淺議行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費”內(nèi)部控制

郭靜雅

【摘要】“三公經(jīng)費”的使用與管理問題是公眾關(guān)注和關(guān)心的焦點社會問題，長期以來備受詬病和質(zhì)疑。新形勢下行政事業(yè)單位如何解決“三公經(jīng)費”的使用缺陷和存在問題是亟待落實的重點內(nèi)容。本文在分析行政事業(yè)單位加強“三公經(jīng)費”內(nèi)部控制的重要性基礎(chǔ)上，深入探討了行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費”管理存在的問題及其成因，并從內(nèi)控制度、內(nèi)控執(zhí)行、內(nèi)控監(jiān)督等方面，針對性地提出了完善行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費”內(nèi)部控制的對策措施。

【關(guān)鍵詞】“三公經(jīng)費” 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制

一、引言

“三公經(jīng)費”指財政撥款安排的出國（境）費、車輛購置及運行費、公務(wù)接待費。作為政府一般性支出，“三公經(jīng)費”是保證行政事業(yè)單位履行部門職能的經(jīng)濟基礎(chǔ)，是單位預(yù)算的重要組成部分。近年來，在中央推出“八項規(guī)定”，大力整治四風(fēng)，提出“三嚴(yán)三實”等全面從嚴(yán)治黨的措施下，各地紛紛出臺規(guī)范因公出國（境）、公務(wù)用車（購置）、公務(wù)接待、會議等管理辦法，切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，嚴(yán)控各項經(jīng)費支出，備受公眾詬病的公款吃喝、違規(guī)出國、超標(biāo)配車等行為受到明顯遏制，“三公經(jīng)費”明顯下降。

關(guān)注“三公經(jīng)費”，并非要全盤否定“三公經(jīng)費”。“三公經(jīng)費”不是越多越好，也并非越少越好，需要在支出與行政效率中求得平衡。近年來“三公經(jīng)費”之所以屢屢為民眾所質(zhì)疑、詬病，其根本癥結(jié)就在于透明缺失的暗箱操作和公開信息的語焉不詳，“三公經(jīng)費”的年年高企并沒與行政效率的提升成正比。

二、當(dāng)前行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費”內(nèi)部控制存在的問題及其成因

（一）當(dāng)前行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費”內(nèi)部控制存在的問題

隨著外部監(jiān)管的加強，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制取得了一定成效，但仍存在一些不合理不規(guī)范的地方，阻礙了其功能的充分發(fā)揮，具體主要表現(xiàn)在：

1.出國（境）費用方面。目前除廳級以上單位安排出國（境）經(jīng)費較多外，基層單位的出國經(jīng)費預(yù)算幾乎為零，取而代之的各類國內(nèi)出差、會議、培訓(xùn)支出名目繁多。一些單位和個人頂風(fēng)作案，諸如享受“隱性福利”的“借殼游”；“公款旅游順帶開會”“旅游中間插播會議”等本末倒置的“傍會游”；還有會在前、游在后的“順道游”等。這些都是借考察、交流、開會、培訓(xùn)、調(diào)研等幌子的“開會游”，而所有費用都被列支到培訓(xùn)費或會議費中予以報銷。2014年9月，中央規(guī)定各級黨政機關(guān)的會議一律不得到黃山等21個風(fēng)景名勝區(qū)召開，各類旅游景點門票費、導(dǎo)游費嚴(yán)禁在會議費、培訓(xùn)費、接待費中列支，公款“開會游”有所遏制，但仍存在暗箱操作。

2.公務(wù)車購置及運行費方面。一是變相配車，轉(zhuǎn)嫁支出。在中央三令五申，“三公經(jīng)費”只減不增的高壓態(tài)勢下，有些權(quán)利部門為避風(fēng)頭，將違規(guī)問題“下沉”至下屬單位。表現(xiàn)為長期“借用”或直接占用下屬單位車輛，或以租賃方式變相配備公務(wù)用車，或以各種名義向下屬單位攤派轉(zhuǎn)移公車費用。二是公車私用屢禁不止。隨著公車改革逐步落實，多地出臺新規(guī)，對公務(wù)用車噴涂明顯的公車標(biāo)識，有的還裝上GPS定位系統(tǒng)，這些手段雖然有一定作用，但一些黨員干部律己不嚴(yán)、心存僥幸，通過揭掉車標(biāo)、關(guān)掉定位系統(tǒng)等手法來逃避跟蹤，相關(guān)案例不斷被紀(jì)檢部門曝光。三是公車管理基礎(chǔ)工作薄弱。有些單位對公車管理隨意隨性，無定點采購和定點管理制度約束，單憑管理者個人喜好或利益關(guān)系決定單位的車輛維修、加油、保險等日常維護費用，儼然成為滋生腐敗的導(dǎo)火索。四是一些地方出現(xiàn)違規(guī)配備公車、既領(lǐng)取公務(wù)交通補貼又違規(guī)乘坐公務(wù)用車以及“私車公養(yǎng)”現(xiàn)象。

3.公務(wù)接待存在的問題。高壓禁令下的各類接待也花樣翻新。一是公務(wù)接待讓企業(yè)買單，由于企業(yè)有求于權(quán)力機關(guān)，他們所出的接待費實際上是對權(quán)力的購買；二是接待地點更加隱蔽，在外表簡樸內(nèi)里豪華的內(nèi)部餐廳或改造后的職工食堂消費，用礦泉水瓶裝茅臺等名酒；三是超規(guī)格超標(biāo)準(zhǔn)接待費用報銷手法更為多樣，以“零吃整報”或變更消費項目的方法繼續(xù)大吃大喝；四是為了應(yīng)對請客送禮的禁令，商家用以營銷的“試吃”“試用”辦法也被公款消費者所“借鑒”。最近被披露的中糧集團所屬中糧肉食公司就以“試吃”為名，送出禮品113份，合計53788元。

（二）“三公經(jīng)費”內(nèi)部控制存在問題成因分析

1.財務(wù)管理不規(guī)范，內(nèi)控體系不健全。內(nèi)控制度的不健全為行政事業(yè)單位管理“三公經(jīng)費”帶來很多障礙。有些單位根本沒有建立內(nèi)部控制制度，有些單位雖有內(nèi)控制度，但形同虛設(shè)，日常的工作和管理并沒有嚴(yán)格按照制度進行，嚴(yán)重降低了“三公經(jīng)費”的安全性和使用效率。財務(wù)人員的綜合素質(zhì)也是影響內(nèi)部控制有效性的重要因素。目前相當(dāng)多的機關(guān)單位實行兼崗或輪崗制，在崗的財務(wù)人員并非財務(wù)專業(yè)出生，也沒有接受過系統(tǒng)的財務(wù)培訓(xùn)，欠缺專業(yè)的財務(wù)素質(zhì)，平時只能應(yīng)付簡單的收支核算。遇到具體問題，只能憑經(jīng)驗主觀臆斷，由此加劇了單位面臨的財務(wù)風(fēng)險。

2.投機取巧，輕視預(yù)算編制。近年來，不少行政事業(yè)單位在編制預(yù)算時，沒有對“三公經(jīng)費”支出的總體動向合理調(diào)整和科學(xué)預(yù)測，更談不上按單位實際車輛和人員編制進一步細(xì)化拆分，編制數(shù)據(jù)粗糙、籠統(tǒng)，和實際相脫離。在實際經(jīng)費支出時，為了不突破“經(jīng)費有限，不得超支”的剛性約束，投機取巧，將項目支出科目作為一般預(yù)算“補漏”和“找零”的“萬能筐”。

3.內(nèi)部監(jiān)督形同虛設(shè)，監(jiān)管乏力。很多行政事業(yè)單位的管財領(lǐng)導(dǎo)缺乏財務(wù)管理意識，不了解財務(wù)管理的政策法規(guī)，同時他們也是“三公經(jīng)費”的決策者和消費者，監(jiān)管不分離，造成內(nèi)部監(jiān)督的缺失。上級檢查大多流于過場，缺乏持續(xù)有效地監(jiān)管。

三、加強行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費”內(nèi)部控制的對策建議

（一）健全內(nèi)部控制制度

1.出國（境）經(jīng)費方面。完善經(jīng)費預(yù)算審核和任務(wù)審批聯(lián)動機制，把好源頭關(guān)，杜絕無預(yù)算出訪，嚴(yán)格審核各項費用，確保不擴大開支范圍，不突破開支標(biāo)準(zhǔn)，堅決杜絕公款出國（境）旅游。隨著《中央和國家機關(guān)會議費管理辦法》、《中央和國家機關(guān)差旅費管理辦法》、《因公臨時出國經(jīng)費管理辦法》等文件的相繼出臺，國家完善了會議、差旅和出國經(jīng)費的政策依據(jù)和管理制度。近兩年“培訓(xùn)費”、“會議費”也已作為常規(guī)指標(biāo)納入“三公經(jīng)費”統(tǒng)計。隨著管理的不斷深化，應(yīng)盡快建立完善常態(tài)化機制，加大監(jiān)督檢查力度。

2.公務(wù)車購置及運行費方面。作為“三公”經(jīng)費的重中之重，公車改革從治理“車輪上的鋪張”，到深化“車輪上的改革”，一直以抓鐵留痕的決心大力推進。公車改革的關(guān)鍵，就在于嚴(yán)格執(zhí)行取消一般公務(wù)用車的規(guī)定。一是要嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理和監(jiān)督，不得違規(guī)購置新車，超預(yù)算使用公車。二是對確有公務(wù)需要保留下來的公務(wù)車，應(yīng)建立公務(wù)用車監(jiān)管機制，完善相應(yīng)用車審批程序，防止濫用公權(quán)力向企業(yè)或下屬單位“借車”，杜絕既領(lǐng)車補又變相使用其他單位車輛等違規(guī)現(xiàn)象發(fā)生。三是對于清理的公車應(yīng)按規(guī)定封存、拍賣。四是完善公務(wù)用車管理制度，定點定量維修和加油，單車核算維修保養(yǎng)費用和油耗成本。五是建立完善社會舉報機制，讓全社會都來監(jiān)督公務(wù)用車，使違規(guī)用車行為無處藏身。

3.公務(wù)接待費方面。公務(wù)接待要講規(guī)矩、守標(biāo)準(zhǔn)。2013年12月印發(fā)的《黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理規(guī)定》對黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待進行了明確規(guī)范。規(guī)定要求公務(wù)接待費用憑借派出單位公函、接待審批單、接待費用發(fā)票、接待清單進行結(jié)算，并對公務(wù)活動項目、時間、接待場所和接待對象的單位、姓名、職務(wù)及接待陪同人員情況等都做了詳細(xì)列明。作為財務(wù)人員和審計人員，對報銷的單據(jù)應(yīng)堅持原則，嚴(yán)格把關(guān)。除要求公務(wù)接待要采用公務(wù)卡方式結(jié)算，不得以現(xiàn)金方式支付外，尤其要練就“火眼金睛”，善于從接待清單中發(fā)現(xiàn)新問題，不要讓別有用心的單位及個人鉆空子，把一些原本不合規(guī)的項目和費用改造“漂白”后蒙混過關(guān)。

加強“三公經(jīng)費”管理，還要增強內(nèi)控認(rèn)識，完善內(nèi)控制度，制定行之有效的“三公經(jīng)費”管理辦法，明確“三公經(jīng)費”具體用途，完善審批流程；其次必需使用并完善國庫集中收付制度，它有效控制了資金的來源及去向，減少了資金在事業(yè)單位內(nèi)部違規(guī)運作的可能性，保障了資金的安全性和使用效率，簡化了內(nèi)部控制的工作內(nèi)容。最后切實加強各級管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)與道德素質(zhì)，建立一支高素質(zhì)的財會工作人員隊伍是內(nèi)部控制制度執(zhí)行有效的重要保證。

（二）加強“三公經(jīng)費”核算管理

一是要明確“三公經(jīng)費”的內(nèi)涵，細(xì)化分類標(biāo)準(zhǔn)，避免類別模糊，層次不明的問題。讓預(yù)、決算編制人員有明確的操作規(guī)范可尋，知道哪些具體的支出應(yīng)該列入“三公經(jīng)費”，而不能被套用、混用到其他會計科目或項目中，以此防范通過“移花接木”的手法轉(zhuǎn)移三公支出。二是要強化預(yù)算編制。各單位在年初預(yù)算編制時，把只減不增作為“三公經(jīng)費”預(yù)算編制的硬指標(biāo)，從源頭上控制“三公經(jīng)費”。

（三）完善監(jiān)督機制

為了使制度鏈條體系更加體現(xiàn)完整性、嚴(yán)密性、統(tǒng)一性，必須構(gòu)建“四位一體”的監(jiān)督制約模式即本單位紀(jì)檢部門、上級紀(jì)檢監(jiān)督機構(gòu)、內(nèi)部審計和國家專項審計監(jiān)督。通過多層次，上下級之間的監(jiān)督活動強化“三公經(jīng)費”支出問題。各個機關(guān)單位應(yīng)當(dāng)構(gòu)建完備的層級管理制度，進而就相關(guān)“三公經(jīng)費”問題進行逐層問責(zé)。接受公眾監(jiān)督，保障“三公經(jīng)費”的公開透明，建立完備的民主評議制度。

綜上所述，現(xiàn)階段治理行政事業(yè)單位“三公經(jīng)費”初見成效，但還需從行政事業(yè)單位內(nèi)控制度、內(nèi)控執(zhí)行及監(jiān)督著手，促進管理制度的完善，建立和優(yōu)化內(nèi)控監(jiān)督制度，形成有效的良性約束機制。

參考文獻

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