統(tǒng)一公共資源交易平臺(tái)建設(shè)方案

彭煒玉

【摘要】隨著國企改革的推進(jìn)、國有產(chǎn)權(quán)交易的活躍，國有資產(chǎn)流失的可能性也隨之提高，中央提出將國有產(chǎn)權(quán)交易等分散的專業(yè)交易市場整合為統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)的頂層設(shè)計(jì)方案，各地也紛紛著手建立各自的資源交易平臺(tái)。平臺(tái)日后定位應(yīng)是企業(yè)制，是市場主體，可以充分運(yùn)用公司治理規(guī)則，自負(fù)盈虧，自由競爭，充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用。同時(shí)監(jiān)管部門采取整合資源、統(tǒng)一規(guī)則等措施，加強(qiáng)監(jiān)管，將平臺(tái)建設(shè)成為透明、公平、公正的交易市場，以有效防止資產(chǎn)流失。

【關(guān)鍵詞】產(chǎn)權(quán)交易；法人

隨著國企改革的日益深化，國有產(chǎn)權(quán)保護(hù)成為改革中需要直面的問題。國務(wù)院一系列文件隨之出臺(tái)，各地政府積極響應(yīng)號召，紛紛出臺(tái)相關(guān)措施，保證在國有企業(yè)改革的浪潮中國有資產(chǎn)可以安全、穩(wěn)定。11月28號，國務(wù)院關(guān)于《依法完善產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度依法保護(hù)產(chǎn)權(quán)》出臺(tái)，第一次從中央層面制定制度以保護(hù)產(chǎn)權(quán)，這是一種國家鼓勵(lì)產(chǎn)權(quán)交易的信號，從而盤活中國多元化的產(chǎn)權(quán)交易市場。國務(wù)院2015年出臺(tái)《整合建立統(tǒng)一公共資源交易平臺(tái)工作方案》，近期發(fā)改委等部門也出臺(tái)了《公共資源交易平臺(tái)管理暫行辦法》（國家發(fā)改委等2016年第39號令）。國務(wù)院36號令提出“整合工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等分散設(shè)立的專業(yè)交易市場，建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)。”建立公共資源交易平臺(tái)是為了整合各地各級的產(chǎn)權(quán)交易市場，建立一個(gè)統(tǒng)一透明完善的資源交易平臺(tái)，便利市場主體，節(jié)約社會(huì)資源，同時(shí)也可以防止資產(chǎn)的流失。圍繞公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)有幾個(gè)問題值得探討。

一、公共資源交易平臺(tái)的定性

我國眾多的公共資源交易市場主要有兩種定性，一類是由政府批準(zhǔn)設(shè)立、由政府部門直接領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)管的公益事業(yè)性法人；另一類是由國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)出資設(shè)立監(jiān)管的以營利為目的的企業(yè)法人。各地政府相關(guān)部門也在探討如何建立產(chǎn)權(quán)交易市場，如何定位產(chǎn)權(quán)交易市場？上海市產(chǎn)權(quán)管理辦公室主任王杰表示：“產(chǎn)權(quán)交易市場的功能定位要與籌備中的公共資源交易平臺(tái)相銜接?！惫操Y源交易平臺(tái)的定性的不同對平臺(tái)的運(yùn)行、監(jiān)管等問題都會(huì)產(chǎn)生影響。因此準(zhǔn)確確定資源交易平臺(tái)的性質(zhì)是關(guān)鍵。

1.公益性質(zhì)的事業(yè)單位法人

有些學(xué)者贊同將公共資源交易平臺(tái)定位為一個(gè)非盈利的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，“交易平臺(tái)是為市場服務(wù)的公共性、公益性的服務(wù)機(jī)構(gòu)”。國家發(fā)改委、財(cái)政部36號令也指出公共資源交易平臺(tái)“應(yīng)當(dāng)立足于公共服務(wù)職能定位?！薄肮操Y源交易平臺(tái)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供公共服務(wù)確需收費(fèi)的，不得以營利為目的。”實(shí)踐中較多地方的公共資源交易平臺(tái)是由政府出資設(shè)立，承擔(dān)相關(guān)政府職能，為市場主體提供交易服務(wù)的機(jī)構(gòu)。將公共資源交易平臺(tái)定性成為公益性質(zhì)的事業(yè)單位后，則其是由政府出資設(shè)立，由政府對其進(jìn)行監(jiān)管，對其虧損承擔(dān)兜底責(zé)任，交易平臺(tái)處于行政體制之下，人員屬于事業(yè)編，平臺(tái)整體的運(yùn)作模式行政化，平臺(tái)缺乏活力。

2.營利性質(zhì)的企業(yè)法人

將公共資源交易平臺(tái)定位為企業(yè)法人是很多地方實(shí)踐過程中采用的模式。如重慶聯(lián)交所是自負(fù)盈虧以營利為目的的企業(yè)法人。山東也提出“企業(yè)化運(yùn)營是交易平臺(tái)最佳選擇方式，產(chǎn)權(quán)交易市場采取集團(tuán)化的發(fā)展模式?！碑a(chǎn)權(quán)交易所若改制為了企業(yè)，則其成為市場的主體，需要自己經(jīng)營，自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧；同時(shí)脫離了行政體制，不再是政府的下設(shè)部門，政府對其管束減少；內(nèi)部人員也是屬于企業(yè)制下的職工，非事業(yè)單位工作人員。

筆者認(rèn)為企業(yè)制的公共資源交易平臺(tái)較事業(yè)單位制的資源交易平臺(tái)有著明顯的優(yōu)勢。首先若將產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)定位為非營利性機(jī)構(gòu)，“它的動(dòng)力源泉是行政力量”。這種行政力量雖然較為強(qiáng)勢，但是不穩(wěn)定，也易給權(quán)力尋租、腐敗帶來機(jī)會(huì)。事業(yè)型的公共資源交易平臺(tái)帶有“較為濃厚的行政色彩，不利于提高市場主體的積極性與效率?！币草^難做到真正的公開透明交易。其次公共資源交易平臺(tái)建設(shè)是為了給產(chǎn)權(quán)交易搭建一個(gè)公開透明的交易產(chǎn)所，它的本質(zhì)就是一個(gè)中介組織，是市場主體，不能因?yàn)橛行┊a(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)主要服務(wù)對象是國有產(chǎn)權(quán)就否認(rèn)其市場主體地位，而將其定位為事業(yè)單位法人。目前我國產(chǎn)權(quán)市場較為活躍，產(chǎn)權(quán)交易也越來越常見。如法院在執(zhí)行階段，拍賣、變賣被執(zhí)行人財(cái)物時(shí)，會(huì)去淘寶網(wǎng)上銷售。淘寶網(wǎng)是一個(gè)以營利為目的的企業(yè)法人，在我國的產(chǎn)權(quán)交易中也充當(dāng)了產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的角色。第三：構(gòu)建一個(gè)市場化的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，可以充分發(fā)揮市場的資源優(yōu)勢。市場化以營利為目的的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)也有利于促進(jìn)平臺(tái)的經(jīng)營者采取積極措施將平臺(tái)建設(shè)得更好，以獲取更多的經(jīng)營收入，這也是市場化的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)帶來的利益。同時(shí)自負(fù)虧損的體制也給了交易產(chǎn)所的經(jīng)營者一定的壓力，促使其努力經(jīng)營，以免導(dǎo)致投資失敗。2015年，隨著《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》等國企改革“1+N”文件的陸續(xù)出臺(tái)，“產(chǎn)權(quán)市場被清晰的定義為國有產(chǎn)權(quán)改革的重要資本市場組成部分?！钡谒模浩髽I(yè)制的交易市場可以采取較為先進(jìn)的管理模式，董監(jiān)高等機(jī)構(gòu)的設(shè)置也使得產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的結(jié)構(gòu)更加清晰，人員的職責(zé)也較為明確，比事業(yè)單位制更有活力，有利于平臺(tái)的規(guī)范化運(yùn)營。同時(shí)投資主體的多元化也有利于吸引投資者投資產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，對產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的長遠(yuǎn)發(fā)展意義深遠(yuǎn)。建設(shè)企業(yè)制的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)是一個(gè)大趨勢，各地的改革也如火如荼進(jìn)行中，建設(shè)企業(yè)制的平臺(tái)還有一系列的問題需要解決，譬如平臺(tái)的具體運(yùn)行、平臺(tái)的監(jiān)管等。

二、具體的改革路徑

1.平臺(tái)的整合

在《工作方案》發(fā)布之前，實(shí)踐中關(guān)于產(chǎn)權(quán)交易主要有兩種模式：一種是“一委一辦一中心”，即整合各種產(chǎn)權(quán)交易，納入公共資源交易中心交易，成立“公共資源交易工作委員會(huì)”，制定公共資源交易管理辦法等。第二種是“監(jiān)管部門+市場”模式?！皩τ诎l(fā)展較為完善的產(chǎn)權(quán)機(jī)構(gòu)，保留其相對獨(dú)立地位，整合其他機(jī)構(gòu)”發(fā)展的較為完善的市場即指產(chǎn)權(quán)交易市場，最終形成“市場=公共資源交易機(jī)構(gòu)+產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)”的公共資源交易格局?！豆ぷ鞣桨浮访鞔_了采取第一種模式，整合四種交易，納入公共資源交易平臺(tái)中心。針對目前實(shí)踐當(dāng)中存在的各地多級別交易平臺(tái)，如何建立全國統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易中心？大部分學(xué)者主張逐步整合，“先保留省級，再將省級的整合為6個(gè)區(qū)域性的交易中心，最后形成一個(gè)全國統(tǒng)一產(chǎn)權(quán)交易中心。”“先保留省市級的，鼓勵(lì)建立跨行政區(qū)交易場所?！薄霸诮灰琢枯^少的地區(qū)建立公共資源交易中心，交易量大的地區(qū)，采用行業(yè)綜合型模式?！辈徽摼唧w操作如何，都是要整合目前紛亂復(fù)雜的各級交易平臺(tái)。結(jié)合目前公共資源交易平臺(tái)企業(yè)化的趨勢，保留多個(gè)交易平臺(tái)有一定的必要性。若一步到位只建立一個(gè)全國性的統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，會(huì)造成壟斷經(jīng)營，不利于產(chǎn)權(quán)交易的發(fā)展。因此至少先保留省級的交易平臺(tái)，形成市場的有序競爭，這不僅可以督促產(chǎn)權(quán)交易市場的經(jīng)營者采取措施提高經(jīng)營效率，建設(shè)完善的產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)；也有利于產(chǎn)權(quán)交易的保護(hù)，避免市場主體的資產(chǎn)的流失。

2.規(guī)則統(tǒng)一

實(shí)踐中，產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)主要分為兩種：一類是經(jīng)紀(jì)類產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)，一類是會(huì)員類的產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)。不同交易平臺(tái)的交易規(guī)則也存在著差異。為了建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)，規(guī)則統(tǒng)一是必要前提?！笆紫冉y(tǒng)一省級平臺(tái)建設(shè)中的國有產(chǎn)權(quán)交易規(guī)則?！薄耙?yàn)楫a(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的規(guī)則較為成熟，因此可以將產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)的規(guī)則推廣至其他專業(yè)交易機(jī)構(gòu)?！惫P者認(rèn)為規(guī)則統(tǒng)一和平臺(tái)整合步伐需要保持一致，先保留省級的公共資源交易平臺(tái)，即先統(tǒng)一整合省級的交易規(guī)則。在我國企業(yè)制產(chǎn)權(quán)發(fā)展不完善的現(xiàn)實(shí)之下，先由省級人民政府根據(jù)本省的實(shí)際交易情況先行制定具體的操作規(guī)則，交易機(jī)構(gòu)在省級政府部門指定的操作規(guī)則的框架之內(nèi)進(jìn)行細(xì)化。我國的統(tǒng)一公共資源交易平臺(tái)建設(shè)完成之時(shí)，再制定全國的交易平臺(tái)統(tǒng)一適用的規(guī)則。

3.加強(qiáng)監(jiān)督

監(jiān)管主體：公共資源交易平臺(tái)是由一個(gè)綜合性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，還是選擇由法定的職能部門依自己的職權(quán)對其進(jìn)行監(jiān)管？若將交易平臺(tái)定位為市場主體，則其監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)是工商管理部門，但是交易平臺(tái)涉及國有產(chǎn)權(quán)的交易，國資委也是其監(jiān)管主體。因此若不選擇建立一個(gè)綜合性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，則需要工商行政管理部門聯(lián)合各個(gè)獨(dú)立的法定職能部門對其進(jìn)行監(jiān)管。若交易平臺(tái)由綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立并且管理，平臺(tái)往往代表的是綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)的意志，但平臺(tái)理應(yīng)是一個(gè)獨(dú)立的市場主體，與監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)獨(dú)立。因此筆者認(rèn)為由法定部門按照各自的職責(zé)對平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管，可以避免平臺(tái)“行政化”的現(xiàn)象，各個(gè)監(jiān)管主體嚴(yán)格分工，同時(shí)信息共享，加強(qiáng)聯(lián)系，機(jī)制互動(dòng)；職責(zé)明確，界限分明，避免出現(xiàn)監(jiān)管的真空地帶。在監(jiān)管方式方面：加強(qiáng)信用建設(shè)，建立信用檔案及公共資源交易黑名單制度，注重事中和事后監(jiān)管；行政職能部門加大對市場主體的隨機(jī)抽查的力度；加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，鼓勵(lì)市場參與者對違法、違規(guī)交易行為進(jìn)行舉報(bào)。

建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)是國務(wù)院對國有產(chǎn)權(quán)交易等專門市場整合提出的頂層設(shè)計(jì)方案，將四種專門的交易機(jī)構(gòu)整合為統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)以實(shí)現(xiàn)公共資源在陽光下交易，可以有效防止公共資源的流失。資源交易平臺(tái)企業(yè)化，可以在市場中自由競爭。

建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)，防止公共資源交易碎片化，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)之間的信息共享，節(jié)約行政資源，降低交易成本，提高交易效率；有利于形成一個(gè)公開、公正、公平的產(chǎn)權(quán)交易市場，真正實(shí)現(xiàn)公共資源在陽關(guān)下交易，對防止資產(chǎn)流失、反腐倡廉都起到了積極的推動(dòng)作用。因此各級地方政府都需加強(qiáng)統(tǒng)一公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)。

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