國家治理視域下的現代化戶外運動治理模式研究

羅銳

摘 要：采用文獻資料法、專家訪談法對我國戶外運動治理模式進行了研究，發(fā)現我國戶外運動目前存在文化價值缺失、政策有真空、管理機制不完善、行業(yè)惡性競爭、產業(yè)信息不通暢、安全救援體系不完整等問題，提出了倡導“生態(tài)、和諧、文明、環(huán)保、健康”的戶外運動理念，制定專門戶外運動立法，政府行政管理權利從協(xié)會商業(yè)運作行為分離出來，合理定價，建立從保險到救援的完善安全保障體系。

關鍵詞：國家治理 現代化 戶外運動 治理模式

隨著我國國民經濟的快速發(fā)展，戶外運動逐步成為滿足人們精神追求的重要手段，成為當下時尚健康生活方式的重要內容。近年來，我國戶外運動呈現出“井噴式”發(fā)展態(tài)勢，出現了產業(yè)形態(tài)的多樣化、產業(yè)內容的豐富化、產業(yè)結構的層級化、產業(yè)趨勢的大眾化等新的特征，這種“爆發(fā)式”的發(fā)展必然帶來越來越多的發(fā)展風險，出現法制和管理真空，從而影響戶外運動的發(fā)展速度和可持續(xù)發(fā)展動力，亟需建立新型的治理模式，推動戶外運動的發(fā)展。

國內外學者從政策體系、行政管理體系、發(fā)展現狀、安全保障體系等方面分別進行了大量深入和相對獨立的研究，為現代化戶外運動治理模式構建奠定了理論基礎。其中李萍、李艷翎、李驊在《中國戶外運動公共政策現狀分析》中詳細闡述了我國現行的法律、法規(guī)和相關管理制度，并對法律真空進行了闡述和分析。王立平等在《當前我國大眾戶外運動發(fā)展現狀研究》中，其調查顯示戶外運動的組織形式缺乏專業(yè)性，往往導致諸多事故發(fā)生，威脅著戶外運動的健康發(fā)展，客觀反映了行業(yè)現狀。馮魏、仝二寶在《我國戶外運動安全事故的特征分析與對策研究》中提出了建立我國戶外運動安全保障體系。上述研究分別從不同的視角進行了論證和建議，但都局限于微觀層面的某個領域的，因此，從國家治理視域下作為方法的突破口，更有利于在宏觀層面形成協(xié)同性的治理模式。

1、研究對象與方法

1.1 研究對象

本文研究的對象是國家治理視域下的現代化戶外運動治理模式。

1.2 研究方法

文獻資料法：通過文獻調查與分析，掌握國內外有關戶外運動的研究成果，形成對國外戶外運動治理過程及具體的治理內容體系的全面認識，為本研究奠定基礎。

專家訪談法：走訪戶外運動領域的專家、學者、官員，從不同角度調研戶外運動治理的具體路徑，保證研究結果的科學性和實用性。

2、研究結果與分析

2.1 國家治理視域下的現代化戶外運動治理模式的內涵

黨的十八屆三中全會《決定》提出了“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化?！闭膱?zhí)政理念發(fā)生了變化，開始由管理主導型向服務指導型過渡，為戶外運動的治理指明了方向。那么，我國戶外運動要實現國家治理現代化，首先要實現治理體系和治理能力現代化，建立制度化、規(guī)范化、動態(tài)化的治理體系。也就意味著需要考慮六個方面的問題：第一，戶外運動的中國核心價值內涵是什么。第二，健全的政策、制度。第三，明晰的行政管理有權責劃分。第四，合理的市場調節(jié)杠桿機制。第五，系統(tǒng)的行業(yè)動態(tài)信息評價和反饋機制。第六，完善的安全保障體系。而這些僅僅依靠政府、行業(yè)協(xié)會、俱樂部中某一元是無法實現的，必須要從宏觀層面搭建現代化的治理模式，多元聯(lián)動，既做到有法可依、有章可循，又做到權責分明、保障有力，才能夠始終把握戶外運動發(fā)展的正確方向，合理規(guī)避發(fā)展風險，形成至上而下的現代化、可持續(xù)的發(fā)展模式。

2.2 我國戶外運動治理現狀分析

2.2.1 我國戶外運動核心價值

目前，我國已經開始重視戶外運動文化價值的推廣，“安全、生態(tài)、健康、文明、和諧” 的理念也被越來越多的人接受，參與者更加珍惜人與自然的交融，注重對環(huán)境的保護，最有代表性的是王云龍在中登協(xié)網站上提出的“安全、科學、理智、團隊、環(huán)?！钡膽敉膺\動理念。但是，當前戶外運動的“唯金主義”價值文化泛濫，很多從業(yè)者對利益的追逐越來越瘋狂，為了蠅頭小利，夸大戶外運動的功能，肆意開發(fā)資源，隨意破壞環(huán)境，催生了戶外運動文化亂象，悖離了戶外運動本身所強調的價值理念。要解決這一問題，亟需從國家層面提出鮮明的戶外運動核心價值理念，并采用全域的導向性文化傳播模式，促使中國特有的戶外運動核心價值體系和行業(yè)價值典范形成，更好的為全民健身事業(yè)服務。

2.2.2 我國戶外運動政策法規(guī)

我國現階段戶外運動相關政策主要從三個層面來制定的。一是國家層面頒布的法律、法規(guī)和管理辦法、實施意見，包括《國內登山管理辦法》、《攀巖攀冰運動管理辦法》、《高危項目管理辦法》、《關于加強登山戶外運動的組織和安全工作的通知》、《中國登山協(xié)會登山戶外運動俱樂部管理辦法》（試行）、《高山向導管理規(guī)定》、《外國人來華登山管理辦法》等。二是地方協(xié)會層面制定的管理辦法，如：《四川省登山戶外運動協(xié)會團體會員單位管理辦法》（試行）、《甘肅省登山及戶外運動管理辦法》等。三是俱樂部和旅游景區(qū)層面制定的管理規(guī)定。這些政策、法規(guī)的出臺，在一定程度上規(guī)范了戶外行業(yè)的發(fā)展，但同樣存在范圍較窄、約束性和強制力還有待提高，在處理很多實際問題的過程中，經常出現無權執(zhí)法、無法可依的尷尬境況，需要從國家層面專門制定一部系統(tǒng)的戶外運動法規(guī)，作為戶外運動的發(fā)展準繩。

2.2.3 我國戶外運動管理體系

我國戶外運動的管理體系至上而下依次是中國登山協(xié)會、登山運動管理中心、各省市的登山戶外運動協(xié)會、戶外運動俱樂部。這種管理體系存在幾個問題，一是政府管理部門既是政策的制定者、執(zhí)行者，又是市場的參與者，性質歸宿不夠明晰；二是制度能夠高屋建瓴，卻很難落實，尤其表現在政策到縣級及以下部門，由于沒有戶外運動的具體管理部門和管理人員，文件就成了一紙空文；三是權責難分，監(jiān)督、管理的具體內容歸宿究竟是旅游局、體育局還是工商局，沒有明確界定，執(zhí)法很難進行。

2.2.4 我國戶外運動行業(yè)現狀

戶外運動市場亂象叢生，邵強在《戶外運動俱樂部運營模式研究》中指出了戶外運動俱樂部注冊門檻很低，有很多通過網絡營的手段，AA制模式成為“新寵”，安全問題得不到保障。同時，戶外從業(yè)人員資質缺乏嚴格的審批和管理，安全事故頻發(fā)，延伸出市場價格的惡性競爭等問題，打破了市場本身所需要的價格平衡，直接影響到服務的質量。在歐洲，從事戶外運動工作的人員必須通過專業(yè)的、系統(tǒng)的考核，把職業(yè)資格證書作為行業(yè)的準入門檻。行業(yè)協(xié)會成為管理的主體，由協(xié)會制定相關的行業(yè)標準。

2.2.5 我國戶外運動行業(yè)發(fā)展信息評價與反饋機制

我國戶外運動行業(yè)發(fā)展目前還缺乏合理的信息評價與反饋機制，很多行業(yè)信息得不到收集、整理，這就導致了決策機構不能及時、有效的了解行業(yè)動態(tài)，無法客觀評價政策的實施效果和評估俱樂部運營的合理性，進而制定相應的管理辦法，進行宏觀調控。在2013年四川旅游學院中法戶外志愿者交流項目總結中就提到，法國戶外已經建立了完善的信息評價與反饋機制，由協(xié)會組織成立專門的信息小組，負責市場信息綜合評價研究，把握市場的發(fā)展動態(tài)，并及時為決策者提供決策信息，而這些研究信息的來源除了志愿者走訪調查外，更多的是來自各地的市場運營組織通過網絡報送系統(tǒng)定時遞交的市場報告和意見。這些方法都是可以借鑒的。

2.2.6 我國戶外運動安全保障體系

到目前為止，我國在戶外運動安全保障體系的建設急需加強，這主要涉及到三個方面。首先是保險政策，劉雪芹、黃世席在《美國戶外運動侵權的法律風險和免責問題研究——兼談對中國的借鑒》中提到：有關文件僅僅對部分戶外運動項目的保險做了強制要求，并沒有規(guī)定運動中的風險負擔以及傷亡賠償問題。無法可依，這就給意外傷害事件的賠償處理帶來了困難。其次是保險業(yè)務，我國戶外保險業(yè)務近幾年發(fā)展迅速，先后出現了中亞、美亞、綠野、平安、逍遙等從事戶外保險的公司，國外如法國的安盛等都已進入中國市場，但安全救援及醫(yī)療體系還很不健全，在事故中往往以賠付為主，對于因救援產生的其他費用制定了很多不合理條款，很難報銷。第三是救援體系，現有的救援體系包括兩大類，一種是各省市協(xié)會組織的救援隊，這些人員往往是戶外運動愛好者組成，缺乏專業(yè)的裝備和救援經費；而另外一種是馮魏、仝二寶在《我國戶外運動安全事故的特征分析與對策研究》中提到的軍警、醫(yī)生參與的政府救援，缺乏戶外專業(yè)救援技術。上述兩種救援方式，一旦發(fā)生意外，都很難達到救援目的。

3、結論與建議

3.1 建議

3.1.1 倡導“生態(tài)、和諧、文明、環(huán)保、健康”的戶外運動理念

理念的傳遞實際上絕大多數時候是靠戶外運動的組織者傳遞的，要加強組織者對戶外運動開發(fā)過程中的生態(tài)重視，倡導和諧、文明的戶外參與行為，樹立熱愛自然、保護環(huán)境的意識，所有問題的落腳點就是專門制定出臺《戶外運動參與行為規(guī)范》，要求所有參與戶外運動的人員都必須遵循《規(guī)范》中的要求，樹立正確的戶外運動核心價值理念。

3.1.2 研究戶外運動法制空白，提出法制規(guī)劃建議

針對戶外運動專門出臺相關法律，包括戶外運動俱樂部申報條件，戶外從業(yè)人員的資質要求，戶外保險的法律依據，以及戶外運動救援體系建設要求，保障戶外運動從組織機構到專業(yè)人員、從戶外運動保險到戶外運動救援都有法可依。

3.1.3 政府行政管理權利和協(xié)會商業(yè)運作行為分離出來，完善管理體系

目前，國家正在推行政協(xié)分家，足球、籃球等協(xié)會已經做出了大膽嘗試，中國登山協(xié)會也需要改革管理機制，避免采用行政干預的手段進行市場運作，從而降低了戶外運動本身良性的競爭與發(fā)展。

3.1.4 合理定價，確定準入門檻

針對現有的市場混亂競爭，由物價局對不同時間、不同產品、不同專業(yè)服務水平的戶外運動產品定價，并有工商局監(jiān)管實施，營造公平、開放、規(guī)范、和諧的良性市場競爭機制。同時，加強網絡監(jiān)管，對AA制發(fā)起者要求必須依托戶外俱樂部組織活動，并具有戶外運動相關資質。

3.1.5 建立完善的安全保障體系

建立一套完善的安全保障體系，從法律層面建立依據，從救援層面借鑒美國高山探險應急救援體系和法國高山探險應急救援體系中設置政府性質的救援組織、行業(yè)救援協(xié)會和保險機構聯(lián)動的救援模式，對開發(fā)區(qū)域要明確標示標牌，最后形成完善的安全保障體系。

3.2 結論

我國戶外運動要建立完善的治理體系，需要樹立“安全、生態(tài)、健康、文明、和諧”的理念；制定專門的戶外運動法規(guī)，作為戶外運動的發(fā)展準繩；從國家到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都應明確戶外運動的具體管理部門和管理人員；行業(yè)協(xié)會去行政化，成為管理的主體，由協(xié)會制定相關的行業(yè)標準；同時建立了完善的信息評價與反饋機制，把握市場的發(fā)展動態(tài)，并及時為決策者提供決策信息；最后建立起完整的戶外運動安全保障體系，確保參與者的安全。

參考文獻

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[3]馮魏，仝二寶.我國戶外運動安全事故的特征分析與對策研究[J].南京體育學院學報（自然科學版），2012，11（2）：129-132.

[4]邵強，李山，龔建芳.戶外運動俱樂部運營模式研究[J].體育文化導刊，2011（8）：70-73.

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