增長，“兩高”于1992年再次提高盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，由原來的200元提高到300元至600元。此舉作用非常明顯，從1991年到1992年，盜竊罪的立案數(shù)量由1 922 506起下降到1 142 556起，下降了779 950起，下降率為40.57%；盜竊罪的犯罪率由16.60起/萬人下降到9.75起/萬人；犯罪案件總數(shù)由2 365 709起下降到1 582 659起，下降了783 050起，下降率為33.1%，在下降的犯罪案件中，盜竊罪所占比重為99.6%。但是，盜竊治安案件的立案數(shù)量卻由1991年的543 995起上升到到1992年的888 278起，上升了344 283件，上升率為63.29%；違法率由4.70起/萬人上升到7.58起/萬人。1992年到1993年，盜竊罪減少了20 451起，而同年盜竊治安案件增加了136 557起。這說明盜竊違法犯罪的高發(fā)態(tài)勢依然沒有得到有效遏制，盜竊罪數(shù)量的下降，主要歸功于其立案標(biāo)準(zhǔn)的上調(diào)，使得一部分盜竊犯罪案件轉(zhuǎn)化為盜竊治安案件。

1992年盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)提高以后，一直到1996年，盜竊罪的年均立案數(shù)量相對穩(wěn)定在110多萬的高位上，可見社會治安形勢依然十分嚴(yán)峻?；诖?，1996年4月至1997年2月，我國又開展了第二次“嚴(yán)打”運動。從前述數(shù)據(jù)可知，這次“嚴(yán)打”對盜竊罪的效用是非常有限的，雖然從1995年到1996年，盜竊罪和盜竊治安案件的數(shù)量都有所下降，但下降幅度非常小，并且在1997年2月“嚴(yán)打”一結(jié)束，盜竊罪和盜竊治安案件的立案數(shù)量又開始上升。1997年11月4日，最高人民法院將盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)由之前的300元至600元上調(diào)到500元至2000元，但前已述明，這次立案標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)并沒能有效阻止盜竊罪立案數(shù)量的上升。2000年，盜竊案件又迅速上升，盜竊罪和盜竊治安案件的立案數(shù)量比上年分別增長64%和41.63%，2001年分別增長23.2%和24.92%。面對這種嚴(yán)峻的治安形勢，從2001年4月開始，全國范圍內(nèi)開展了第三次“嚴(yán)打”整治斗爭，但這次“嚴(yán)打”并沒有上調(diào)盜竊罪立案標(biāo)準(zhǔn)，故對盜竊罪立案數(shù)量的增長似乎也沒起到遏制作用，2002年盜竊罪的立案數(shù)量略有下降，但很快就出現(xiàn)了增長的勢頭，盜竊治安案件也是在“嚴(yán)打”中持續(xù)明顯增長。

可見，我國對盜竊罪的治理方式主要靠“嚴(yán)打”和上調(diào)盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)。有時這兩種方式是合并使用的，例如1984年上調(diào)盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)就是在第一次“嚴(yán)打”期間進行的，1997年上調(diào)盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)是在第二次“嚴(yán)打”剛結(jié)束進行的，這兩次調(diào)整盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)在表面上降低了盜竊罪的立案數(shù)量，凸顯了“嚴(yán)打”的成效。有時，“嚴(yán)打”和上調(diào)盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)兩者是單獨使用的，例如，1992年.2013年，面對盜竊罪數(shù)量快速上升的現(xiàn)狀，就單獨調(diào)整了盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，2001年單獨進行了第三次“嚴(yán)打”而沒有相應(yīng)調(diào)整盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)。單獨調(diào)整盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，直接結(jié)果是盜竊罪立案數(shù)量明顯下降，但盜竊治安案件數(shù)量上升；單獨實施“嚴(yán)打”，對盜竊罪立案數(shù)量的影響則極為有限。所以，真正影響盜竊罪立案數(shù)量的不是“嚴(yán)打”，而是立案標(biāo)準(zhǔn)的上調(diào)。剝開“嚴(yán)打”功效的外衣，立案標(biāo)準(zhǔn)的上調(diào)才是控制盜竊罪立案數(shù)量的“定海神針”。也就是說，在二元制治理模式下，國家可以通過上調(diào)盜竊罪的立案標(biāo)準(zhǔn)，將原屬于盜竊犯罪的案件轉(zhuǎn)化成盜竊治安案件，借以實現(xiàn)盜竊罪立案數(shù)量下降的目標(biāo)。如果將盜竊罪和盜竊治安案件比做兩個口袋，上調(diào)立案標(biāo)準(zhǔn)就是將部分盜竊案件從一個口袋拿出放入另一個口袋，然后國家僅將盜竊罪口袋中的案件數(shù)量作為衡量社會治安狀況好壞的重要參考指標(biāo)和宣傳對象。這樣給人的感覺是盜竊罪的立案數(shù)量下降了，社會的治安狀況出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)。但如果將兩個口袋相加，盜竊案件總量沒變，盜竊違法犯罪實際上并沒有從根本上得到遏制。本來，盜竊罪的立案數(shù)量是顯示我國社會治安狀況的一個符號，但是，在二元制治理模式下，這個數(shù)字卻成了掩飾盜竊罪治理實況、凸顯甚至夸大國家治理功效的工具。立案標(biāo)準(zhǔn)的上調(diào)除了在表面上減少盜竊罪的犯罪數(shù)量外，并不能給盜竊罪的治理帶來任何實質(zhì)意義上的效用。因此，二元制的治理模式被賦予更多的政治色彩，從而背離了盜竊罪治理的法治初衷。

（二）影響盜竊罪刑事政策的制定和運行

從刑事政策制定的宏觀層面而言，二元制治理模式下，盜竊罪僅包含了數(shù)額較大的盜竊行為，表現(xiàn)出犯罪圈小但危害性大的特點。對盜竊罪刑事政策的理解因此往往停留在狹義的層次上，這種狹隘的刑事政策不僅阻礙了我國刑事政策研究的發(fā)展與興旺，也不利于我國刑事政策科學(xué)而合理的制定與施行。從刑事政策制定的具體層面而言，盜竊罪刑事政策的制定必須依賴于真實的犯罪數(shù)據(jù)，盜竊罪的立案數(shù)量、盜竊類型、危害結(jié)果、行為人狀況等因素都需要客觀、真實、連續(xù)的反映，因為這些數(shù)據(jù)是作為制定刑事政策的依據(jù)或檢驗刑事政策的參照。二元制治理模式下，盜竊罪立案標(biāo)準(zhǔn)成為劃分盜竊刑事案件和盜竊治安案件的客觀依據(jù)，立案標(biāo)準(zhǔn)的不斷上調(diào)，人為引起盜竊罪案件和盜竊治安案件立案數(shù)量的變化，破壞了盜竊罪立案數(shù)量比較基礎(chǔ)的一致性和連續(xù)性，喪失了犯罪數(shù)據(jù)比較的客觀性和科學(xué)性。決策者在盜竊罪案件數(shù)量失真的基礎(chǔ)上極易產(chǎn)生誤判，從而制定出偏離客觀實際的刑事政策。而刑事政策一旦制定出來，在貫徹過程中，又會通過上調(diào)立案標(biāo)準(zhǔn)來減少盜竊罪的立案數(shù)量，以證明刑事政策的科學(xué)性和有效性，由此形成一種自我證明的惡性循環(huán)。比如，第一次“嚴(yán)打”運動期間，盜竊罪立案標(biāo)準(zhǔn)的大幅上調(diào)，使得大量盜竊罪案件轉(zhuǎn)為盜竊治安案件，導(dǎo)致盜竊罪的立案數(shù)量明顯下降，表面上看這是“嚴(yán)打”政策的功效，從而給決策者形成一種誤導(dǎo)，即“嚴(yán)打”是治理盜竊犯罪的有效方式，這可能也是導(dǎo)致國家后續(xù)多次發(fā)動“嚴(yán)打”運動的重要原因之一。雖然2004年國家提出了寬嚴(yán)相濟的新刑事政策，但是，二元制治理模式并未改變，上調(diào)盜竊罪立案標(biāo)準(zhǔn)的做法也并沒有因此而終止，2013年“兩高”再次將盜竊罪數(shù)額較大的立案標(biāo)準(zhǔn)提高到1 000元至3 000元。盜竊罪立案標(biāo)準(zhǔn)的不斷上調(diào)，固然是應(yīng)犯罪形勢變化的客觀要求，但由此也使刑事政策難有一個長期客觀、連續(xù)的可比基準(zhǔn)，最終將會影響刑事政策的科學(xué)制定和有效運行。

（三）導(dǎo)致警察權(quán)侵蝕司法權(quán)

自近代以來，國家形態(tài)經(jīng)歷了警察國家、法治國家與福利國家三種類型。所謂“警察國家”又稱“行政國家”，它強調(diào)以“國家本位”為特征，國家至上，行政權(quán)力高度集中；對國民而言，是以“義務(wù)本位”為特征，個人的權(quán)利被忽略或被蔑視。而法治國家的核心就是要對涉及公民生命、自由及財產(chǎn)等基本權(quán)利和自由的刑事懲罰實行罪刑法定。法治國家與警察國家的最大區(qū)別，就是行政權(quán)受到法律的嚴(yán)格制約：一方面是立法對行政權(quán)的嚴(yán)格限定；另一方面是司法權(quán)對行政權(quán)的有效監(jiān)督。行政的司法化，而非司法的行政化，是衡量一個國家法治水平的重要標(biāo)志。當(dāng)前，我國正在努力建設(shè)社會主義法治國家，但在很多方面還存在著警察國家的痕跡，警察權(quán)過分強大，二元制治理模式下公安機關(guān)對年均近95%的盜竊犯罪案件和所有的盜竊治安案件擁有的排他性處置權(quán)就是一個例證。從權(quán)屬性質(zhì)上劃分，警察權(quán)屬于行政權(quán)，而法院的審判權(quán)屬于司法權(quán)，這是兩種性質(zhì)不同的國家權(quán)力。警察權(quán)以管理為本質(zhì)內(nèi)容，是管理權(quán)；而司法權(quán)以判斷為本質(zhì)內(nèi)容，是判斷權(quán)。從表4我國公安機關(guān)在處置盜竊罪案件和盜竊治安案件方面的數(shù)據(jù)可知，警察權(quán)不僅幾乎壟斷了盜竊違法犯罪的治理，而且在近年盜竊罪逐年增長的勢頭中其處理盜竊罪的比例也在上升，處于不斷膨脹的狀態(tài)，而警察權(quán)的擴張實際上是以行政權(quán)代替了司法權(quán)，這會產(chǎn)生以下弊端：（1）公安機關(guān)作為行政處罰、刑事強制措施的決定者，與案件有著直接的利害關(guān)系，往往傾向于維護國家、社會的利益，難以對個人權(quán)益加以保障，即使是上級公安機關(guān)也無法對個人權(quán)益提供有效的救濟；（2）公安機關(guān)進行的各種活動大都是由管理者與被管理者、處罰者與被處罰者雙方構(gòu)造而成的，這里既不存在中立的第三方的介入，也不受公安機關(guān)以外的其他國家權(quán)力機構(gòu)的有效審查和制約；（3）公安機關(guān)擁有對公民個人基本權(quán)益的最終決定權(quán)和處置權(quán)，這嚴(yán)重違背“控審分離”“司法最終裁決”等一系列法治原則，更不符合十八屆四中全會決定提出的“以審判為中心”的訴訟制度改革要求。法治的一大特征在于強化司法官的權(quán)力，強調(diào)行政的司法化，而非司法的行政化。在我國現(xiàn)有的二元制治理模式下，每年平均有近95%的的盜竊罪案件由公安機關(guān)獨自處理，平均有200萬起以上的盜竊治安案件由公安機關(guān)進行罰款或行政拘留，司法機關(guān)根本沒有介人的機會，司法權(quán)之孱弱與警察權(quán)之強大（至少對盜竊違法犯罪的治理領(lǐng)域而言）形成鮮明對照。尤其公安機關(guān)是在沒有其他機關(guān)制約也沒有賦予被罰者以各種程序性權(quán)利的情況下獨自適用決定的，因而雖有效率卻有悖法治的基本要求?？梢?，二元制治理模式下，存在警察權(quán)過度擴張進而侵蝕司法權(quán)并嚴(yán)重危及人權(quán)的現(xiàn)狀。

三、一元制治理模式的相對優(yōu)勢

盜竊罪的一元制治理模式，是根據(jù)盜竊罪的社會危害性這一性質(zhì)，將盜竊行為刑法化，統(tǒng)一納人犯罪的范疇，社會危害性的程度僅作為量刑的考量因素，不再是罪與非罪的關(guān)鍵區(qū)別。這是世界上絕大多數(shù)國家通行的做法，即所有的盜竊行為不論盜竊數(shù)額多少，都認為是犯罪，適用刑法予以規(guī)制，立法上只要求對盜竊罪的事實做出判斷，以界定何行為是盜竊罪，司法上則做出罪與非罪的價值認定，即立法定性司法定量的治理模式。這種治理模式值得我們學(xué)習(xí)和借鑒，根據(jù)我國的實際情況，就是將《治安管理處罰法》中的盜竊行為全部認定為盜竊犯罪，盜竊數(shù)額較大不再是入罪的標(biāo)準(zhǔn)。相比于行政違法和刑事違法并存的二元治理模式，一元制治理模式具有以下優(yōu)勢：

（一）符合當(dāng)代國際潮流

當(dāng)前，域外絕大部分國家和地區(qū)對盜竊罪都實行一元制的治理模式，不將盜竊數(shù)額作為入罪的標(biāo)準(zhǔn)。例如，《法國刑法典》第三卷第一編第一章第311-1條規(guī)定：盜竊系指欺詐竊取他人財物的行為。《德國刑法典》第242條（1）規(guī)定：意圖盜竊他人動產(chǎn)，非法占為己有或使第三人占有的，處5年以下自由刑或罰金刑?！兑獯罄谭ǖ洹返?24條規(guī)定：為自己或其他人獲取利益的目的，使他人的動產(chǎn)脫離持有人的控制，將其據(jù)為己有的，處以6個月至3年有期徒刑和154至516歐元罰金?！度毡拘谭ǖ洹返?35條規(guī)定：盜竊他人的財物的，是盜竊罪，處10年以下懲役。《新加坡刑法典》第378條規(guī)定：任何人未經(jīng)動產(chǎn)擁有人的同意，故意移動動產(chǎn)，意圖不誠實地使該動產(chǎn)脫離其擁有人的占有的，是盜竊罪。由此可知，國外對盜竊罪的規(guī)定大都是根據(jù)盜竊行為的性質(zhì)進行界定的，盜竊罪的成立與盜竊數(shù)額沒有關(guān)系。另外，有些國家和地區(qū)在刑法之外也有類似我國《治安管理處罰法》的法律，例如德國的《違反秩序法》、日本的《輕犯罪法》，這些法律都規(guī)定了罰款，其中，德國另規(guī)定了沒收，日本還規(guī)定了拘留。需要說明的是，前述國家和地區(qū)的這些法規(guī)都沒有將盜竊作為處置對象，盜竊行為只能作為犯罪處理；并且前述法規(guī)都規(guī)定了嚴(yán)格的訴訟程序和權(quán)利救濟程序，設(shè)有相應(yīng)的司法機關(guān)（治安法院、違警罪法院、簡易法庭等）專門審理此類案件，并不像我國直接由公安機關(guān)進行處罰。因此，若將盜竊治安案件也認定為盜竊犯罪，實行一元制治理模式，與國際通行做法一致，符合當(dāng)代盜竊罪治理的國際潮流。

（二）具有正當(dāng)化的理論根基

將盜竊治安案件認定為犯罪，一個重要的理論依據(jù)是盜竊犯的自然犯性質(zhì)。雖然自然犯與法定犯的劃分是相對的，且分類標(biāo)準(zhǔn)莫衷一是，但自然犯與法定犯在刑法中的區(qū)分由來已久。其最初萌芽可以追溯至羅馬法時代的自體之惡與禁止之惡。在現(xiàn)代法學(xué)中，意大利著名法學(xué)家加羅法洛將自然犯與法定犯做了區(qū)分。他認為，所謂自然犯，是以缺乏人類本來就具有的愛他感情中最本質(zhì)的憐憫之情和誠實的行為為內(nèi)容的犯罪，而所謂法定犯則只是由立法所規(guī)定的犯罪。憐憫之情和誠實具有直接與倫理、道德相聯(lián)系的性質(zhì)，所以盜竊犯的背后存在社會倫理。時至今日，加羅法洛之觀點仍不失為有力的學(xué)說，自然犯是對社會道德倫理規(guī)范和法秩序的雙重違反，而法定犯違反的僅僅是法秩序，與社會道德倫理規(guī)范無關(guān)。自然犯與法定犯對社會的危害程度是不同的，一般情況下，自然犯的社會危害性比法定犯的要大，如果把社會比作一座塔，法定犯是使塔身或塔尖受損，而自然犯侵害的是支撐整座塔的塔基。所以，絕大多數(shù)國家都將自然犯納入了犯罪的治理范疇，而不作量的限制。具體到盜竊罪，域外通行做法是原則上將所有盜竊行為都認定為犯罪，犯罪數(shù)額不影響盜竊罪的成立，至多是量刑的影響因素。為了防止盜竊罪的不當(dāng)擴大，有的國家將數(shù)額較小的盜竊行為規(guī)定為自訴罪，例如德國和意大利的刑法等；對于確實不值得刑罰處罰的盜竊行為，通過犯罪構(gòu)成和程序法予以出罪化，但都不會在刑法之外進行其他處罰。雖然域外也有違反秩序法，但都沒有將輕微盜竊行為納人違反秩序法規(guī)制的對象。之所以如此，主要就是因為盜竊罪的自然犯屬性，它是與社會道德的譴責(zé)（也就是無價值評價）相聯(lián)系的刑事違法行為，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的是以倫理為基礎(chǔ)的刑事責(zé)任；違反秩序法規(guī)定的是非刑事性的違反秩序行為，違反秩序行為造成的是在倫理上無可非難的“行政抗命”（Verwlaltungsungehorsam，或者行政不服從）。所以，基于盜竊行為自身社會道德倫理規(guī)范和法秩序的雙重違反性質(zhì)而具有的較大社會危害性，一元制治理模式不再做量的區(qū)分，而將其統(tǒng)一認定為犯罪。

（三）有利于刑事政策的制定和執(zhí)行

一元制治理模式下，盜竊罪類型將會更加豐富，呈現(xiàn)重罪、輕罪和微罪之分，刑事政策也會向更廣義、分層次、系統(tǒng)化的方向發(fā)展。從一般的打擊犯罪轉(zhuǎn)為打擊和預(yù)防犯罪、研究犯罪現(xiàn)象及其對策的科學(xué)，從專政的工具、手段或者武器升華為治國的戰(zhàn)略或者藝術(shù)，將刑事政策從國家的專屬、壟斷或者專政的封閉圈子里解放出來，使之成為公共政策，成為全社會關(guān)注的公共話題，也使盜竊罪的刑事政策有了更豐富的內(nèi)容、更開闊的視野。

一元制治理模式下，盜竊治安案件都納入盜竊罪的統(tǒng)計范圍，每年的立案數(shù)量都可以客觀反映出來，統(tǒng)計的依據(jù)具有穩(wěn)定性、一致性，立案數(shù)量具有客觀性、連續(xù)性，有助于避免基于政治或其他需要而調(diào)整立案標(biāo)準(zhǔn)，防止操縱犯罪數(shù)據(jù)的可能性。既可以縱向清晰了解我國盜竊罪的變化脈絡(luò)，又可以橫向準(zhǔn)確分析盜竊罪的不同構(gòu)成類型；既可以從宏觀上認識盜竊罪的走向，又能夠從微觀上探尋盜竊罪的內(nèi)部要素，這種模式為刑事政策的制定提供了確實可信的事實依據(jù)。也只有在這種模式下，刑事政策的制定才具有科學(xué)性。在執(zhí)行刑事政策的過程中，全面、客觀的盜竊犯罪數(shù)據(jù)可以真實反映刑事政策的可行性與科學(xué)性，成為檢驗刑事政策執(zhí)行效果的試金石。

（四）能有效增強對警察權(quán)的司法監(jiān)督

中共十八大四中全會明確提出了全面推進依法治國、建設(shè)中國特色社會主義法治體系的治國方略。一元制治理模式下，盜竊治安案件將全部轉(zhuǎn)化為盜竊罪，警察對這些案件不再享有處罰權(quán)，案件的最終裁決將由法院做出，盜竊罪依照嚴(yán)格的司法程序來處理，當(dāng)事人的權(quán)利由明確的程序法予以保障，如果當(dāng)事人對裁判結(jié)果不服，可以通過程序法的規(guī)定申請救濟。一元制治理模式明顯限縮了警察權(quán)，擴大了司法權(quán)，可以有效防止重蹈昔日行政機關(guān)濫用處罰權(quán)侵害公民權(quán)利的覆轍，是法治國理論的必然產(chǎn)物，是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的應(yīng)有之意。在一元制治理模式下，警察不再擁有對盜竊治安案件的裁決權(quán)，不再成為自己所處理事項的裁判者，其權(quán)限的行使僅限于整個訴訟程序中的一個環(huán)節(jié)，至于行為人應(yīng)承擔(dān)的法律后果，交由司法機關(guān)予以裁決，體現(xiàn)了法治國框架下警察權(quán)的司法化。在我國，實行一元制治理模式后，盜竊案件由公安機關(guān)處置轉(zhuǎn)為由中立的法院予以裁決，當(dāng)事人若對裁決不服，由原來起訴公安機關(guān)變?yōu)閷υ门羞M行上訴。這一模式理順了盜竊罪案件參與人的關(guān)系，擯棄了以警察權(quán)為主導(dǎo)的行政處罰制度，確立了以司法權(quán)為中心的裁判制度和以審判為中心的訴訟制度，能夠有效限制警察權(quán)，保障司法權(quán)對警察權(quán)的監(jiān)督制約，維護當(dāng)事人的合法權(quán)利。

四、一元制治理模式釋疑

一元制治理模式可以避免因特定目的而人為操縱盜竊案件的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，使這些數(shù)據(jù)能真實反映社會的治安狀況，成為國家制定刑事政策、評價治理犯罪績效的客觀有效依據(jù)，并將盜竊犯罪的治理納入法治軌道。當(dāng)然，盜竊罪二元制治理模式在我國存續(xù)已久，現(xiàn)在改弦易張，推行一元化的治理模式，自然會引發(fā)各種質(zhì)疑和反對，本文有必要預(yù)先回應(yīng)。

（一）一元制治理模式會不會導(dǎo)致犯罪數(shù)量的激增和犯罪率的上升

有觀點認為，目前我國的二元制治理模式有其自身的正面效應(yīng)：可以減少犯罪數(shù)量，降低犯罪率；可以使刑事司法力量集中打擊那些事關(guān)國家穩(wěn)固、社會發(fā)展以及公民生命與財產(chǎn)安全的犯罪活動，避免把有限的刑事司法資源消耗在對付那些社會危害性不大的一般違法行為上，從而可能使刑事司法發(fā)揮最佳效能。還有的認為，在我國傳統(tǒng)法文化中，重刑主義是我國刑法傳統(tǒng)，重刑決定了刑法的打擊面不能太寬泛，把沒有達到一定“數(shù)量界限”的危害行為排除在犯罪圈之外。因此，不宜大幅降低犯罪門檻，更不能把盜竊治安案件轉(zhuǎn)化為犯罪，否則從量和質(zhì)上都會產(chǎn)生問題。從量的方面來講，實行一元化的治理模式，取消盜竊治安案件，都以犯罪論處，會使盜竊罪案件激增，給人們形成犯罪現(xiàn)象極其嚴(yán)重、社會治安極其惡化的錯覺，不利于社會的發(fā)展。從質(zhì)的方面而言，將盜竊治安案件全部入刑，使原本輕微的治安案件成為犯罪，不僅會引發(fā)刑法理論對犯罪概念的重塑，也會顛覆我國傳統(tǒng)觀念對犯罪是嚴(yán)重破壞秩序行為的認識，因此，會帶來巨大的挑戰(zhàn)。

本文認為，建立一元制治理模式，將盜竊治安案件全部轉(zhuǎn)化為盜竊罪案件，當(dāng)然會對我國刑法帶來一系列的變革和挑戰(zhàn)，但這并不代表一元制的治理模式不可行。將行政違法和刑事違法并存的二元制治理模式轉(zhuǎn)化為一元制治理模式，會不會出現(xiàn)盜竊罪數(shù)量迅猛增加的現(xiàn)象呢？我們通過下述數(shù)據(jù)予以說明。

首先，分析近年來我國盜竊案件的總量以及各自所占的比總，數(shù)據(jù)如下表5所示：

從上表可知，盜竊罪案件和盜竊治安案件的立案數(shù)量整體上都呈增長趨勢，但盜竊罪的增長速度更快。從二者在盜竊案件總量中各自的比重分析，盜竊治安案件的比重總體呈下降趨勢。從1986年至2012年，盜竊案件總量為89 236 542起，其中，盜竊犯罪案件為60 299 237起，占67.57%，盜竊治安案件為28 937 305起，占32.43%。由此可知，盜竊罪案件占盜竊案件總量的2/3多，而盜竊治安案件不到盜竊案件總量的1/3，將盜竊治安案件全部轉(zhuǎn)化為盜竊罪案件，盜竊罪的犯罪總量會增加，但并不會出現(xiàn)如有些人所預(yù)料的那種迅猛增長，尚處于司法可承受的范圍之內(nèi)——當(dāng)然，這會影響刑事犯罪總體的破案率。

其次，通過與其他國家和地區(qū)數(shù)據(jù)的橫向比較，對比我國盜竊罪犯罪率的水平。本文選取了若干在世界上具有代表性或是對中國影響較大的國家和地區(qū)，因為不同國家和地區(qū)的人口數(shù)量有異，單純犯罪數(shù)量不具有可比性，只有將犯罪數(shù)量和人口數(shù)量的比值即犯罪率進行比較，才能夠發(fā)現(xiàn)犯罪數(shù)量在一個國家或地區(qū)的真實水平。需要特別說明的是，參照國際通行標(biāo)準(zhǔn)，表6中的中國盜竊罪犯罪率已然包括了盜竊罪案件和盜竊治安案件（相當(dāng)于國外的違警罪或微罪），并非僅指現(xiàn)有盜竊罪案件的犯罪率，實際上應(yīng)該是指盜竊違法犯罪率。

上表中各個國家和地區(qū)的犯罪率在圖中反映如下：

通過比較可以發(fā)現(xiàn)，即便將我國盜竊治安案件全部納入盜竊罪的范圍，實行一元制治理模式，我國仍屬于低犯罪率的國家，如果將盜竊治安案件排除在外，我國盜竊罪的犯罪率會更低。在以上數(shù)據(jù)中，我國自2003年至2012年，年平均犯罪率為40.4起/萬人，美國、加拿大、澳大利亞、德國的年平均犯罪率分別為214.67、181.96、240.43、249.61起/萬人，是中國的4倍到6倍以上。即便是社會治安良好、犯罪治理比較成功的日本，年平均犯罪率仍為52.22起/萬人，也明顯高于中國。只有中國香港特別行政區(qū)的犯罪率略高于我國大陸地區(qū)。所以，雖然我國盜竊案件總數(shù)看起來比較多，但因為我國人口基數(shù)大，犯罪率并不高。所以，實行一元制治理模式并不會導(dǎo)致犯罪率的明顯上升。

（二）一元制治理模式會不會導(dǎo)致司法資源短缺

有觀點認為，我國現(xiàn)有法官數(shù)量有限，在司法實踐中已經(jīng)出現(xiàn)了人員短缺的窘境，實行一元制治理模式，不僅會導(dǎo)致盜竊刑事案件激增，而且消耗大量公共資源，使本已短缺的司法資源面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，雪上加霜。實際情況是否如此呢？本文結(jié)合中國與部分國家盜竊案件與法官數(shù)量信息，從法官的數(shù)量、法官年審判盜竊罪案件的數(shù)量以及法官占總?cè)丝诘谋嚷实冉嵌冗M行比較分析。以2010年的盜竊案件及相關(guān)信息為例，統(tǒng)計信息見下表7。

由表7信息可知，我國盜竊刑事案件總數(shù)并不大，并且我國法官的數(shù)量最多。我國平均每名法官年審盜竊罪案件數(shù)量僅為0.92起，在上表所列國家中屬于案件審判數(shù)量最少的。相比之下，美國法官每年審理的盜竊案件的數(shù)量是我國的207.4倍，日本是我國的194.25倍。退一步講，假設(shè)將我國2010年公安機關(guān)立案的全部盜竊刑事案件4 228 369起和受理的全部盜竊治安案件1 994 257起（兩者共計6 222 626起）都起訴至法院，由法官審理的話，每名法官年審盜竊罪案件數(shù)為32.29起，美國是我國的5.91倍，日本是我國的5.45倍?？梢?，在前述國家中我國法官的審案比仍然是最低的。再看法官比率，我國每十萬人擁有法官數(shù)量為14.17人，僅低于德國和俄羅斯，遠高于日本、澳大利亞，也明顯高于美國。由此可見，我國的人均法官數(shù)量高于世界上主要發(fā)達國家，法官每年審判盜竊罪案件的數(shù)量更是明顯少于其他發(fā)達國家。由此可以證明，將盜竊案件轉(zhuǎn)化成犯罪，實行一元制的定罪模式，不會導(dǎo)致司法資源匱乏。至于說法官人數(shù)缺乏，審案壓力大，恐怕和我國法院高度行政化，部分審判人員實際不參與審判有關(guān)，而并非是因為刑事案件數(shù)量過多導(dǎo)致的，這也是我國正在探索推進司法體制改革的原因之一。

通過我國國內(nèi)盜竊刑事案件與盜竊治安案件的比較可以發(fā)現(xiàn)，將盜竊治安案件全部轉(zhuǎn)化為盜竊刑事案件不會導(dǎo)致犯罪總量急劇膨脹；與其他國家犯罪率的橫向比較可知，即便將所有盜竊治安案件全部轉(zhuǎn)化為盜竊刑事案件，與其他發(fā)達國家相比，我國仍然屬于低犯罪率的國家；將盜竊治安案件全部轉(zhuǎn)化為盜竊刑事案件也不會使司法資源嚴(yán)重短缺，法官年審盜竊罪的數(shù)量仍在正常范圍以內(nèi)。所以，那種認為實行盜竊罪一元制治理模式將會使我國刑事案件大幅增加、導(dǎo)致司法資源短缺的觀點與客觀事實不符，盜竊罪一元制治理模式在客觀上具有可行性。

（三）一元制治理模式會不會導(dǎo)致治理成本過高

一般而言，在衡量盜竊犯罪的治理成本時，要考慮司法成本和社會成本，而這兩者的位階在不同的社會發(fā)展階段是不一樣的。社會建立初期，為了一時之需，打擊犯罪時可以不計成本或者只講究司法成本，而在穩(wěn)定發(fā)展時期，我們更應(yīng)該考量犯罪治理的社會成本。若僅從經(jīng)濟角度出發(fā)，二元制治理模式下，盜竊治安案件由公安機關(guān)單獨處置，不需經(jīng)過訴訟程序，自然會節(jié)約一部分司法成本。但二元制治理模式是在建國初期，基于快速穩(wěn)定混亂的社會秩序，在專政思想的指導(dǎo)下實行的簡易、簡單甚至粗暴的社會治理方式，并沒有充分考慮社會成本。在全面推進依法治國的今天，我們除了考慮司法成本外，更應(yīng)該關(guān)注犯罪治理的社會成本，在追求法律效果的同時，還要追求社會效果和政治效果。如果只關(guān)注司法成本而置社會成本于不顧，等于顛倒主次、舍本逐末。社會成本應(yīng)當(dāng)包括案件的公平正義、人權(quán)司法保障等，而這些內(nèi)容在一元制治理模式下能夠得到更好的實現(xiàn)。

能否實現(xiàn)案件的公平正義是衡量社會成本高低的重要因素。對于正義而言，“如果我們并不試圖給出一個全面的定義，那么我們就有可能指出，滿足個人合理的需要和主張，并與此同時促進生產(chǎn)進步和提高社會內(nèi)聚性的程度，這是維續(xù)文明的社會生活所必須的，就是正義的目標(biāo)?！币簿褪钦f，我們要建設(shè)的司法制度，必然要維護當(dāng)事人的合法權(quán)益，能夠?qū)崿F(xiàn)個案的公平正義。司法公正是法的自身要求，也是依法治國的要求，其基本內(nèi)涵是要在司法活動的過程和結(jié)果中體現(xiàn)公平、平等、正當(dāng)、正義的精神。司法公正可以分為程序公正、實體公正和制度公正，其中，程序公正是保障，實體公正是目標(biāo)，制度公正是根本。為了實現(xiàn)實體正義的目標(biāo)，在司法制度方面，必須讓司法走向中立與獨立，實現(xiàn)司法一元化；在司法程序方面，糾紛的解決者不得是案件的當(dāng)事人，案件只能交由中立的法官裁決，案件的裁決在不同機關(guān)相互配合和制約下完成。讓人民群眾能夠親身感受到執(zhí)法和司法的公正，才有助于增加他們的公平正義感。實現(xiàn)了公平正義，個案的處置結(jié)果得到了群眾的認可，也是法治理念下對民意的敬畏與尊重。一元制治理模式下，將盜竊罪納入訴訟程序，最終由中立的司法機關(guān)進行裁決，當(dāng)事人的權(quán)利都能夠得到法律的保障，相比二元制的治理模式，能更大限度地實現(xiàn)公平正義，從而降低社會成本。

人權(quán)保障也是社會成本的重要組成部分，不管國際還是國內(nèi)，人權(quán)保障都是犯罪治理不可忽視的重要內(nèi)容。在國際社會，聯(lián)合國出臺了一系列保障人權(quán)的刑事司法準(zhǔn)則，例如，《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第14條第5款規(guī)定：“凡被判定有罪者，應(yīng)有權(quán)由一個較高級法庭對其定罪及刑罰依法進行復(fù)審。”該款所保障的不僅是對于正式的嚴(yán)重犯罪（crime）應(yīng)當(dāng)給予被告人以上訴的權(quán)利，而且對于被定輕罪或者被確定犯有違法行為的人也要給予上訴或復(fù)審的權(quán)利。此外，還有當(dāng)權(quán)利或自由被侵犯后獲得有效司法補救的權(quán)利，被剝奪自由的人有獲得人道的、尊重其人格尊嚴(yán)之待遇的權(quán)利，獲得獨立、公正審判的權(quán)利，充分辯護的權(quán)利，公平質(zhì)證的權(quán)利等。在國內(nèi)，2013年11月12日，黨的十八屆三中全會將“人權(quán)的司法保障”寫人《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，這意味著，中國將充分發(fā)揮司法制度在保障人權(quán)過程中的重要作用，并建立和完善相關(guān)審判機制即人權(quán)司法保障制度。該制度的最大特點就在于其鮮明的“司法”性。這一特點要求“人權(quán)司法保障制度”務(wù)必遵循司法活動的基本規(guī)律、遵守現(xiàn)代正當(dāng)“司法”理念，嚴(yán)格區(qū)分和遠離“行政化”的霧霾，順應(yīng)現(xiàn)代法學(xué)思維回應(yīng)型司法的基本特點。在二元制治理模式下，全部的盜竊治安案件和將近95%的盜竊刑事案件都由公安機關(guān)獨自處置，公安機關(guān)既是案件的當(dāng)事人又是糾紛的解決者，其案件處置程序的合法性主要靠內(nèi)部的自我約束以及檢察院的形式監(jiān)督，并不存在有效的司法監(jiān)督。這種看似高辦案效率、低司法成本的治理模式不當(dāng)擴大了警察權(quán)，排斥司法對人權(quán)的有效保障，降低了司法權(quán)威，引發(fā)諸多社會問題，具有高昂的社會成本。因此，只有建立一元制的治理模式，才能有效限制警察權(quán)，保障個案的公平正義，實現(xiàn)司法的人權(quán)保障，從而維護司法的權(quán)威，降低社會成本。相比有形的司法成本而言，社會成本是無形的，但它是更重要的，只有實現(xiàn)社會公平正義、有效保障人權(quán)的治理模式，才是以人民權(quán)利而非行政權(quán)力為導(dǎo)向的治理模式，也只有這樣的模式才能取得良好的社會治理效果。所以，相比二元制治理模式關(guān)注司法成本而言，一元制治理模式耗費的社會成本明顯要低。在一元制治理模式下，還可以通過制度創(chuàng)新節(jié)約司法成本，例如，根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)將犯罪分為重罪、輕罪和微罪，對不同的犯罪實施不同的治理策略，對于大量的輕罪和微罪而言，可以建立刑事速裁機制，擴大簡易程序適用的范圍、完善認罪認罰從寬制度等，這樣，既可以實現(xiàn)科學(xué)的犯罪分層治理，又能夠有效降低司法成本。

（四）一元制治理模式會不會影響刑法的出罪功能

實行一元制治理模式，盜竊治安案件轉(zhuǎn)化成盜竊刑事案件，必然導(dǎo)致盜竊罪的門檻降低，會不會嚴(yán)重沖擊我國《刑法》第13條“但書”的出罪功能？關(guān)于此問題，我們可以先從比較法的視野分析，考察國外刑事法對輕微盜竊行為的處理方式。目前，國外的出罪方式主要有兩種：一種是通過實體方式出罪。在大陸法系國家，根據(jù)可罰的違法性理論，要求行為除了在形式上符合構(gòu)成要件之外，還必須是在量上達到值得科處刑罰的嚴(yán)重程度，或者由檢察官根據(jù)公共利益考量或者刑事政策予以排除。諸如日本的“一厘事件”，煙農(nóng)違反日本當(dāng)時的煙草專賣法的規(guī)定，吸食了應(yīng)該交給政府的價值1厘錢的3克煙草。對此案件，大審院認為，“零細的違反法律的行為只限于在特殊的情況下才應(yīng)認為犯人具有危險陛。在共同生活的觀念中，只要認為沒有對要求法律保護的法益造成應(yīng)置于刑罰制裁之下的侵害，就沒有必要根據(jù)刑罰法規(guī)對其科處刑罰制裁”，從而宣告被告人無罪。日本刑法學(xué)家大塚仁也認為，就盜竊罪而言，若被盜財物價值數(shù)額很小，那就不能成為盜竊罪對象的“財物”，其根據(jù)是缺乏財物所應(yīng)當(dāng)具備的財產(chǎn)性價值，不具有可罰的違法性。可見，在立法定性司法定量的大陸法系國家，也考慮行為的社會危害程度這一量的因素，只不過是在犯罪構(gòu)成中予以考量的，將符合構(gòu)成要件的輕微盜竊行為在違法性階段予以排除。另一種方式是通過程序法出罪，即將違反刑法的輕微的不法行為通過罪質(zhì)對比，若嫌疑事實極其輕微，被認為沒有提起訴訟必要，而在刑事訴訟的某一階段予以出罪化。例如，在日本，對于微罪一般是作為起訴的消極要件，檢察官以此為由不起訴。在德國，《刑事訴訟法》第170條中規(guī)定了訴訟程序（不起訴處分）的終止事由，其中包括基于便宜原則之原因（微罪不舉）。在英美法系國家，因為采用犯罪本體和責(zé)任充足的雙層犯罪構(gòu)成模式，且盜竊罪屬于本身邪惡的罪（自然犯），盜竊數(shù)額不影響定罪，只影響量刑。如果行為人沒有主觀方面的因素，盜竊數(shù)額很難成為排除責(zé)任充足的合法辯護理由，故盜竊罪極少通過實體法出罪化，一般通過起訴便宜主義予以出罪，即檢察官對于那些雖然具有犯罪的客觀嫌疑，符合起訴條件的輕微危害行為，在斟酌各種情況并認為不需要起訴時，可以裁定決定不起訴。再如，美國《模范刑法典》第2條、第12條規(guī)定了在一定條件下，法官可以對微罪處以駁回起訴的處分?？梢?，對于輕微盜竊行為的出罪化可以在起訴或?qū)徟须A段進行?？傊箨懛ㄏ祰彝ㄟ^犯罪構(gòu)成理論和程序法，英美法系國家主要通過程序法對輕微盜竊行為進行出罪化，這一點在國外已不成問題。

在我國實行一元制的治理模式后，同樣也會面臨輕微盜竊行為的出罪化問題。在現(xiàn)有法律制度框架下，這種出罪化可以通過刑事實體法和程序法兩個方面實現(xiàn)。實體法方面，在推行一元化治理、犯罪門檻下降的背景下，第13條“但書”的適用范圍會大大收縮，而在“但書”條款依然存在的情況下，仍然會發(fā)揮其應(yīng)有的作用，對于情節(jié)顯著輕微且沒有產(chǎn)生較大危害后果的盜竊行為，依然可以通過但書的規(guī)定進行出罪。例如，行為人盜竊幾個蘋果或者一支圓珠筆的行為，即可以認定為“情節(jié)顯著輕微，危害不大”的情形，而不以盜竊罪處罰。此外，我們還應(yīng)當(dāng)積極探索如何通過犯罪構(gòu)成將輕微盜竊行為出罪化。相比但書的出罪功能，確立犯罪構(gòu)成的出罪功能，會使我國的犯罪構(gòu)成理論更加科學(xué)、嚴(yán)謹。程序法方面，我們也可以對輕微犯罪實行不起訴制度。我國《刑事訴訟法》第15條規(guī)定了不追究刑事責(zé)任的情形（法定不訴），其中，情節(jié)顯著輕微、危害不大，不認為是犯罪，就是該情形之一，這一條對應(yīng)的正是《刑法》第13條的“但書”規(guī)定。而《刑事訴訟法》第173條第2款還規(guī)定了對于犯罪情節(jié)輕微、依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以做出不起訴決定（相對不訴），實踐中這一規(guī)定能夠起到很好的出罪作用。《刑事訴訟法》的該條規(guī)定，相當(dāng)于德、日刑事訴訟法中的微罪不舉或不起訴處分，直接將該情形不予起訴，不再作為犯罪追究責(zé)任，這實際上是將《刑法》第37條規(guī)定的部分定罪免刑的情形做了無罪化處理。可見，在我國《刑法》及《刑事訴訟法》的現(xiàn)有框架內(nèi)，完全可以將相當(dāng)一部分輕微盜竊行為出罪化。而在實行一元化治理模式后，實體法和程序法中的出罪制度將更加發(fā)達，出罪功能將更受重視，依據(jù)犯罪分層理論設(shè)計的更為精細的輕重有別、繁簡分流的程序機制也會更加完善，大量輕微的、不值得處罰的盜竊行為不會被定罪，那些相對輕微的盜竊罪也會在速裁、簡易程序中得到相對便捷的處理。

五、余論

“法律是治國之重器，良法是善治之前提?！蔽覈姓`法和刑事違法并存的二元制治理體系，存在一系列理論性、結(jié)構(gòu)性的弊端，因此，探討建立盜竊罪的一元制治理模式，考慮將違反《治安管理處罰法》的盜竊行為轉(zhuǎn)變?yōu)楸I竊罪，降低盜竊罪的犯罪門檻，較之當(dāng)前的二元治理模式具有相對優(yōu)勢，應(yīng)該成為治理盜竊罪的優(yōu)選路徑。實際上，近年來我國立法和司法在上調(diào)盜竊罪數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的同時，也一直在不斷嘗試通過其他方式降低盜竊罪的犯罪門檻，擴大犯罪圈，將部分原本屬于違反《治安管理處罰法》的盜竊行為予以入罪，一定程度上呈現(xiàn)出盜竊罪一元制治理模式的發(fā)展趨向。在立法方面，2011年《刑法修正案（八）》將人戶盜竊、攜帶兇器盜竊、扒竊等非數(shù)額型盜竊入刑；在司法方面，關(guān)于盜竊罪中的“多次盜竊”的入罪標(biāo)準(zhǔn)，1998年最高人民法院公布的《關(guān)于審理盜竊案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第4條規(guī)定，一年內(nèi)入戶盜竊或者在公共場所扒竊三次以上，應(yīng)當(dāng)認定為“多次盜竊”；2013年4月2日，“兩高”聯(lián)合公布了《關(guān)于辦理盜竊刑事案件適用法律若干問題的解釋》，其中第3條規(guī)定：二年內(nèi)盜竊三次以上的，應(yīng)當(dāng)認定為“多次盜竊”，明顯降低了人罪的門檻。降低盜竊罪犯罪門檻的立法、司法過程，是法治進程加快、行政權(quán)（或警察權(quán)）受到限制的結(jié)果，符合法治國家的建設(shè)規(guī)律。相比行政違法和刑事犯罪并存的盜竊罪二元制治理模式，實行一元制的治理模式在法治理念、政策制定和權(quán)力限制等方面更具有優(yōu)勢。警察權(quán)在一個社會中的實際運作狀態(tài)，在相當(dāng)程度上標(biāo)志著這個社會法治文明的發(fā)展水平。在二元制治理模式下，警察權(quán)存在過于強勢、過度膨脹的弊端，因此應(yīng)對警察權(quán)進行必要的限制，將對盜竊行為的處置由行政違法和刑事違法的二元制治理模式轉(zhuǎn)為僅適用刑事違法（犯罪）的一元制治理模式，將盜竊治安案件轉(zhuǎn)化為盜竊刑事案件，進一步實現(xiàn)警察權(quán)的司法化，逐步走向法治國家的司法文明。依我國目前法治發(fā)展水平以及世界法治發(fā)展的規(guī)律分析，探討盜竊罪的一元制治理模式是一種大膽但符合法治理念的設(shè)想，甚至可以進一步推測，等到時機成熟時，廢止《治安管理處罰法》，將違反該法的行為全部或絕大部分納人刑法的規(guī)制范疇，建立大而全、大而輕的刑法體系或刑事制裁體系，也未嘗沒有可能。在鎮(zhèn)壓、專政的年代，為了懲治犯罪，司法可以不計成本；但到了法治時代，必須考慮司法成本；到了治理的時代，不僅應(yīng)該考慮司法成本，還要考慮社會成本。盜竊罪的一元治理模式，更能體現(xiàn)十八屆三中全會關(guān)于社會治理的系統(tǒng)治理、綜合治理、源頭治理與依法治理的要求，也更加符合十八屆四中全會所確立的全面推進依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的發(fā)展方向。當(dāng)然，推行一元化治理模式以后給我們的犯罪治理體系（包括刑法體系）所帶來的一系列理論與實踐的挑戰(zhàn)，如犯罪概念的更新、犯罪圈的擴大、刑罰體系（包括非刑罰措施及保安處分）的擴張、司法組織與程序機制的改革、刑罰執(zhí)行機制的豐富完善、犯罪記錄與前科制度的建立、犯罪統(tǒng)計信息的公開發(fā)布等等，也需要我們持續(xù)深入地加以研究。

本文責(zé)任編輯：周玉芹