摘要：近年來，越來越多的國內(nèi)學(xué)者開始關(guān)注地方人大的制度空間問題。多數(shù)學(xué)者從結(jié)構(gòu)性視角出發(fā)，認(rèn)為政治主體間的權(quán)力關(guān)系是地方人大制度空間得以形成的邏輯前提。基于這一認(rèn)識(shí)，學(xué)術(shù)界形成了“競(jìng)爭(zhēng)沖突說”“合作共生說”和“嵌入成長說”等理論。通過對(duì)地方人大數(shù)十年來普遍開展和最具代表性的監(jiān)督工作——述職評(píng)議的分析，發(fā)現(xiàn)可以從過程、結(jié)構(gòu)和認(rèn)知三個(gè)層面來改進(jìn)人大的監(jiān)督工作，進(jìn)而不斷拓展地方人大的制度空間。

關(guān)鍵詞：地方人大；制度空間；述職評(píng)議

中圖分類號(hào)：D6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2017）03-0073-06

一、問題緣起

人民代表大會(huì)（下文均簡稱“人大”）作為中國的代議機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)，在政治生活中扮演著不可替代的角色。從制度設(shè)計(jì)上看，人大制度作為當(dāng)代中國的根本政治制度，是我國民主政治的制度載體與組織依托；是其它政治制度和機(jī)構(gòu)派生與運(yùn)作的基礎(chǔ)；也是支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度。理論上，人大擁有的各項(xiàng)法定權(quán)力，按性質(zhì)可以歸為立法和監(jiān)督兩大類。地方人大自恢復(fù)以來，在這兩個(gè)方面均發(fā)生了積極而顯著的變化。在立法工作方面，新中國成立以來，由全國人大制定的現(xiàn)行憲法和有效法律有240多部，地方人大制定的地方性法規(guī)8600多部，已經(jīng)建成了中國特色社會(huì)主義法律體系；在監(jiān)督工作方面，各級(jí)地方人大也開始積極地履行和承擔(dān)起監(jiān)督職能。近年來，各級(jí)人大表決“一府兩院”報(bào)告和對(duì)官員的監(jiān)督工作受到了媒體的廣泛關(guān)注。但是，人大制度在發(fā)展過程中也面臨著諸多問題，突出表現(xiàn)為制度運(yùn)作的實(shí)際狀況悖離了憲法和法律所預(yù)設(shè)的理想軌道，當(dāng)前有關(guān)人大“橡皮圖章”之說橫行與泛濫即反映出這一困境。許多學(xué)者認(rèn)為，人大制度的理論構(gòu)想與實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)中所呈現(xiàn)出的巨大落差，是其在現(xiàn)有“制度空間”里未能發(fā)揮應(yīng)有作用所致，制度空間不能充分運(yùn)用與地位孱弱之間存在因果關(guān)聯(lián)?；谶@種認(rèn)識(shí)，越來越多的學(xué)者開始關(guān)注地方人大的制度空間問題。如浦興祖提出，可以通過開發(fā)人大制度所蘊(yùn)涵的權(quán)力資源與民主潛能，不斷轉(zhuǎn)化和開發(fā)制度績效來激活人大的制度空間，從而使“好制度”能夠由文本化為現(xiàn)實(shí)[1]。

二、概念厘定：何謂地方人大的制度空間？

“制度空間”最初是由制度地理學(xué)者創(chuàng)造的學(xué)術(shù)概念，用來描述在全球化沖擊下，從國際、國家到地方等各個(gè)地理層級(jí)型制度的變化與重新配置的空間過程。這一術(shù)語后來逐漸引介到政治學(xué)領(lǐng)域，并被經(jīng)常性地廣泛運(yùn)用。如桑玉成在研究基層民主的制度空間時(shí)指出，應(yīng)關(guān)注民主政治過程本身的制度化程度和民主政治所賴以發(fā)展的外在制度環(huán)境。他所使用的“制度空間”主要是指政治過程的制度化程度及其外在的制度環(huán)境[2]。一般來說，制度空間可以理解為在現(xiàn)有制度架構(gòu)中，進(jìn)行制度創(chuàng)新的范圍、界限、原則或余地。也有學(xué)者認(rèn)為，制度空間是由正式制度與非正式制度共同構(gòu)建起的一種以空間形態(tài)存在的網(wǎng)絡(luò)。制度對(duì)行動(dòng)者的作用即是在制度空間中發(fā)生，而正式制度與非正式制度的運(yùn)作和聯(lián)系進(jìn)一步擴(kuò)展了制度空間[3]。部分學(xué)者在人大研究中使用了“制度空間”這一概念。如楊雪冬指出，要使人大監(jiān)督權(quán)有效地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，不能依然抱怨理論的抽象或法律規(guī)定的不具體，那只能使監(jiān)督權(quán)永遠(yuǎn)停留在字面上，必須重視對(duì)制度空間的利用以及對(duì)監(jiān)督權(quán)行使過程中涉及的諸要素的分析[4]。陳家剛結(jié)合對(duì)第一屆全國人大的研究，對(duì)制度空間進(jìn)行了明確界定。他認(rèn)為，制度空間是指制度的結(jié)構(gòu)和制度發(fā)展的可能性。其中，制度結(jié)構(gòu)體現(xiàn)的是制度空間的橫向?qū)用?，制度發(fā)展的可能性是制度空間的縱向?qū)用?，它們分別體現(xiàn)制度空間的空間維度和時(shí)間維度[5]8-9。申坤認(rèn)為，制度空間是指制度設(shè)計(jì)所形成的影響范圍以及建立在此基礎(chǔ)上的影響能力，它具體包括制度內(nèi)在的安排，即制度本身在政治體系中所居的地位和權(quán)威以及外在的功能，即制度在整個(gè)政治生活中所產(chǎn)生的影響和作用兩個(gè)方面[6]。本文在參考和借鑒了國內(nèi)學(xué)者的研究基礎(chǔ)上，認(rèn)為人大的制度空間，并不單純等同于憲法文本的法理建構(gòu)，而更多地應(yīng)從功能主義的角度來衡量，即從人大的權(quán)力行使方面進(jìn)行評(píng)判，如立法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的消長變化。

三、理論爭(zhēng)鳴：地方人大制度空間的成長邏輯

在地方人大制度空間的成長邏輯上，國內(nèi)學(xué)術(shù)界眾說紛紜。陳家剛從政治過程、政治產(chǎn)品和政治遺產(chǎn)三個(gè)方面，對(duì)第一屆全國人大（1954～1959）進(jìn)行了剖析。他認(rèn)為，人大的制度成長從根本上來說與政治結(jié)構(gòu)密切相關(guān)；其中，組織結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)和權(quán)力結(jié)構(gòu)共同構(gòu)成了人大的結(jié)構(gòu)性空間[5]283-288。張緊跟在研究中發(fā)現(xiàn)，在改革年代，全國人大的制度化成長呈現(xiàn)出一些明顯的特征，如強(qiáng)化常委會(huì)功能；完善專門委員會(huì)系統(tǒng)；代表與委員專業(yè)化與職業(yè)化的發(fā)展和日益完善內(nèi)部制度等方面。但是，全國人大在制度化演進(jìn)中始終充滿著“民主制邏輯”與“科層制邏輯”的內(nèi)在沖突，過分強(qiáng)調(diào)提高人大運(yùn)作效率的“科層制邏輯”，削弱了人大制度化中的“民主制邏輯”，從而在相當(dāng)程度上制約了人大法定作用的發(fā)揮[7]。與張緊跟不同，王彩波認(rèn)為，由于特定時(shí)代背景的限制，在人大制度的設(shè)計(jì)和擴(kuò)展過程中繼承了大量的蘇維埃成分和因子，在制度屬性上更多地體現(xiàn)出“代議制”屬性而缺少“民主制”屬性[8]。總體來看，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，各個(gè)政治主體間的權(quán)力關(guān)系是人大制度空間得以形成的邏輯前提，具體表現(xiàn)為“競(jìng)爭(zhēng)沖突說”“合作共生說”和“嵌入成長說”幾種觀點(diǎn)。

首先，持“競(jìng)爭(zhēng)沖突說”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，人大與其他權(quán)力主體之間存在此消彼長的零和權(quán)力關(guān)系。一方面，在黨與人大之間的關(guān)系上，多數(shù)國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為，兩者之間的關(guān)系在當(dāng)前中國政治結(jié)構(gòu)中具有全局性和決定性的影響，兩者關(guān)系中存在的問題也是政治體制改革或政治建設(shè)中面臨的關(guān)鍵問題?；谶@種認(rèn)識(shí)，在完善人大制度的諸多論述中，如何厘清兩者之間的關(guān)系往往被優(yōu)先加以考慮。有學(xué)者指出，兩者在實(shí)踐中長期缺乏一個(gè)有法律和制度依據(jù)的、具有可操作性的和程序化的問題解決機(jī)制，尤其是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的內(nèi)容與范圍疏于規(guī)定，導(dǎo)致黨的權(quán)力與人大權(quán)力在關(guān)鍵部分發(fā)生了重合[9]。這種重疊模糊了兩者的權(quán)力邊界，并衍生出一些負(fù)面問題。如任劍濤認(rèn)為，執(zhí)政黨對(duì)于國家權(quán)力的掌控，決定性地影響了國家權(quán)力的具體運(yùn)行，導(dǎo)致了人大的制度功能不能得到真正發(fā)揮[10]。另一方面，其他權(quán)力主體的滲透和擠壓亦加劇了人大制度空間的縮減，其中又以行政權(quán)力為甚。在中國，政治制度設(shè)計(jì)的初衷是，政府由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督；但是，行政權(quán)力產(chǎn)生后發(fā)生的擴(kuò)張與膨脹，造成了監(jiān)督主客體關(guān)系的逐漸倒置。人大制度空間受到行政權(quán)力擠壓最為直接的例證，是各級(jí)人大代表中“官員代表”的比例普遍偏高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在第九屆、第十屆全國人大代表中，各代表團(tuán)中來自各級(jí)國家機(jī)關(guān)的代表即“官員代表”占40%以上，而“官員代表”中又有60%來自行政系統(tǒng)[11]。人大代表中官員比例過高，既影響到人大向“一府兩院”授權(quán)體制的合法性，也不利于人大對(duì)“一府兩院”開展監(jiān)督。此外，地方人大與同級(jí)“兩院”關(guān)系也遠(yuǎn)非紙上文本所反映的那樣。如在地方人大開展的述職評(píng)議中，就暴露出若干司法官員公開質(zhì)疑甚至拒絕接受評(píng)議的案例。

其次，持“合作共生說”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，人大與其他權(quán)力機(jī)關(guān)之間存在合作共生的關(guān)系，人大制度空間的成長與其他權(quán)力主體的支持與配合密不可分。唐皇鳳對(duì)縣級(jí)人大制度創(chuàng)新的研究揭示，地方人大的制度創(chuàng)新是政治主體之間相互磨合、協(xié)商、妥協(xié)和折中的過程，同時(shí)也是不斷尋求各方價(jià)值、權(quán)力和利益平衡點(diǎn)的過程。“人大監(jiān)督權(quán)的有效行使涉及體制內(nèi)眾多的權(quán)力主體，支撐縣級(jí)人大有效行使監(jiān)督權(quán)的制度創(chuàng)新需要得到執(zhí)政黨的支持與認(rèn)可，尤其是地方權(quán)力樞紐的黨委書記的大力支持，以及縣級(jí)人大常委會(huì)的主動(dòng)爭(zhēng)取和‘一府兩院的配合和協(xié)助?！盵12]何俊志不完全贊同人大制度空間的形成與拓展是權(quán)力主體之間競(jìng)爭(zhēng)、沖突或抗?fàn)幃a(chǎn)物的觀點(diǎn)。他在考察地方人大和法院的關(guān)系時(shí)發(fā)現(xiàn)，地方人大與人民法院之間雖然在規(guī)范意義上是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，但是吊詭之處在于，代議機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)力的強(qiáng)大，除了來自于自身的原因之外，還必須要依賴于被監(jiān)督者的強(qiáng)大，即現(xiàn)代國家權(quán)力的成長是一種整體性成長，各個(gè)權(quán)力主體表面上此消彼長的權(quán)力關(guān)系實(shí)際上是同生共長的關(guān)系[13]。換言之，在實(shí)踐中，監(jiān)督對(duì)象在某些情況下可能會(huì)主動(dòng)配合甚至是歡迎人大的監(jiān)督活動(dòng)，他們希望借助人大的外部干預(yù)來解決工作中存在的難題。如在述職評(píng)議工作中，評(píng)議對(duì)象會(huì)將所在部門工作中的困難向地方人大進(jìn)行反饋，從而有利于問題的解決。因此有學(xué)者認(rèn)為，人大監(jiān)督權(quán)力的發(fā)展是在固有憲政框架下得以實(shí)現(xiàn)的，是權(quán)力能力的加強(qiáng)而非權(quán)力變革的過程。這種發(fā)展并沒有侵入到其它政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力范圍，從而改變彼此間的權(quán)力關(guān)系[14]。

第三，持“嵌入成長說”觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，地方人大及其常委會(huì)作為政治舞臺(tái)中嶄新的行為主體，在法理上雖被賦予廣泛的政治權(quán)力，然而制度初創(chuàng)與恢復(fù)時(shí)期的地方人大，在面對(duì)其它權(quán)力主體時(shí)，很難真正履行法定權(quán)力，更談不上權(quán)力的有效擴(kuò)張。因此，早期地方人大的最佳選擇并非直接的權(quán)力擴(kuò)張，而是試圖不斷地完善自身內(nèi)部制度，內(nèi)部制度的成熟過程又伴隨著與其它權(quán)力主體之間聯(lián)系的增多，這種聯(lián)系為地方人大的權(quán)力運(yùn)用奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，進(jìn)而達(dá)到提升自主性空間的目的[15]。國外人大研究的著名學(xué)者歐博文較早地提出了“嵌入成長說”。歐博文發(fā)現(xiàn)，地市級(jí)人大在拓展制度空間時(shí)，所采取的策略往往是在“自主性”和“能力”之間進(jìn)行權(quán)衡，即放棄對(duì)自主性的追求，通過選擇與其他權(quán)力主體進(jìn)行合作，而非直接沖突的方式將自己嵌入現(xiàn)有的制度體系之中，進(jìn)而為自己的生存和發(fā)展界定空間并蓄積力量[16]。歐博文的論斷得到不少國內(nèi)學(xué)者的認(rèn)可。如弓聯(lián)兵認(rèn)為，地方人大的成長沿著“邊緣-中心”的軌跡逐漸展開。地方人大借助法律法規(guī)等正式制度性授權(quán)和權(quán)力關(guān)系，以“軟性嵌入”的方式主動(dòng)地進(jìn)行邊際性創(chuàng)新，以此來提高組織合法性和開拓組織的行動(dòng)空間[17]。林慕華對(duì)某個(gè)省級(jí)人大的預(yù)算改革的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該省級(jí)人大在重構(gòu)預(yù)算關(guān)系網(wǎng)絡(luò)時(shí)，積極尋求同級(jí)黨委的政治支持，開展預(yù)算監(jiān)督工作時(shí)，始終注意與黨委保持一致，并且在預(yù)算過程中與政府及其部門形成了較為穩(wěn)定的合作關(guān)系。同時(shí)他還發(fā)現(xiàn)，人大會(huì)主動(dòng)地運(yùn)用原有資源去開拓新的資源，不斷采取較大自主性的行動(dòng)重新建構(gòu)預(yù)算關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，使黨委和政府更加重視并尊重人大在預(yù)算過程中的作用與權(quán)力[18]。

除了上述幾種主要觀點(diǎn)之外，還有學(xué)者認(rèn)為，人大制度空間的變遷在受到各個(gè)權(quán)力主體相互博弈的影響同時(shí)，往往還涉及到外部宏觀社會(huì)環(huán)境的制約。如劉建軍認(rèn)為，人大制度的完善并不完全取決于其自身的政治期望和對(duì)自身法律地位的追求，而是根源于它與外在情境要素關(guān)系模式的變遷之中[19]。這些外部的情境要素主要包括社會(huì)結(jié)構(gòu)、階層結(jié)構(gòu)、組織結(jié)構(gòu)等密切相關(guān)的因素與情勢(shì)的總和。秦前紅等學(xué)者在分析推動(dòng)地方人大行使監(jiān)督權(quán)的動(dòng)力時(shí)，肯定了社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變遷所引致的公民參與是一個(gè)重要原因[20]。莊文嘉和岳經(jīng)綸反對(duì)以往研究認(rèn)為地方人大制度空間的擴(kuò)展是“政治嵌入”的結(jié)果。他們對(duì)2006-2009年地方人大經(jīng)費(fèi)支出的省際面板數(shù)據(jù)的計(jì)量分析表明，“政治嵌入”不僅沒有帶來機(jī)構(gòu)擴(kuò)權(quán)，反而抑制了地方人大的整體發(fā)展。在控制政治嵌入程度等因素后，他們發(fā)現(xiàn)，社會(huì)力量的壯大和參與顯著地提升了地方人大在監(jiān)督方面的經(jīng)費(fèi)支出，即“社會(huì)嵌入”可以更好地解釋地方人大制度空間的擴(kuò)展[21]。

四、過程、結(jié)構(gòu)與認(rèn)知：以述職評(píng)議為案例的分析

通過梳理和總結(jié)國內(nèi)學(xué)者的研究，可以發(fā)現(xiàn)多數(shù)研究是從權(quán)力關(guān)系的結(jié)構(gòu)性視角展開分析的。然而，如果能夠?qū)⑦^程、結(jié)構(gòu)和認(rèn)知三個(gè)分析視角進(jìn)行整合，將過程性因素、制度性因素和人為因素結(jié)合起來，則可以更好地理解地方人大制度空間的生成與發(fā)展邏輯。本文通過對(duì)述職評(píng)議的分析，發(fā)現(xiàn)可以從過程、結(jié)構(gòu)和認(rèn)知三個(gè)層面來改進(jìn)地方人大的監(jiān)督工作，進(jìn)而不斷拓展地方人大的制度空間。述職評(píng)議是地方人大及其常委會(huì)選舉或任命的“一府兩院”工作人員向地方人大及其常委會(huì)述職并接受評(píng)議的一種監(jiān)督形式。述職評(píng)議作為地方人大的一種監(jiān)督創(chuàng)新，肇始于20世紀(jì)80年代中后期，90年代在全國范圍內(nèi)得到普遍開展。由于2007年開始實(shí)施的《監(jiān)督法》沒有將述職評(píng)議列入法定的監(jiān)督形式，導(dǎo)致其一度陷入了停頓。自黨的十八大以來，不少地方人大又逐漸恢復(fù)了短暫中斷的述職評(píng)議，或是探索出與之性質(zhì)相似的監(jiān)督方式（如履職評(píng)議、任后述職等）。總體來看，述職評(píng)議是過去數(shù)十年間地方人大開展的最普遍和最具代表性的監(jiān)督活動(dòng)。通過分析述職評(píng)議在過程、結(jié)構(gòu)和認(rèn)知方面存在的困境與不足，可以更為清晰地認(rèn)識(shí)與拓展地方人大制度空間的應(yīng)然之路。

首先，政治過程的分析是探究地方人大制度空間存在問題的起點(diǎn)和突破口。國外學(xué)者查爾斯·斯圖爾特曾指出，政治科學(xué)家努力將政治事件拆解成碎片，試圖更好地加以理解。政治學(xué)研究中的過程取向，作為一種解構(gòu)主義方法，它強(qiáng)調(diào)對(duì)政治生活進(jìn)行中觀層次的動(dòng)態(tài)分析。當(dāng)前中國政治的政治過程研究有兩個(gè)顯著取向，一是將利益集團(tuán)與政治過程結(jié)合起來，把利益集團(tuán)作為切入點(diǎn)而將政治過程本身視為研究對(duì)象；二是目前國內(nèi)多數(shù)的相關(guān)研究，一般采用規(guī)范取向的研究方法，注重文本的靜態(tài)分析，并不是通過現(xiàn)實(shí)政府活動(dòng)與政治生活中的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)和實(shí)證材料，來考察、總結(jié)和歸納政府活動(dòng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)與功能過程。地方人大制度空間的政治過程視角側(cè)重于第二個(gè)特征，即認(rèn)為只有對(duì)地方人大履行權(quán)力的過程有深入的了解，對(duì)推動(dòng)和阻礙地方人大行使權(quán)力的各種因素有清晰的認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上才能得出令人信服和可靠的結(jié)論。以述職評(píng)議為例，這項(xiàng)地方人大長期開展的監(jiān)督工作為何成效不彰，首先與實(shí)施過程中的大量詬病之處有關(guān)。如授權(quán)同級(jí)人大常委會(huì)主任會(huì)議、專門委員會(huì)甚至是評(píng)議對(duì)象所在部門進(jìn)行“委托評(píng)議”，削弱了人大監(jiān)督工作的嚴(yán)肅性；評(píng)議對(duì)象的選擇上有意“避重就輕”，尤其是回避了人大選舉的政府官員而側(cè)重于評(píng)議“兩院”工作人員；盲目追求效率，貪多求快而過度使用高度形式化的書面述職評(píng)議；評(píng)議調(diào)查的勞師動(dòng)眾，但是調(diào)查結(jié)果卻與真實(shí)情況相去甚遠(yuǎn)；會(huì)議評(píng)議環(huán)節(jié)的“唱贊歌”和“評(píng)功擺好”；以及評(píng)議結(jié)果的難以落實(shí)與不了了之等。這些不足與問題相互疊加，很大程度上抵消了述職評(píng)議在規(guī)范意義上所能發(fā)揮的重要作用。

其次，地方人大在履行職權(quán)過程中存在的問題，表面看來似乎是具體過程中的偏差所致，但是實(shí)際上可以追溯到各種制度性或結(jié)構(gòu)性因素。一方面，“打鐵還需自身硬”。就地方人大自身而言，不論是行使立法權(quán)力還是開展監(jiān)督活動(dòng)都以具備相應(yīng)的組織能力為基礎(chǔ)。數(shù)十年來，地方人大的制度建設(shè)確實(shí)取得了長足的進(jìn)步，如常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)上的優(yōu)化、組織的結(jié)構(gòu)分化和規(guī)模擴(kuò)張等。這些積極變化初步奠定了地方人大履行權(quán)力的前提和條件。但是地方人大現(xiàn)有的組織能力尚不足以有效地履行法定職權(quán)。如在述職評(píng)議上，地方人大及其常委會(huì)選舉和任命的“一府兩院”工作人員數(shù)量龐大，一屆人大很難通過面對(duì)面的述職評(píng)議對(duì)所有的法定述職人員進(jìn)行評(píng)議，這也是為何地方人大在實(shí)踐中普遍采用書面述職評(píng)議的客觀原因。從橫向比較來看，各地人大的制度建設(shè)參差不齊。如在專門委員會(huì)的設(shè)置上，北京市人大下設(shè)了7個(gè)，而寧夏回族自治區(qū)人大僅設(shè)立了3個(gè)。同時(shí)就各個(gè)專門委員會(huì)的規(guī)模來看，各地也存在顯著的區(qū)域差異。如在法制委員會(huì)的委員數(shù)量上，北京市為19人，浙江省為8人，安徽省僅有6人；另一方面，地方人大的制度空間還受制于外部情境的規(guī)制，即人大與其他權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系。情境因素對(duì)監(jiān)督活動(dòng)是否能夠開展、如何開展以及有效開展的程度頗為關(guān)鍵。復(fù)以述職評(píng)議為例，影響和制約其實(shí)踐的權(quán)力關(guān)系主要包括，黨與人大的關(guān)系，上下級(jí)人大的關(guān)系，以及人大與“一府兩院”的關(guān)系等；其中，黨與人大之間的關(guān)系更具有決定性影響。在多數(shù)情形下，地方人大的實(shí)際工作效果，取決于黨委對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)程度和人大對(duì)黨委意圖的領(lǐng)會(huì)程度[22]。一項(xiàng)對(duì)浙江省述職評(píng)議的調(diào)查顯示，浙江省99個(gè)市縣人大中，有67個(gè)認(rèn)為開展述職評(píng)議的關(guān)鍵在于人大是否能夠爭(zhēng)取黨委的支持和重視；同時(shí)還有16個(gè)認(rèn)為是黨委重視人大的評(píng)議意見和評(píng)議結(jié)果的使用[23]。盡管各級(jí)人大恢復(fù)和重建已逾四十余年，但是黨與人大的關(guān)系長期未能得到法律的明確規(guī)范。憲法僅是原則性地規(guī)定了，“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。這種原則性的規(guī)定并未提供涉及黨與人大關(guān)系的相對(duì)清晰的權(quán)力框架。在實(shí)踐中，兩者關(guān)系更多的是遵循非正式的政治慣例和行為準(zhǔn)則。這種狀況可能會(huì)對(duì)人大的制度成長帶來不確定性，因?yàn)槿舜笾贫鹊某砷L空間歸根結(jié)底是由其在制度框架格局中的地位所規(guī)定的，這種地位首先需要借助于憲法和法律層面上的明確規(guī)范與確認(rèn)。在實(shí)踐中，很多人質(zhì)疑地方人大開展述職評(píng)議不具有合法性，其中一個(gè)重要理由就是現(xiàn)行法律中找不到關(guān)于述職評(píng)議的具體規(guī)定。在當(dāng)前全面依法治國的宏觀背景下，如果地方人大的監(jiān)督工作不能做到“依法監(jiān)督”，必然會(huì)妨礙依法治國基本方略的推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)。

第三，以制度或結(jié)構(gòu)為中心的分析往往忽視了非制度性的人為因素在人大制度空間成長中所扮演的角色。一般來說，結(jié)構(gòu)功能主義方法比較適用于分析西方國家的政治制度，因?yàn)樗鼈冊(cè)诮Y(jié)構(gòu)和功能之間存在著高度關(guān)聯(lián)。但是將這一方法運(yùn)用于包括中國在內(nèi)的廣大發(fā)展中國家時(shí)，就可能會(huì)產(chǎn)生錯(cuò)位和脫節(jié)。同時(shí)結(jié)構(gòu)功能主義方法本質(zhì)上作為一種靜態(tài)的分析方法，也不能很好地解釋地方人大的動(dòng)態(tài)變遷過程。在中國實(shí)際的政治生活中，非制度性的人為因素往往對(duì)政治發(fā)展產(chǎn)生了決定性的影響。這主要體現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)人左右著許多重大政治事件的發(fā)生和結(jié)局，他們是政治改革的重要發(fā)起者和最終決策者，在政治改革的目標(biāo)和策略選擇上具有決定性作用[24]。結(jié)合人大制度的發(fā)展歷程來看，政治領(lǐng)袖在人大制度的啟動(dòng)運(yùn)行、價(jià)值定位和機(jī)構(gòu)完善方面都發(fā)揮了積極作用。如述職評(píng)議之所以在20世紀(jì)90年代在全國范圍內(nèi)得到普遍開展，首先與全國人大領(lǐng)導(dǎo)人的積極支持有關(guān)。時(shí)任全國人大常委會(huì)委員長喬石多次肯定了述職評(píng)議是“好的經(jīng)驗(yàn)和做法”，“取得了較好的效果”。八屆全國人大常委會(huì)多次在年度工作報(bào)告中對(duì)述職評(píng)議給予了積極評(píng)價(jià)。從政治認(rèn)知的視角來分析地方人大的制度空間，具體涉及到作為黨中央和全國人大領(lǐng)導(dǎo)人的態(tài)度，涉及到地方黨委和人大主要負(fù)責(zé)人的態(tài)度，也涉及到作為監(jiān)督對(duì)象的“一府兩院”主要負(fù)責(zé)人的態(tài)度。在實(shí)踐中，不少地方人大為了強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)力進(jìn)行了許多監(jiān)督創(chuàng)新（如包括述職評(píng)議在內(nèi)的各種評(píng)議類監(jiān)督），但是并沒有取得預(yù)期的監(jiān)督效果。其中一個(gè)往往被忽視的原因就是擁有眾多的監(jiān)督方式本身并不足以充分保證監(jiān)督活動(dòng)的有效開展，監(jiān)督的政治意愿而非監(jiān)督能力可能是影響立法機(jī)關(guān)監(jiān)督有效性最重要的決定因素。如果各方均對(duì)人大監(jiān)督工作持消極態(tài)度，那么地方人大探索出的各種監(jiān)督創(chuàng)新最終不可避免地將淪為“形式化”的監(jiān)督。從述職評(píng)議來看，盡管多數(shù)省級(jí)人大曾制定條例或辦法來對(duì)述職評(píng)議加以規(guī)范，然而，在具體實(shí)踐中，述職評(píng)議暴露出了制度化程度低的缺陷，連續(xù)性或穩(wěn)定性不高，多為間斷性地開展。導(dǎo)致這種狀況的一個(gè)非制度性因素是地方黨委或人大的主要負(fù)責(zé)人對(duì)述職評(píng)議的態(tài)度不盡一致，再加上換屆帶來的人事變動(dòng)的影響，新的地方黨委或人大主要負(fù)責(zé)人可能不太熱衷述職評(píng)議，結(jié)果就造成了述職評(píng)議工作出現(xiàn)波動(dòng)和停頓。很多地方述職評(píng)議中所暴露出的制度成長瓶頸，主要不是法理上的欠缺，而是由于地方人大履職動(dòng)力不足所致。這意味著未來完善人大制度的重點(diǎn)，應(yīng)該是如何使人民賦予和委托的權(quán)力能夠真正運(yùn)轉(zhuǎn)起來，使人大代表能夠真正代表和反映人民意志，使各級(jí)人大能夠積極地履行法定職權(quán)，成為名實(shí)相符的國家權(quán)力機(jī)關(guān)。

五、余論

自黨的十八大以來，完善人大制度已經(jīng)成為全面深化改革和全面依法治國的重要內(nèi)容之一。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“健全‘一府兩院由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督制度”。黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)了“人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度”。在監(jiān)督權(quán)方面，要“健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度”；在立法權(quán)方面，要“完善立法體制”，“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制”。習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話中也指出，“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排”，強(qiáng)調(diào)“新形勢(shì)下，我們要毫不動(dòng)搖堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，也要與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度”[25]。隨著人大立法工作和監(jiān)督工作的不斷改進(jìn)，其制度空間不可避免地將發(fā)生新的調(diào)適與拓展?？傊?，作為載負(fù)中國民主政治不可替代的重要平臺(tái)，作為支撐國家治理體系和治理能力的根本政治制度，人大制度空間的消長與變遷影響著中國的政治發(fā)展進(jìn)程，因而值得學(xué)術(shù)界給予高度重視和繼續(xù)開展深入的研究。

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