房宇

摘要十八大明確提出要降低行政成本，因此加大對行政成本的控制是我們政府工作的重中之重，同時(shí)也是進(jìn)一步建設(shè)廉潔、高效的服務(wù)型政府的必然要求。行政成本的內(nèi)涵有不同的界定，本文通過對行政成本的內(nèi)涵分析，具體研究行政成本不當(dāng)支出的表現(xiàn)。

關(guān)鍵詞行政成本 三公經(jīng)費(fèi) 行政行為失范

十八大報(bào)告在闡述“深化行政體制改革”時(shí)明確要求，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)編制，減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，降低行政成本。按照十八屆四中全會的要求“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”加大對行政成本的控制成為了未來一段時(shí)期我們政府工作的重中之重，同時(shí)也是進(jìn)一步建設(shè)廉潔、高效的服務(wù)型政府的必然要求。本文擬從行政成本的內(nèi)涵出發(fā)，研究行政成本不當(dāng)支出的表現(xiàn)。

1行政成本的內(nèi)涵

1887年行政學(xué)鼻祖威爾遜在《行政學(xué)研究》中提到公共行政管理研究在于“發(fā)現(xiàn)政府以最少的資金和精力為代價(jià)，并以最大的可能的效率來做這些適當(dāng)?shù)氖?。”這種提法在經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度出發(fā)，是經(jīng)濟(jì)效益分析對政府行政成本的最好詮釋，也就是政府應(yīng)該以最少的錢、最少的人辦最好的事，這是一個(gè)效能政府的基本要求。

對于行政成本的概念有許多專家學(xué)者進(jìn)行定義，有的認(rèn)為是進(jìn)行行政管理工作中所耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)資源總和。有的認(rèn)為是國家權(quán)力機(jī)關(guān)在一定的時(shí)期，為了履行其性質(zhì)職能、實(shí)行其行政目的，在運(yùn)行行政管理活動中所支付的總費(fèi)用。《行政管理學(xué)簡明辭典》對行政管理支出的界定是：國家權(quán)力機(jī)關(guān)和行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行活動所需要的預(yù)算費(fèi)用，包括行政支出（含國家機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)和人民團(tuán)體活動補(bǔ)助費(fèi)）和外交支出。

以上幾種定義是從不同的角度對行政成本加以界定，綜合各種觀點(diǎn)，行政成本是指政府為實(shí)現(xiàn)維持自身正常有效運(yùn)轉(zhuǎn)而發(fā)生的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)花費(fèi)和在行政過程中提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)時(shí)支付的費(fèi)用。

筆者認(rèn)為，按照不同的劃分方法，可以把行政成本細(xì)化為幾類：按照成本產(chǎn)生的方式可以劃分為直接行政成本和間接行政成本，其中直接成本一般占總成本的60%，間接成本占40%。我國政府間接行政成本最高達(dá)到過75%；按照成本發(fā)生過程來分，行政成本是由機(jī)構(gòu)成本、運(yùn)行成本、專門成本三部分組成的，其中機(jī)構(gòu)成本是行政機(jī)關(guān)所需辦公設(shè)施、交通工具、通訊工具所需的資源消耗，運(yùn)行成本是政府某個(gè)機(jī)構(gòu)要正常運(yùn)行消耗的資源，專門成本是政府進(jìn)行某些特定的行政活動如各類修建工程，需要專門投資所消耗的資源；按照行政成本的空間立體維度來分，行政成本可以分為人力成本、物力成本、運(yùn)作成本，其中人力成本是作為行政主體每天從事行政活動所需的花費(fèi)，物力成本是機(jī)關(guān)正常運(yùn)行所需的各種可見設(shè)施，運(yùn)作成本為行政主體正常行使行政行為、有效提供公共資源、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)時(shí)的各種花費(fèi)。

2行政成本不當(dāng)支出的表現(xiàn)

我國政府行政成本趨高的表現(xiàn)有很多，主要包括以下幾個(gè)方面：

2.1機(jī)構(gòu)臃腫、設(shè)置不合理

政府機(jī)構(gòu)職能交叉，許多機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置，形成“誰都管誰都不管”的局面；另外層級過多，一些手續(xù)要經(jīng)過層層的審批，給百姓增加了負(fù)擔(dān)；政府職能過多，該是政府做的事情和不該政府做的事情都由政府去做，政府的權(quán)力過大也過于集中，容易滋生腐敗；臨時(shí)辦事機(jī)構(gòu)多（領(lǐng)導(dǎo)小組），設(shè)置隨意性大；高級領(lǐng)導(dǎo)福利待遇過高，按照法律的規(guī)定，縣鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)要實(shí)行地域回避，因此往往出現(xiàn)在異地任職的情況，由異地任職滋生的交通費(fèi)、住宿費(fèi)等都由行政支出，造成地方政府行政成本趨高；我國沒有統(tǒng)一的編制法，所以在一些地方存在因人設(shè)職設(shè)位的情況，許多人員虛占編制，造成行政成本趨高不下。

2.2行政機(jī)關(guān)的設(shè)備設(shè)施投入大

行政機(jī)關(guān)進(jìn)行日常工作需要樓堂館所，2007年中央出臺了文件嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)辦公樓等樓堂館所建設(shè)，但是，仍然有很多政府機(jī)關(guān)違反相關(guān)的規(guī)定修建辦公場所。很多盲目建設(shè)豪華辦公樓配備豪華的辦公設(shè)施；有的不按照規(guī)定肆意改建加大建筑面積；辦公設(shè)備如電腦、電梯、空調(diào)等均采用進(jìn)口設(shè)備，而且這些進(jìn)口設(shè)備的維修維護(hù)成本頗高；有的把政府大樓作為當(dāng)?shù)氐牡貥?biāo)性建筑；甚至挪用其他資金建設(shè)辦公樓。

中央對政府的樓堂館所這方面十分重視。在2013年全國“兩會”中外記者見面會上，國務(wù)院總理李克強(qiáng)鄭重承諾：“本屆政府任期內(nèi)，政府性的樓堂館所一律不得新建?！逼駷橹?，在這屆政府的任期內(nèi)，多數(shù)地方都沒有新建樓堂館所。

2.3行政行為的失范

（1）行政決策不科學(xué)。行政決策是政府最重要的行政行為，往往現(xiàn)在政府在決策的過程中，沒有做到科學(xué)決策、民主決策、依法決策，同時(shí)公務(wù)員自身缺乏素質(zhì)和相關(guān)知識水平，所以造成公共設(shè)施重復(fù)建設(shè)、重復(fù)投資、建設(shè)質(zhì)量差、公共資源隨意浪費(fèi)，從而增加行政成本，必然產(chǎn)生低的行政管理效率。在決策中應(yīng)做到行政決策的法治化、民主化和科學(xué)化，降低行政成本。

（2）城市規(guī)劃執(zhí)行不連續(xù)、政績工程過多。一個(gè)城市的發(fā)展需要有長期的規(guī)劃，而一些政府急功近利，往往規(guī)劃方案朝令夕改，包括供暖、排水管線等方案沒有長期的規(guī)劃，修繕時(shí)往往毀壞了道路，同時(shí)經(jīng)常造成道路擁堵。一些標(biāo)志性建筑也因?yàn)檎冇^的驅(qū)使，成為短命建筑，如沈陽夏宮，1992年6月，沈陽夏宮開始破土動工。1994年4月，沈陽夏宮建成。其總體建筑面積約為23800平方米，建設(shè)投資近兩千余萬美元，是當(dāng)時(shí)亞洲最大的室內(nèi)嬉水樂園。然而這樣一個(gè)標(biāo)志性建筑在十五年后就被整體爆破，變?yōu)閺U墟。

“為官一任、造福一方”本是官員的職責(zé)，而官員多為了自己前途著想，積極招商引資，奉行GDP主義，炸舊橋修新橋、拆老路鋪新路、勤征地建新城，建設(shè)所謂的政績工程。對于規(guī)劃隨時(shí)可改，于是有這樣的說法“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛，橡皮擦擦，最后能不能實(shí)施，全靠領(lǐng)導(dǎo)一句話?！背鞘幸?guī)劃的隨意性、短期性，是行政成本過高的重要表現(xiàn)之一。

（3）政府采購成本過高，包括采購出口設(shè)備過多。《政府采購法》在2003年開始實(shí)施，但是政府采購制度在實(shí)際執(zhí)行中，還有諸多不盡如人意的地方，有的采購虛設(shè)招標(biāo)，進(jìn)行暗箱操作，使一些沒有資質(zhì)的企業(yè)成為中標(biāo)者，往往采購的物品質(zhì)量很差，或者原來成本很低的物品被賣了高價(jià)，有些物品需要重新采購，有些物品并不能達(dá)到使用的要求，使得行政成本趨高，另外政府采購行為過于部門化、形成新的壟斷，容易滋生腐敗。

2.4行政機(jī)關(guān)職能運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用過高

（1）政府在“三公經(jīng)費(fèi)”的支出過高，往往會超出預(yù)算。行政成本支出結(jié)構(gòu)科目包括工資福利支出（32資、津貼、獎(jiǎng)金），商品和服務(wù)支出（辦公費(fèi)、會議費(fèi)、公車養(yǎng)護(hù)費(fèi)、招待費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)），補(bǔ)助支出（離退休費(fèi)、退職費(fèi)、撫恤金、生活補(bǔ)助、住房公積金），贈與支出和其他支出。

“三公消費(fèi)”指政府部門人員因公出國（境）經(jīng)費(fèi)、公務(wù)車購置及運(yùn)行費(fèi)、公務(wù)招待費(fèi)產(chǎn)生的消費(fèi)，根據(jù)2014年4月財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，中央行政單位、事業(yè)單位（含參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位）和其他單位2013年“三公”經(jīng)費(fèi)財(cái)政撥款執(zhí)行數(shù)為71.54億元。2016年使用中央財(cái)政撥款安排“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算133574.54萬元，比2015年繼續(xù)下降。盡管三公經(jīng)費(fèi)自2012年以后有了下降，但是行政成本依然很高。

（2）各種會議、評比、年終考核、各種培訓(xùn)過多；機(jī)關(guān)部門之間溝通成本高，爭權(quán)奪利現(xiàn)象嚴(yán)重，往往還注重講排場，這部分支出不合理。

（3）信訪和維穩(wěn)成本過高。穩(wěn)定大于一切，為了維護(hù)一方穩(wěn)定，政府在截訪和維穩(wěn)上花費(fèi)過高，有突發(fā)事件或者敏感事件時(shí)，一些地方政府就擴(kuò)大編制增設(shè)“維穩(wěn)辦”、“綜治辦”等機(jī)構(gòu)，動用大量人力物力。每個(gè)地方政府都有眾多的平安志愿者、保安員、治安巡防員、安全員等多種形式的群防群治隊(duì)伍，加強(qiáng)教育和培訓(xùn)，都需要政府財(cái)政補(bǔ)貼、經(jīng)費(fèi)，確保能夠正常、有效開展工作。

每年的公共安全的預(yù)算都在增加，如此大量的預(yù)算花在公共安全上，是一個(gè)國家穩(wěn)定程度的寫照，政府尊重百姓的權(quán)利，不濫用自己的權(quán)力，才是最有效、最廉價(jià)的維穩(wěn)。

2.5制度不完善

（1）預(yù)算與執(zhí)行的脫節(jié)。我國現(xiàn)行預(yù)算法自1995年開始施行。各級政府都按照預(yù)算法制定預(yù)算方案，但是往往在執(zhí)行的過程中，偏離了原來的預(yù)算，增加了許多預(yù)算外支出，一方面說明法律本身不完善，另一方面說明執(zhí)行存在問題。應(yīng)該完善相應(yīng)立法，來監(jiān)督執(zhí)行過程。

（2）財(cái)務(wù)制度不規(guī)范。政府的財(cái)務(wù)管理制度直接影響著行政成本支出。如財(cái)務(wù)審批制度，一些地方堅(jiān)持財(cái)務(wù)收支一支筆審批，這樣容易造成腐敗。相關(guān)的政府財(cái)務(wù)制度如對預(yù)算外資金管理、加強(qiáng)專項(xiàng)資金管理、嚴(yán)格津補(bǔ)貼制度等等規(guī)定不夠完善，會無形中增加行政成本。之前有地方公開了部門預(yù)算，但是公眾關(guān)注的公款招待、公車消費(fèi)和公費(fèi)出國這“三公”消費(fèi)在此賬本中沒有體現(xiàn)。有人質(zhì)疑為什么沒有，這就是財(cái)務(wù)制度的問題，因?yàn)樵谡?cái)務(wù)報(bào)表里沒有公費(fèi)出國這一項(xiàng)。

2.6成本意識不強(qiáng)

政府本身缺乏成本意識，體現(xiàn)在公務(wù)員的工作當(dāng)中，公務(wù)員自身素質(zhì)不高，節(jié)約意識不強(qiáng)，缺乏成本意識，某些個(gè)人為了自己的私利或者是收受賄賂，犧牲公共利益，投入大量的行政成本去完成權(quán)錢交易，造成了大量資源的浪費(fèi)和加倍的行政成本。一些公務(wù)員缺乏公共管理成本意識，盲目追求高、新、快，急功近利，建設(shè)出大量“豆腐渣”工程，浪費(fèi)了大量的資源。政府面臨轉(zhuǎn)型，應(yīng)該打造一個(gè)廉潔高效的服務(wù)型政府。