葉陳云++葉陳剛++劉璐

【摘 要】 營業(yè)稅改征增值稅的改革是繼增值稅轉(zhuǎn)型改革后我國稅收征管制度的又一項(xiàng)重要改革，因改革涉及各方利益的重新調(diào)整，受多種因素約束，如何深入分析與破解改革中遇到的難題，避免其消極的影響與效應(yīng)無疑是我國稅收理論與實(shí)務(wù)工作者在未來繼續(xù)推進(jìn)更具體稅收改革及應(yīng)用過程中均需正視和面對的重要課題。文章從增值稅“擴(kuò)圍”改革造成影響的視角分析了此次流轉(zhuǎn)稅稅制改革所可能引發(fā)的各種連帶效應(yīng)及其成因，并針對性地提出充分發(fā)揮其積極效應(yīng)和抑制消極效應(yīng)的稅收征管制度創(chuàng)新機(jī)制或路徑，以便能為我國各地增值稅“擴(kuò)圍”改革及后續(xù)配套措施深入推進(jìn)與取得更多稅改成效提供積極政策建議。

【關(guān)鍵詞】 增值稅“擴(kuò)圍”； 引致效應(yīng)； 稅收征管； 制度創(chuàng)新

【中圖分類號】 F810.42 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）15-0091-06

增值稅“擴(kuò)圍”改革（主要指由征營業(yè)稅改征增值稅）從2009年初開始醞釀，至今已超過7年時(shí)間，全國先后有上海、北京、天津、浙江、安徽、福建、湖北、廣東8?。ㄊ校┘皩幉?、廈門、深圳3個計(jì)劃單列市共計(jì)11個地區(qū)參與改革試點(diǎn)。此次稅改是由我國政府及稅務(wù)機(jī)關(guān)主導(dǎo)和推進(jìn)的一項(xiàng)重要頂層制度設(shè)計(jì)，是深化流轉(zhuǎn)稅制度改革的創(chuàng)新行為，是調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)途徑，是實(shí)現(xiàn)我國稅收征管制度變遷的重要發(fā)展階段，也是繼2009年1月1日我國增值稅由生產(chǎn)型增值稅向消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)型改革實(shí)施后的又一項(xiàng)重要舉措。2016年5月1日國務(wù)院又正式?jīng)Q定營改增稅制改革在全國貨物、服務(wù)、金融和房地產(chǎn)四大行業(yè)范圍內(nèi)全面予以實(shí)施，對以稅制改革配合國家財(cái)政貨幣政策的改革，進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，應(yīng)對全球性金融危機(jī)，實(shí)現(xiàn)國家以及各地方經(jīng)濟(jì)增長方式的有序轉(zhuǎn)變和國家“三去一降一補(bǔ)”的供給側(cè)改革戰(zhàn)略選擇等領(lǐng)域必然會產(chǎn)生重要影響與深遠(yuǎn)效應(yīng)。由于增值稅“擴(kuò)圍”改革涉及多方利益、受多方面因素影響與制約，因而，筆者認(rèn)為各級稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識此次改革中存在的問題與矛盾，通過細(xì)化與配套系統(tǒng)化、差異化的稅收改革制度及針對性強(qiáng)的治理措施來發(fā)揮正面效應(yīng)，抑制與消除負(fù)面效應(yīng)，以順利實(shí)現(xiàn)借助推進(jìn)稅收制度變革來保障實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健增長的目標(biāo)。

一、我國宏觀決策部門實(shí)施此輪增值稅“擴(kuò)圍”稅制改革的多維需求動因分析

（一）推進(jìn)增值稅“擴(kuò)圍”改革是適應(yīng)國家宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化與環(huán)節(jié)經(jīng)濟(jì)壓力的外在需求

推進(jìn)增值稅“擴(kuò)圍”改革是我國政府部門調(diào)整經(jīng)濟(jì)、謀取經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與增長的現(xiàn)實(shí)需求。進(jìn)入21世紀(jì)以后，在世界經(jīng)濟(jì)頻繁發(fā)生金融危機(jī)的周期性階段，對各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策和人民生活水平的提高等方面都產(chǎn)生了深刻影響；同時(shí)，對已經(jīng)融入經(jīng)濟(jì)全球化浪潮的我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀上不可避免地也產(chǎn)生了巨大沖擊，加上我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展開始進(jìn)入向全面市場經(jīng)濟(jì)接軌的歷史階段，作為調(diào)控我國宏觀經(jīng)濟(jì)的主體，我國政府部門面臨經(jīng)濟(jì)增長緩慢、失業(yè)增加、物價(jià)上漲、制造產(chǎn)業(yè)競爭力下降等一系列巨大困難與壓力，為了解決這些發(fā)展中的矛盾，我國政府部門正在利用“看得見的手”——國家財(cái)政稅收政策這一宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段來繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)制度中的深層次改革來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、實(shí)現(xiàn)社會和諧目標(biāo)的現(xiàn)實(shí)需求。

（二）推進(jìn)增值稅“擴(kuò)圍”改革是稅務(wù)部門深化稅收制度改革的內(nèi)在需求

增值稅是我國現(xiàn)行稅收體系中一個重要的流轉(zhuǎn)稅稅種，涉及的稅收利益相關(guān)方多、改革難度大，是一項(xiàng)相對復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。而作為我國稅收政策的制定和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，國家稅務(wù)機(jī)關(guān)肩負(fù)著不斷改革包括增值稅在內(nèi)的現(xiàn)行稅收制度弊端的使命，承擔(dān)著促進(jìn)流轉(zhuǎn)稅制結(jié)構(gòu)合理化的責(zé)任，目的是建立符合國際規(guī)范的現(xiàn)代增值稅制度。因此，為進(jìn)一步改革現(xiàn)行稅制，推動增值稅和營業(yè)稅的有機(jī)統(tǒng)一，合理利用其引致效應(yīng)，推進(jìn)增值稅“擴(kuò)圍”改革無疑成為稅務(wù)部門稅收制度改革的內(nèi)在需求。因?yàn)橥ㄟ^改革可以不斷規(guī)范增值稅和營業(yè)稅的征收機(jī)制，在擴(kuò)大增值稅征收范圍的同時(shí)減輕生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)與促進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，提高企業(yè)國內(nèi)外市場競爭力；還可借助稅收杠桿逐步實(shí)現(xiàn)刺激經(jīng)濟(jì)增長、增加就業(yè)以及促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化等國家“十三五”宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。

（三）推進(jìn)增值稅“擴(kuò)圍”改革是我國財(cái)政部門深化公共財(cái)政制度改革與優(yōu)化財(cái)政預(yù)算分配結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)需求

作為公共財(cái)政收支的宏觀調(diào)控與管理部門，對財(cái)政部門而言，如何變革與利用財(cái)政稅收政策，采取更為直接與有效的財(cái)政稅收調(diào)控工具，發(fā)揮稅收可以靈活調(diào)節(jié)公共財(cái)政制度的獨(dú)特優(yōu)勢，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，調(diào)節(jié)各級財(cái)政部門的預(yù)算收支分配結(jié)構(gòu)，適當(dāng)有序地調(diào)整地方政府、國有企業(yè)和社會居民的家庭及個人收入的合理分配[ 1 ]，努力激活當(dāng)前我國資本證券市場的資源配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長是各級財(cái)政部門天然的責(zé)任和中心工作任務(wù)。因此，我國的國家稅務(wù)機(jī)關(guān)利用增值稅“擴(kuò)圍”的改革試點(diǎn)，進(jìn)一步擴(kuò)大增值稅征稅對象與范圍，降低營業(yè)稅征收范疇與規(guī)模，盡量減少或簡化稅種與稅負(fù)，改革現(xiàn)有的稅收征管制度，重新構(gòu)建適應(yīng)新常態(tài)環(huán)境下的新型財(cái)稅體制，增強(qiáng)中央財(cái)政對公共財(cái)政收支的調(diào)控能力，理順中央與地方財(cái)權(quán)與事權(quán)相協(xié)調(diào)的關(guān)系，不斷優(yōu)化各級財(cái)政部門的預(yù)算分配能力，以便為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各項(xiàng)改革事業(yè)的順利推進(jìn)提供更加充裕的財(cái)力支持。

（四）推進(jìn)增值稅“擴(kuò)圍”改革是進(jìn)一步優(yōu)化我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與驅(qū)動供給側(cè)改革目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的緊迫需求

此次增值稅“擴(kuò)圍”改革還有一個重要目的就是適應(yīng)我國宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的要求，致力于在盡可能短的時(shí)間內(nèi)解決歷史發(fā)展中積累下來的一個重要現(xiàn)實(shí)問題——產(chǎn)品供給嚴(yán)重過剩，產(chǎn)量需求嚴(yán)重低迷，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。因而，推動我國以“三去一補(bǔ)一降”五項(xiàng)任務(wù)為主要內(nèi)容的供給側(cè)改革便成為新一屆中央政府深化經(jīng)濟(jì)改革的目標(biāo)。而此輪以營改增為主要內(nèi)容的增值稅“擴(kuò)圍”改革，正好能夠進(jìn)一步深化我國現(xiàn)行稅收制度的變革，借助稅收特殊經(jīng)濟(jì)杠桿來間接刺激、分化和淘汰那些生產(chǎn)供給過剩的行業(yè)及產(chǎn)能，引導(dǎo)潛在產(chǎn)能向國家提倡的新興或朝陽行業(yè)逐步轉(zhuǎn)型，逐步實(shí)現(xiàn)我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化；同時(shí)增值稅“擴(kuò)圍”改革還有助于實(shí)現(xiàn)讓利于民、進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)，促進(jìn)企業(yè)稅負(fù)的進(jìn)一步降低，實(shí)現(xiàn)過剩產(chǎn)能產(chǎn)業(yè)資源配置結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整、普遍化高債務(wù)杠桿的有效降低、高庫存企業(yè)存貨的高效周轉(zhuǎn)，順利實(shí)現(xiàn)“去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板”五項(xiàng)重要任務(wù)，盡早完成此輪供給側(cè)改革目標(biāo)，從而為大眾創(chuàng)業(yè)和萬眾創(chuàng)新事業(yè)拓展了廣闊的發(fā)展空間。

二、我國增值稅“擴(kuò)圍”改革帶來的引致效應(yīng)與雙面影響分析

（一）增值稅“擴(kuò)圍”改革帶來的積極引致效應(yīng)

1.對生產(chǎn)服務(wù)性企業(yè)的稅收成本負(fù)擔(dān)產(chǎn)生明顯的減負(fù)效應(yīng)

對于交通運(yùn)輸業(yè)、部分生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和物流業(yè)由征營業(yè)稅改征增值稅后，這些行業(yè)的企業(yè)在購買原材料、固定資產(chǎn)、相關(guān)服務(wù)時(shí)支付的增值稅就可以在新稅制下得以抵扣。因此，新稅改有利于降低服務(wù)業(yè)企業(yè)的原有營業(yè)成本。同時(shí)，新稅負(fù)的明顯下降也有助于營業(yè)稅金及附加中應(yīng)繳納的城建稅、教育費(fèi)附加的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)相應(yīng)下降，從而有利于提升企業(yè)整體利潤水平[ 2 ]。增值稅“擴(kuò)圍”將降低生產(chǎn)性服務(wù)企業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)的稅負(fù)，因?yàn)槭芤嬗谪?cái)政減稅而導(dǎo)致的利潤增加，這些企業(yè)的自有資金規(guī)模更大、現(xiàn)金流流量更足、對內(nèi)外部投資的積極性更強(qiáng)，無疑這些有利的條件對促進(jìn)我國生產(chǎn)性服務(wù)企業(yè)的規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化和集約化發(fā)展具有積極價(jià)值；同時(shí)，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和提供更多就業(yè)機(jī)會產(chǎn)生積極影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年5—12月全面營改增之后，四大行業(yè)企業(yè)共計(jì)減稅近4 000億元，加上1—4月營改增已經(jīng)減稅847億元，全年?duì)I改增企業(yè)累計(jì)減輕稅負(fù)近500億元。

2.對我國現(xiàn)代服務(wù)性行業(yè)快速發(fā)展及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體優(yōu)化產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的促進(jìn)效應(yīng)

根據(jù)我國目前稅制征管法規(guī)的規(guī)定，服務(wù)業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、物流業(yè)等行業(yè)是我國營業(yè)稅的主要征稅范圍。從促進(jìn)我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展和優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的目的出發(fā)，增值稅“擴(kuò)圍”改革將大部分服務(wù)性企業(yè)納入增值稅的征稅范圍之內(nèi)，有利于其形成完整的稅收鏈條。推行增值稅改革后，物流及部分生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)等行業(yè)將能享受到增值稅抵扣所帶來的稅收優(yōu)惠。這項(xiàng)改革將會降低我國服務(wù)業(yè)整個行業(yè)的稅負(fù)，極大地促進(jìn)我國服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，顯然增值稅“擴(kuò)圍”新稅改將非常有利于我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化與升級，加速實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃中我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)行全面轉(zhuǎn)型升級的宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)。從同一服務(wù)業(yè)內(nèi)部的上下游行業(yè)企業(yè)視角而言，如果進(jìn)行企業(yè)外購服務(wù)，就可以全額抵扣上一環(huán)節(jié)已繳納的增值稅，相應(yīng)地明顯降低了下游行業(yè)企業(yè)的稅收成本和對“擴(kuò)圍”行業(yè)的需求增長，有利于促進(jìn)服務(wù)行業(yè)的分工、細(xì)化與標(biāo)準(zhǔn)化，有利于企業(yè)減稅降成本與增加所得、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增強(qiáng)發(fā)展動能，有利于形成公平競爭的市場環(huán)境。因此，增值稅“擴(kuò)圍”改革有利于促進(jìn)服務(wù)行業(yè)價(jià)值鏈條各環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)化與可持續(xù)化，實(shí)質(zhì)性地提升我國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的運(yùn)營效率與發(fā)展質(zhì)量。

3.對我國眾多消費(fèi)者可能產(chǎn)生的社會福利效應(yīng)

增值稅實(shí)質(zhì)上是一種在產(chǎn)品生產(chǎn)過程環(huán)環(huán)征收且允許抵扣中間投入已繳納稅收的流轉(zhuǎn)稅。這種稅制設(shè)計(jì)優(yōu)點(diǎn)是可確保增值稅理論上不會對生產(chǎn)者中間環(huán)節(jié)的投入重復(fù)征稅，產(chǎn)品稅負(fù)不會因生產(chǎn)鏈延長、生產(chǎn)復(fù)雜程度提高而增加，有利于社會分工和專業(yè)化。但是在我國現(xiàn)行稅制體系下，增值稅體系內(nèi)并不包括建筑業(yè)和大部分服務(wù)業(yè)（這些行業(yè)采購環(huán)節(jié)的稅款不能被抵扣），于是造成了增值稅抵扣鏈中斷。鑒于增值稅企業(yè)使用生產(chǎn)性服務(wù)時(shí)，增值稅鏈條會在生產(chǎn)過程中中斷而產(chǎn)生嚴(yán)重的重復(fù)征稅，最終產(chǎn)品的稅負(fù)必然大于環(huán)環(huán)征收增值稅情況下產(chǎn)品的稅負(fù)，而產(chǎn)品間接稅負(fù)的變化又將影響產(chǎn)品的市場價(jià)格，從而對消費(fèi)者的福利產(chǎn)生影響，因此此次增值稅“擴(kuò)圍”改革的進(jìn)一步推進(jìn)可能導(dǎo)致對各類產(chǎn)品與服務(wù)的稅負(fù)影響不同，使得增值稅“擴(kuò)圍”后將進(jìn)一步修復(fù)增值稅鏈條，有利于消除增值稅和營業(yè)稅同時(shí)征收時(shí)因不能相互抵扣而造成重復(fù)征稅的弊端[ 3 ]，從而減少了社會最終產(chǎn)品（包括服務(wù)）的總體稅負(fù)，更多地增加了消費(fèi)者福利，也有利于刺激消費(fèi)與生產(chǎn)。此外通過營改增減稅催生新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)和新商業(yè)模式等，培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新動能帶來新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，為民營經(jīng)濟(jì)和小微企業(yè)的發(fā)展?fàn)I造更加寬松的外部環(huán)境。

（二）增值稅“擴(kuò)圍”改革帶來的消極引致效應(yīng)

1.使得地方財(cái)政收入顯著減少、地方財(cái)政壓力擴(kuò)大

增值稅“擴(kuò)圍”改革最明顯的是對地方政府財(cái)政收入的影響，具有明顯的收入遞減效應(yīng)。特別是營業(yè)稅自2009年稅改開始，其稅收總量規(guī)模逐步下降。如表1所示，2015年國內(nèi)增值稅收入為31 109.47億元，占稅收總量的24.90%，仍是我國第一大稅種。同期營業(yè)稅收入為19 162.11億元，占稅收總收入的比重為8.07%，連續(xù)7年呈逐年下降趨勢，同時(shí)，近7年間增值稅和營業(yè)稅的稅收規(guī)模比重環(huán)比也呈下降趨勢。2015年，在全國地方財(cái)政收入中營業(yè)稅收入19 162.11億元，占地方財(cái)政收入的15.46%（2014年為14.92%），環(huán)比下降0.54%，顯然與增值稅占中央財(cái)政收入的比重相比，營業(yè)稅收入對財(cái)政收入遞減效應(yīng)影響更為明顯。鑒于增值稅已是中央地方的共享稅，若部分應(yīng)稅對象由征營業(yè)稅改為征增值稅，增值稅規(guī)模無疑會繼續(xù)擴(kuò)大，接近全部稅收總量的1/3左右（見表1）。因此，短期來看，增值稅擴(kuò)圍后對我國地方財(cái)政收入存量規(guī)模的影響最大，比如2012—2015年北京市“營改增”改革試行時(shí)間內(nèi)，全市財(cái)政收入就減收近200億元。另外，在一些國地稅共存的省份推行增值稅“擴(kuò)圍”改革時(shí)，將由國稅部門來征收原屬地稅部門征收的稅收，上繳中央財(cái)政的國稅收入將大幅度增加，而歸屬地方財(cái)政的各省市地稅收入普遍出現(xiàn)減少趨向，地方財(cái)政直接可支配收入減收效應(yīng)比較明顯，地方財(cái)政調(diào)控能力進(jìn)一步受到約束，進(jìn)而將直接影響其對增值稅“擴(kuò)圍”改革的應(yīng)有態(tài)度與后續(xù)落實(shí)稅改政策及其配套行動的力度。

2.造成分稅制制度安排的合理性消失，征管機(jī)構(gòu)再調(diào)整壓力增大

我國當(dāng)前由國稅機(jī)關(guān)與地稅機(jī)關(guān)構(gòu)成的稅收管理體制是基于分稅制改革的需要而確立的，其中前者負(fù)責(zé)中央稅和中央地方共享稅收的征管，后者負(fù)責(zé)地方稅收的征管。因增值稅是中央地方之間分成的共享稅，營業(yè)稅是最主要的地方稅種，是分稅制得以施行的重要基礎(chǔ)，隨著增值稅“擴(kuò)圍”改革的推行，即繼續(xù)擴(kuò)大增值稅增收范圍，逐步調(diào)減甚至取消營業(yè)稅，原先的地方稅將成為共享稅，無疑會嚴(yán)重削弱現(xiàn)行分稅體制存在的基礎(chǔ)。由于我國地方財(cái)政對營業(yè)稅的依賴度較高（由表2可知），增值稅“擴(kuò)圍”將導(dǎo)致地方政府財(cái)政收入減少、增幅降低。此外，近7年?duì)I業(yè)稅占地方財(cái)政收入的比重環(huán)比呈平穩(wěn)遞減趨勢，其中2011年、2014年收入下降更為明顯，遞減7.7%，這些情況必然會直接影響地方政府有效行使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供的職能，所以迫切需要地方政府尋找新的財(cái)稅收入來源或由財(cái)政部重新設(shè)定增值稅分成比例。很顯然，目前我國國稅和地稅機(jī)構(gòu)分立，分別進(jìn)行不同稅收征管的稅收體制的合理性及其機(jī)構(gòu)設(shè)置等問題都急需重新考慮與安排。

三、理性應(yīng)對增值稅“擴(kuò)圍”改革引致效應(yīng)的稅收征管制度創(chuàng)新路徑與策略

（一）對現(xiàn)有稅收征收機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性改革的制度創(chuàng)新

1.應(yīng)明確提出推進(jìn)增值稅“擴(kuò)圍”改革的戰(zhàn)略性目標(biāo)與頂層制度設(shè)計(jì)

由于我國社會主義國家的性質(zhì)和人民民主專政的政治體制，這項(xiàng)由國家主導(dǎo)和推行的增值稅“擴(kuò)圍”稅收制度改革是系統(tǒng)性、自上而下的，擁有強(qiáng)大的政治推動能力、嚴(yán)密的行政組織能力和充分的改革資源，因此，我國增值稅“擴(kuò)圍”改革具備充分的現(xiàn)實(shí)可行性與可操作性。此次對部分行業(yè)由征收營業(yè)稅轉(zhuǎn)向征收增值稅對我國各地的稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，確實(shí)是一項(xiàng)創(chuàng)新型稅收改革實(shí)踐與探索，尚無任何成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。因此，增值稅“擴(kuò)圍”改革應(yīng)及時(shí)提出具有戰(zhàn)略性、長遠(yuǎn)性的頂層制度設(shè)計(jì)，其基本內(nèi)容：以深化稅制改革為目標(biāo)導(dǎo)向，擇時(shí)、擇地進(jìn)行全面性增值稅改革的試點(diǎn)工作；及時(shí)總結(jié)增值稅“擴(kuò)圍“改革在各地實(shí)踐的體會；逐步在全國推廣成功經(jīng)驗(yàn)等。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以優(yōu)化增值稅稅制、調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)與負(fù)擔(dān)、服務(wù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為根本的目標(biāo)導(dǎo)向，組織學(xué)者對重點(diǎn)改革地區(qū)與時(shí)期內(nèi)產(chǎn)生的問題進(jìn)行深入研究，進(jìn)行試點(diǎn)推進(jìn)、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、逐步推廣的漸進(jìn)式“稅制優(yōu)化”改革。

2.應(yīng)當(dāng)制定全面性和動態(tài)性的增值稅改革規(guī)劃體系

為了更好地適應(yīng)我國增值稅“擴(kuò)圍”改革環(huán)境，更加系統(tǒng)、全面地指導(dǎo)各地稅務(wù)機(jī)關(guān)積極推進(jìn)與深化我國增值稅“擴(kuò)圍”改革的歷史進(jìn)程，我國的稅務(wù)決策機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)不斷更新并進(jìn)一步深化改革理念與路徑，即要求稅務(wù)機(jī)關(guān)制定方向清晰與措施可行的增值稅“擴(kuò)圍”制度改革戰(zhàn)略規(guī)劃，該規(guī)劃的戰(zhàn)略目標(biāo)內(nèi)容可以概括為：一統(tǒng)、三分、兩結(jié)合。首先，增值稅“擴(kuò)圍”改革的總目標(biāo)應(yīng)當(dāng)為實(shí)現(xiàn)簡化稅制、避免重復(fù)征稅，由增值稅最終取代營業(yè)稅；其次，基于稅制改革涉及利益相關(guān)方的多元性、整體貨物與勞務(wù)稅體系結(jié)構(gòu)相互影響、增值稅征管能力不均、具體改革內(nèi)容操作存在困難、分稅制財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)體制的現(xiàn)狀和需要保持稅制連續(xù)性與穩(wěn)定性等障礙因素的約束，不宜把全部營業(yè)稅一次性納入增值稅范圍，增值稅的“擴(kuò)圍”改革還必須根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作機(jī)制健全程度，堅(jiān)持采取分階段、分重點(diǎn)、分步驟三分方式推進(jìn)，即選擇與增值稅鏈條聯(lián)系密切、可以解決稅負(fù)不公問題的行業(yè)，分階段地縮減營業(yè)稅范圍，擴(kuò)充增值稅的征稅范圍，以便有目標(biāo)、有計(jì)劃、有步驟地進(jìn)行增值稅“擴(kuò)圍”改革；最后，因我國國情的復(fù)雜性，未來我國增值稅“擴(kuò)圍”改革應(yīng)當(dāng)進(jìn)行整體稅制改革目標(biāo)的事前確定與具體改革措施的分步實(shí)踐密切聯(lián)系與相互結(jié)合，有效化解各種矛盾與風(fēng)險(xiǎn)，才可能逐步實(shí)現(xiàn)各階段增值稅改革的具體目標(biāo)和最終實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)。

3.應(yīng)完善與強(qiáng)化增值稅“擴(kuò)圍”改革組織結(jié)構(gòu)框架

由于我國現(xiàn)行的營業(yè)稅征稅對象是在我國境內(nèi)提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)的經(jīng)營行為，涉及第三產(chǎn)業(yè)中的9類行業(yè)，即便是只在交通運(yùn)輸業(yè)進(jìn)行全國范圍的增值稅“擴(kuò)圍”改革也存在相當(dāng)?shù)牟僮麟y度[ 4 ]。因此，要想取得增值稅“擴(kuò)圍”改革目標(biāo)的成功，首先需要健全和加強(qiáng)各試點(diǎn)地方稅務(wù)機(jī)關(guān)的組織領(lǐng)導(dǎo)體制、變革與優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)以及調(diào)整稅務(wù)人員結(jié)構(gòu)與職業(yè)發(fā)展方向，通過組織結(jié)構(gòu)框架的完整化和整合，給予增值稅“擴(kuò)圍”制度變革強(qiáng)化的組織動力與制度化的系統(tǒng)支撐。此外，為了應(yīng)對增值稅“擴(kuò)圍”后對現(xiàn)行分稅制的影響，可以改革現(xiàn)行分稅制下稅收機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式，可考慮充實(shí)國家稅收機(jī)構(gòu)的力量，調(diào)整或撤并地方稅收機(jī)構(gòu)。

4.及時(shí)創(chuàng)造有利于增值稅“擴(kuò)圍”改革的氛圍與環(huán)境

為了擴(kuò)大增值稅“擴(kuò)圍”改革的影響，減少相關(guān)稅務(wù)機(jī)構(gòu)或地方政府對改革的阻撓與摩擦，爭取更多支持，國家有關(guān)部門和稅務(wù)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大稅改理論研究與輿論宣傳力度，如舉辦增值稅“擴(kuò)圍”改革的專題討論，組織專家與學(xué)者對部分增值稅試點(diǎn)領(lǐng)域與環(huán)節(jié)的適當(dāng)性和可行性進(jìn)行充分醞釀討論，在國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下積極進(jìn)行總體安排與部署，分步驟、分程度、分條件地組織實(shí)施。

（二）現(xiàn)行稅務(wù)征收管理方式變革方面的制度創(chuàng)新

1.合理確立中央與地方收益分成比例，實(shí)現(xiàn)增值稅征收主體間利益協(xié)調(diào)化

增值稅“擴(kuò)圍”改革一般會涉及不同征收主體（增值稅或營業(yè)稅）間利益分割問題，對于因增值稅“擴(kuò)圍”改革受到影響的營業(yè)稅征稅機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在其他稅種的征收任務(wù)、分成比例、返還比重等方面予以減輕或調(diào)整；為緩解基層政府財(cái)政的壓力，對于規(guī)模擴(kuò)大后地方分享的部分應(yīng)合理設(shè)計(jì)其在不同地方級次的分享比利，增強(qiáng)事權(quán)比重較大的縣級政府公共財(cái)政的能力。

2.公開業(yè)務(wù)辦理過程，實(shí)現(xiàn)“擴(kuò)圍”后稅收征管活動的透明化

由于“擴(kuò)圍”后的增值稅征稅范圍更大，適用法律規(guī)范更多，征稅對象更廣，稅率變化更頻，征收管理環(huán)節(jié)更復(fù)雜，因此對于“擴(kuò)圍”后的增值稅需要在其征收制度方面更加公開與透明，通過程序化與集中化的征稅改革方式，包括公開涉稅法規(guī)、辦稅程序、征稅步驟、減免稅政策等制度內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)一點(diǎn)征稅一次完成，避免不同稅務(wù)機(jī)關(guān)的多頭管理；通過建立電子征稅信息平臺，公開辦稅過程與結(jié)果。這些改革措施的推行，不僅能夠有效地減少增值稅“擴(kuò)圍”改革的制約因素，而且還有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)提高增值稅的征收能力與效率。

3.改革征收制度，實(shí)現(xiàn)稅收管理程序的科學(xué)化

在實(shí)施增值稅“擴(kuò)圍”改革進(jìn)程中，稅收管理改革主要體現(xiàn)在：首先，在稅收軟件制度建設(shè)上進(jìn)行創(chuàng)新。這些制度創(chuàng)新包括增值稅的稅則、稅率、稅負(fù)、稅收減免等方面制度設(shè)計(jì)變革與創(chuàng)新思路[ 5 ]。如在稅率方面，不能簡單使用增值稅稅率，應(yīng)合理設(shè)計(jì)原屬于營業(yè)稅“擴(kuò)圍”后屬增值稅征稅對象的稅率，可在增值稅中注入產(chǎn)業(yè)因子，在擴(kuò)大征收范圍的同時(shí)延續(xù)原營業(yè)稅差別稅率，體現(xiàn)國家對不同行業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策。其次，積極推進(jìn)增值稅征管系統(tǒng)硬件升級，改革傳統(tǒng)增值稅征收管理方式。如建立信息化征管模式，推動增值稅征收管理系統(tǒng)信息化建設(shè)，建立全國統(tǒng)一的記錄和處理增值稅征收信息的數(shù)據(jù)庫，使得范圍擴(kuò)大后的增值稅征收在其事前稅源測算，事中稅款征繳、稅款資金入賬、稅款上解、稅款繳入金庫，征稅事后返還、稅收信息反饋等各個環(huán)節(jié)之間能夠?qū)崿F(xiàn)無縫對接、運(yùn)轉(zhuǎn)流暢，最終實(shí)現(xiàn)稅收管理程序的科學(xué)化。

4.強(qiáng)化內(nèi)部制度管控，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)人員征管行為的規(guī)范化

增值稅“擴(kuò)圍”改革涉及增值稅和營業(yè)稅兩大稅種間的征管轉(zhuǎn)換工作，會影響稅務(wù)人員對不同產(chǎn)業(yè)稅收征收業(yè)務(wù)的調(diào)整，需要制定一致性的行為準(zhǔn)則、業(yè)務(wù)操作指南、內(nèi)部控制制度、內(nèi)部業(yè)務(wù)質(zhì)量檢查制度，以對稅務(wù)人員日常征管及稽查業(yè)務(wù)行為進(jìn)行控制與約束，有效地減少稅收征管中稅務(wù)人員的道德風(fēng)險(xiǎn)、業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和管理失控行為，從而實(shí)現(xiàn)稅務(wù)人員征管行為的標(biāo)準(zhǔn)化與規(guī)范化。

（三）利用稅收杠桿進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)等方面更加協(xié)調(diào)發(fā)展的制度創(chuàng)新

1.國家稅改決策部門應(yīng)適當(dāng)確定營改增改革試點(diǎn)范圍

通過稅負(fù)調(diào)整減輕服務(wù)性企業(yè)的負(fù)擔(dān)，為更多社會人員提供機(jī)會來促進(jìn)就業(yè)、經(jīng)濟(jì)增長與社會和諧。由于此次增值稅“擴(kuò)圍”改革對于流轉(zhuǎn)稅制結(jié)構(gòu)變化、營業(yè)稅稅負(fù)變動、地方稅制建設(shè)等方面有較大直接的影響，因此，稅務(wù)機(jī)關(guān)務(wù)必注重對需要擴(kuò)大增值稅課稅范圍的領(lǐng)域進(jìn)行慎重選擇，以便使得營業(yè)稅改增值稅的改革能夠穩(wěn)步推進(jìn)并取得成功。比如處于減輕稅負(fù)、營業(yè)稅對地方收入影響較低行業(yè)，體現(xiàn)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策等原因，目前可以先對金融業(yè)、交通業(yè)、物流業(yè)等行業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)擴(kuò)圍，暫不宜對國家調(diào)控范圍的房地產(chǎn)和征收難、減收大的建筑業(yè)進(jìn)行擴(kuò)圍。同時(shí)還必須注意對增值稅和營業(yè)稅兩類稅收的總體稅負(fù)與單項(xiàng)具體稅種稅負(fù)水平的合理設(shè)計(jì)，使得營業(yè)稅的減收和增值稅的增收差距不致過大，使稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的杠桿作用更為有效和平穩(wěn)，從而減少稅改過程中的制約因素。

2.增值稅“擴(kuò)圍”改革的確會在短期減少地方財(cái)政收入，影響地方政府對稅改的積極性

國家稅改決策機(jī)關(guān)必須盡快通過此次增值稅“擴(kuò)圍”稅改實(shí)現(xiàn)對中央和地方稅收分配關(guān)系的合理規(guī)劃和重新調(diào)整，反復(fù)測算增值稅“擴(kuò)圍”后營業(yè)稅減少對地方稅收入的可能影響，盡早對現(xiàn)行增值稅在中央和地方之間75%：25%的分享比例進(jìn)行調(diào)整，及時(shí)將地方分享的收入編入地方政府預(yù)算；或通過提供其他轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政分配途徑來緩解地方政府財(cái)政減收的壓力。此外，為了減輕地方政府的財(cái)政收入壓力，稅務(wù)機(jī)關(guān)還需要通過提供周轉(zhuǎn)資金、減免稅等稅收工具來大力扶植和支持服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，致力于長期涵養(yǎng)和培植稅源，改變只取不養(yǎng)的思路，堅(jiān)持稅收“征”和“養(yǎng)”兼顧、“標(biāo)本兼治”的原則，合理化調(diào)整財(cái)政收入的稅收結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大財(cái)政收入的存量，確保地方財(cái)政可支配收入的可持續(xù)增長，最終逐步實(shí)現(xiàn)并達(dá)到利用財(cái)稅制度調(diào)節(jié)和影響國家與地方產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

3.國家稅制改革決策部門深入基礎(chǔ)調(diào)研，完善稅制改革

國家稅制改革決策部門如人大法工委、國務(wù)院法制辦、財(cái)政部和國稅總局等部門，應(yīng)該深入各省市基層調(diào)研營改增稅制改革后各地區(qū)財(cái)政收入增減趨勢、不同行業(yè)稅負(fù)差異和不同企業(yè)稅收公平性差異等狀況與存在的問題，通過改革調(diào)整增值稅的稅率、稅目和稅收繳納時(shí)間，比如允許不同稅制環(huán)境下的省市地方人大制定增值稅的地方實(shí)施細(xì)則，實(shí)施區(qū)域差異化、時(shí)間差異化和范圍差異化的增值稅稅率，對某些亟待扶持的產(chǎn)業(yè)，通過特別稅收改革法規(guī)來減輕稅負(fù)，支持與增強(qiáng)該行業(yè)有序、有效和有節(jié)奏地發(fā)展；或通過對部分稅負(fù)依然較重的企業(yè)，分別情況和分類對待，即針對特殊時(shí)期、特別經(jīng)營項(xiàng)目和特定環(huán)節(jié)采取特種稅收優(yōu)惠政策與措施，以便基于“營改增”的后續(xù)評價(jià)進(jìn)行后續(xù)稅制改革與調(diào)整，同時(shí)，通過實(shí)施差別化的稅收制度分類改革與有序稅收法律制度創(chuàng)新的角度，促進(jìn)相關(guān)行業(yè)間的平衡協(xié)調(diào)發(fā)展和我國企業(yè)納稅人間的總體稅制公平化及稅收結(jié)構(gòu)的合理化。

（四）關(guān)于增值稅稅收法規(guī)體系完善方面的制度創(chuàng)新

由于法律法規(guī)客觀上為社會個體規(guī)定了行為的范圍與尺度等根本特性，增值稅“擴(kuò)圍”改革的一個重要先決條件與影響因素?zé)o疑涉及增值稅與營業(yè)稅征收管理方面法律規(guī)范的修訂與完善。為了更快、更協(xié)調(diào)地推動國家相關(guān)立法部門通過對增值稅“擴(kuò)圍”改革，不斷對增值稅征管法律規(guī)范（法規(guī)、條例和實(shí)施細(xì)則）的修訂和調(diào)整，國務(wù)院和全國人大法制委員會近3年的立法工作計(jì)劃中已經(jīng)把增值稅法作為重點(diǎn)立法規(guī)劃項(xiàng)目。通過不斷建立與完善現(xiàn)行增值稅等稅收法律規(guī)范，致力于實(shí)現(xiàn)對包括增值稅在內(nèi)的我國稅收法律規(guī)范的立體式制度性變革，逐步構(gòu)建起適應(yīng)我國稅收管理特點(diǎn)與發(fā)展要求的、相對完善的、層次化的四級增值稅稅收征管制度規(guī)范體系（稅法——增值稅法——增值稅條例——增值稅實(shí)施細(xì)則），進(jìn)一步創(chuàng)新和豐富我國稅收管理制度安排，從而為推進(jìn)我國增值稅由生產(chǎn)型增值稅到消費(fèi)型增值稅轉(zhuǎn)型[ 6 ]、增值稅“擴(kuò)圍”等一系列稅收制度的變革提供強(qiáng)大的法律支持與保障。

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