公共財(cái)產(chǎn)法視野中的財(cái)政民主

張學(xué)博

摘要：財(cái)政民主是指由人民通過正當(dāng)程序來決定財(cái)政的收入、支出和監(jiān)督整個(gè)過程并為此而負(fù)責(zé)的原則。傳統(tǒng)的財(cái)政民主理論局限于議會(huì)民主，而從公共財(cái)產(chǎn)法視角出發(fā)，財(cái)政權(quán)是帶有公色彩的財(cái)產(chǎn)權(quán)，因而作為主權(quán)者的人民有權(quán)利直接行使自身的財(cái)產(chǎn)權(quán)。作為國(guó)家治理現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑，有必要從財(cái)政立憲、落實(shí)財(cái)政法定原則、強(qiáng)化公眾財(cái)政決策機(jī)制、財(cái)政透明度規(guī)則、財(cái)政問責(zé)制、預(yù)算改革六方面入手，構(gòu)建體現(xiàn)財(cái)政民主原則的現(xiàn)代財(cái)政制度。

關(guān)鍵詞：財(cái)政民主；人民主權(quán)；公共財(cái)產(chǎn)法；財(cái)政法定原則；公眾財(cái)政決策機(jī)制

中圖分類號(hào)：F810.2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1004-1494（2017）03-0091-05

一、問題的提出

學(xué)術(shù)界對(duì)于財(cái)政民主原則的內(nèi)涵已經(jīng)有一些研究。王源擴(kuò)探討了財(cái)政民主原則的基本內(nèi)容，即財(cái)政決策的民主性、意義及在我國(guó)財(cái)政法制中的重要地位，認(rèn)為“從經(jīng)濟(jì)的角度看問題，民主制的核心就是財(cái)政民主制。我們所說的建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的民主政治，其主要內(nèi)容也是財(cái)政民主制?！盵1]對(duì)財(cái)政民主的具體制度問題的相關(guān)研究則集中于預(yù)算改革和參與式預(yù)算方面，從各地實(shí)踐來看，“浙江溫嶺……廣州等地在不同層面進(jìn)行了積極的探索，也取得了較好的效果。”[2]總之，學(xué)術(shù)界對(duì)于財(cái)政民主的定義、歷史淵源、權(quán)利內(nèi)容、地方實(shí)踐、體系構(gòu)建均有一定的探索，但是整體上仍顯得單薄。相比傳統(tǒng)法學(xué)學(xué)科如民法之誠(chéng)實(shí)信用原則、刑法之罪刑法定原則等“帝王”原則，財(cái)政民主之于財(cái)政法學(xué)同樣處于核心地位，但目前的研究對(duì)于財(cái)政民主的理論淵源和基礎(chǔ)、理論內(nèi)涵仍然需要進(jìn)一步深入，尤其是隨著現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)權(quán)概念的演變、國(guó)家治理現(xiàn)代化理論的創(chuàng)新、民主理論的發(fā)展、地方財(cái)政預(yù)算試驗(yàn)的進(jìn)展，都使得對(duì)財(cái)政民主原則有必要做進(jìn)一步的梳理，以便為正在進(jìn)行的財(cái)稅體制改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化提供理論支撐。

二、財(cái)政民主原則的理論基礎(chǔ)

（一）人民主權(quán)理論

在盧梭看來，“要尋找出一種方式，使它能保衛(wèi)每個(gè)結(jié)合者的人身和財(cái)富，并且仍然像以往一樣地自由?！盵3]19因?yàn)椤罢惺构矙?quán)力極有可能濫用權(quán)力，信息不對(duì)稱是造成代理問題的根源。”[4]而為了解決人民與政府之間的信息不對(duì)稱，財(cái)政透明度規(guī)則就被認(rèn)為是一項(xiàng)十分有效的理論被提煉出來。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為財(cái)政是政治的核心范疇，屬于國(guó)家機(jī)密。但隨著社會(huì)的發(fā)展，這一觀點(diǎn)受到挑戰(zhàn)。歐洲的民主財(cái)政理論與社會(huì)契約理論有著十分密切的關(guān)聯(lián)?！半S著經(jīng)濟(jì)生活的日益復(fù)雜化，各國(guó)政府面對(duì)政府支出的壓力、政府債務(wù)的負(fù)擔(dān)、政府風(fēng)險(xiǎn)……等問題，都希望提高公共預(yù)算透明度來?yè)Q取民眾對(duì)政府政策的支持?！盵5]與此相關(guān)聯(lián)的現(xiàn)象就是，包括歐盟、經(jīng)濟(jì)與合作組織、聯(lián)合國(guó)等國(guó)際組織近年紛紛倡導(dǎo)提高政府財(cái)政信息透明度。盡管其各自有自身的目的，但這些國(guó)際組織的提議有一個(gè)共同的目標(biāo)，即政府應(yīng)該是對(duì)民眾負(fù)責(zé)的政府，因而不能濫發(fā)債務(wù)或隨意開支以致政府入不敷出。這正是基于政府與人民之間的契約決定的，即政府是為委托人——人民的福利服務(wù)的，而不能謀取自身利益讓人民為此買單。

盧梭忠實(shí)地信奉直接民主，對(duì)代議制持強(qiáng)烈批評(píng)態(tài)度。認(rèn)為“它只能是一個(gè)意志，而絕不能是中間的東西。”[3]35古希臘和古羅馬的人民可以直接行使其權(quán)利，因?yàn)槌前詈苄?。而現(xiàn)代民主國(guó)家使得人民只能通過代議制進(jìn)行政府組織，人民要履行其權(quán)利，通過財(cái)政透明度規(guī)則來體現(xiàn)其權(quán)利，成為比較現(xiàn)實(shí)可行的規(guī)則。

（二）公共選擇理論

在布坎南看來，“民主政府在財(cái)政以及非財(cái)政方面的實(shí)際操作，要求它的公民堅(jiān)持所謂的‘立憲態(tài)度”[6]?！肮策x擇觀點(diǎn)直接導(dǎo)致人們注意和重視規(guī)則、憲法、憲法選擇和對(duì)規(guī)則的選擇。”[7]基于公共選擇理論對(duì)于管理機(jī)構(gòu)的分析，作為最高規(guī)則的憲法規(guī)則顯得十分重要，因?yàn)閼椃ê茈y修改，因而更能夠體現(xiàn)人民的主權(quán)意志。那些很容易修改而不是長(zhǎng)期穩(wěn)定的行政規(guī)則，容易為行政機(jī)關(guān)的官僚們所濫用，為自己的私利而隨意調(diào)整。財(cái)政制度是規(guī)則之后的規(guī)則，因而通過財(cái)政民主來迫使財(cái)政制度成為幾乎是永久不變的制度，是實(shí)現(xiàn)民主和法治的前提性條件之一。

（三）公共財(cái)產(chǎn)權(quán)理論

近年財(cái)稅法學(xué)界“公法之債”的提出打破了傳統(tǒng)觀念中私法與公法之間的界限。公法之債理論將稅不再視為一種國(guó)家權(quán)力對(duì)公民單方強(qiáng)制的行為，而是一種公法意義上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。日本學(xué)者北野弘久主張徹底的稅收債務(wù)關(guān)系說，他說：“從法實(shí)踐論為標(biāo)準(zhǔn)來考察，租稅法律關(guān)系可被歸結(jié)為公法上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系?！盵8]

在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)理論概念進(jìn)行了進(jìn)一步拓展。張翔認(rèn)為，現(xiàn)代社會(huì)財(cái)產(chǎn)權(quán)功能發(fā)生了變遷，“從財(cái)產(chǎn)權(quán)絕對(duì)到財(cái)產(chǎn)權(quán)承擔(dān)社會(huì)義務(wù)……從單純保障私人自由任意地使用和支配財(cái)產(chǎn)，轉(zhuǎn)而開始承擔(dān)社會(huì)利益再分配的功能?！盵9]基于現(xiàn)代財(cái)產(chǎn)權(quán)概念的發(fā)展和公共財(cái)產(chǎn)權(quán)的提出，將財(cái)政稅收視為政府的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)具有正當(dāng)性?！肮藏?cái)產(chǎn)的取得應(yīng)當(dāng)公開透明，還包括公共財(cái)產(chǎn)的用益和處分應(yīng)經(jīng)法定程序……對(duì)公共財(cái)產(chǎn)權(quán)行使的正當(dāng)性約束……還應(yīng)依托于符合民主要求的程序規(guī)則，以及社會(huì)大眾對(duì)公共財(cái)產(chǎn)的流程管控和支配監(jiān)督?！盵10]財(cái)政稅收作為政府的公共財(cái)產(chǎn)權(quán)，必須符合民主要求的程序規(guī)則，這就導(dǎo)致財(cái)政民主原則成為了財(cái)政稅收法律領(lǐng)域的基礎(chǔ)性原則。

三、財(cái)政民主原則的內(nèi)涵

基于人民主權(quán)理論、公共選擇理論和公共財(cái)產(chǎn)理論，財(cái)政民主原則構(gòu)成了財(cái)政法的基本原則。財(cái)政民主原則還具有憲法依據(jù)?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）第2條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！薄稇椃ā返?2條規(guī)定：“社會(huì)主義的公共財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯?！?/p>

（一）傳統(tǒng)財(cái)政民主原則的內(nèi)涵

1.無代表則無納稅（收入民主）

隨著“社會(huì)契約論和自由主義思想廣為傳播，國(guó)家被認(rèn)為是人民自愿形成的‘契約的產(chǎn)物，而稅收則成為維持政府的‘購(gòu)買和平的對(duì)價(jià)?！盵11]20征稅需要得到人民的同意，成為財(cái)政民主的基本內(nèi)容，得到各國(guó)承認(rèn)。通過議會(huì)來控制征稅權(quán)成為了體現(xiàn)人民民主的基本內(nèi)容。英國(guó)的光榮革命、美國(guó)獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)都因征稅權(quán)的爭(zhēng)奪而啟動(dòng)。相關(guān)內(nèi)容在各國(guó)成文憲法中均得到相應(yīng)表述。

2.預(yù)算民主規(guī)則（支出民主）

到了20世紀(jì)之后，財(cái)政民主從對(duì)征稅權(quán)的關(guān)注開始轉(zhuǎn)向?qū)︻A(yù)算的控制?！半S著財(cái)政規(guī)模的膨脹……財(cái)政領(lǐng)域納入法律視野之中，……稅收法定擴(kuò)展到預(yù)算法定?！盵12]以美國(guó)為例，雖然1789年憲法即已確立國(guó)會(huì)的征稅權(quán)，但現(xiàn)代意義上的預(yù)算制度卻一直未能建立?！霸?9世紀(jì)末期經(jīng)濟(jì)騰飛、財(cái)政擴(kuò)張……財(cái)政支出爆發(fā)了普遍的嚴(yán)重腐敗現(xiàn)象……以紐約市1908年編制首份現(xiàn)代預(yù)算為先導(dǎo)……聯(lián)邦也于1921年通過《預(yù)算與審計(jì)法》?！盵11]21

3.程序正義規(guī)則（程序民主）

民主的重要標(biāo)志就是程序的合法性?！柏?cái)政決策的民主性，作為財(cái)政民主原則的首要要求，是指國(guó)家的一切財(cái)政收入和支出活動(dòng)，其決策必須經(jīng)由民主程序做出，以保證真正由人民當(dāng)家作主。”[13]

4.預(yù)算監(jiān)督機(jī)制（事后民主）

財(cái)政民主原則不僅要求財(cái)政的民主決策，更要求對(duì)財(cái)政事務(wù)進(jìn)行有效的民主監(jiān)督。對(duì)財(cái)政的監(jiān)督首先體現(xiàn)為人民代表大會(huì)的監(jiān)督。各級(jí)人大常委會(huì)是憲法賦予的對(duì)行政機(jī)關(guān)工作進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)。《憲法》第67條第6款明確規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)監(jiān)督國(guó)務(wù)院的工作。由選舉產(chǎn)生的人民代表所討論的重大財(cái)政問題，應(yīng)當(dāng)是微觀的、透明的、具體的，對(duì)納稅人和所有公民鄭重負(fù)責(zé)的。

（二）財(cái)政民主原則的新發(fā)展

傳統(tǒng)的財(cái)政民主原則在當(dāng)代越來越受到挑戰(zhàn)。20世紀(jì)后半期資本主義國(guó)家“滯脹”的出現(xiàn)，凱恩斯主義被嚴(yán)厲批評(píng)，公共選擇學(xué)派應(yīng)運(yùn)而生。正因?yàn)槿绱?，傳統(tǒng)的間接民主理論和傳統(tǒng)財(cái)政民主原則無法實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)，立憲主義和財(cái)政透明度規(guī)則應(yīng)運(yùn)而生。

1.財(cái)政立憲主義

所謂財(cái)政立憲主義，即要求對(duì)財(cái)政權(quán)予以憲法上之根本約束。因?yàn)橐话惴煞ㄒ?guī)十分容易修改，因而不利于人民對(duì)之形成穩(wěn)定之預(yù)期，也不利于對(duì)納稅人權(quán)利予以保護(hù)。“對(duì)所有決策，包括公共決策使用全體一致規(guī)則，是個(gè)人可借以確保他人的行動(dòng)永不給他造成成本的惟一方法。”[14]然而，嚴(yán)格的全體一致規(guī)則的社會(huì)成本太高，以致實(shí)踐中并不可能在一個(gè)大國(guó)中實(shí)施，那么最接近這種全體一致規(guī)則的規(guī)則制定就是立憲，即通過絕對(duì)多數(shù)的剛性規(guī)則來降低規(guī)則修改的外部成本，使得法律規(guī)則被操縱的可能性大大降低。

2.財(cái)政透明度規(guī)則的發(fā)展

國(guó)際貨幣基金組織財(cái)政事務(wù)部制定了《國(guó)際公共部門會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》和《財(cái)政透明度手冊(cè)》（以下簡(jiǎn)稱《手冊(cè)》）具體涵蓋：“政府應(yīng)當(dāng)明確其職責(zé)；政府必須全面公開預(yù)算信息；政府公開其預(yù)算編制和決策程序；政府提供真實(shí)的數(shù)據(jù)?！盵15]多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，透明度的提升會(huì)降低腐敗發(fā)生的可能性，并進(jìn)一步帶來經(jīng)濟(jì)績(jī)效的提升。但也有學(xué)者發(fā)現(xiàn)，透明度和信任之間的關(guān)系是復(fù)雜的，過分地依賴透明度也許會(huì)損傷信任[16]。早期人們對(duì)財(cái)政透明度規(guī)則的理解重點(diǎn)關(guān)注于財(cái)政透明即財(cái)政公開，但最新的研究開始關(guān)注“度”的問題。很多實(shí)質(zhì)研究表明，財(cái)政透明度過高有可能降低政府公信力，而政府公信力過低則可能與財(cái)政透明度規(guī)則的初衷產(chǎn)生矛盾。財(cái)政透明度規(guī)則除體現(xiàn)財(cái)政民主之外，同時(shí)也是為了提高政府公信力，否則政府很難有動(dòng)力去推動(dòng)這項(xiàng)工作。

四、中國(guó)財(cái)政民主原則的現(xiàn)狀

（一）制度層面的缺失

1.無憲法制約

公共選擇學(xué)派給我們的最大啟示就是必須把政府作為加以約束的對(duì)象。傳統(tǒng)的代議制民主是無奈之下的選擇，只有在源頭加以近乎永久性的剛性約束，才可能防止政府以稅收名義合法地侵犯公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。樊綱的研究表明，“‘亂收費(fèi)的問題不是一個(gè)簡(jiǎn)單的財(cái)政收支的經(jīng)濟(jì)問題……要根治這個(gè)問題，只能靠中央—地方關(guān)系的改革和地方財(cái)政民主制度的建立?！盵17]這些問題實(shí)質(zhì)上就是憲制問題，而我國(guó)對(duì)于財(cái)政問題尚無憲法上的有效制約。

2.財(cái)政法律缺失

現(xiàn)有法律，許多存在著理念過時(shí)問題，且法律普遍過于原則化，可操作性較弱。由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的專門性財(cái)政法律只有5部，距離30至40部的應(yīng)然規(guī)模相去甚遠(yuǎn)，大量的財(cái)政行為無法可依。

3.公民參與決策機(jī)制缺失

雖然近年上海市閔行區(qū)的人大預(yù)算初審聽證制度為探討公民與政府協(xié)商溝通機(jī)制的構(gòu)建提供了經(jīng)驗(yàn)范本，它試圖將協(xié)商機(jī)制引入預(yù)算審議過程，通過法治途徑確保預(yù)算公開，構(gòu)建起公民參與財(cái)政預(yù)算的程序機(jī)制，以最終實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政預(yù)算的民主控制[18]。但目前，在我國(guó)的絕大多數(shù)地區(qū)，公民參與財(cái)政決策機(jī)制仍然十分欠缺。

（二）制度實(shí)施層面的不足

1.財(cái)政信息不透明

目前，“面對(duì)依法治國(guó)的要求，中國(guó)財(cái)政民主實(shí)現(xiàn)的法律機(jī)制無論在財(cái)政信息公開機(jī)制與公民財(cái)政決策機(jī)制上，還是在財(cái)政監(jiān)督機(jī)制與財(cái)政救濟(jì)機(jī)制上均存在一定程度的不足”[19]68現(xiàn)行的國(guó)務(wù)院組織法除部門機(jī)構(gòu)無數(shù)量限制、副職人數(shù)無限制、監(jiān)督機(jī)制不足等廣為詬病的缺陷外，一個(gè)重大缺陷就是對(duì)于各部門的職責(zé)沒有清晰界定。地方政府組織法也存在類似的問題。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)已經(jīng)連續(xù)7年跟蹤評(píng)價(jià)中國(guó)政府的財(cái)政透明度情形。在中國(guó)的五級(jí)財(cái)政政府制度之下，省級(jí)政府是相對(duì)比較規(guī)范、人員素質(zhì)較高的一級(jí)政府。以省級(jí)政府財(cái)政透明度為對(duì)象的最新研究顯示：“31個(gè)省份的平均得分僅為36.04分……各項(xiàng)財(cái)政信息公開狀況很不均衡……部門預(yù)算及相關(guān)信息……相對(duì)較低?！盵20]省級(jí)政府尚且如此，那么市縣鄉(xiāng)級(jí)政府的財(cái)政信息可想而知。簡(jiǎn)而言之，自2008年《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《政府信息公開條例》）實(shí)施以來，中國(guó)的財(cái)政信息公開有進(jìn)步，但是離財(cái)政民主的要求還比較遠(yuǎn)。

2.財(cái)政責(zé)任不明確

目前的制度安排更多的依靠道德感召而非制度強(qiáng)制來推進(jìn)財(cái)政透明度規(guī)則?！墩畔⒐_條例》第35條雖然有“行政機(jī)關(guān)違反本條例的規(guī)定……情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分”的規(guī)定，但不具體。正是由于《政府信息公開條例》本身對(duì)于違反財(cái)政透明度規(guī)則的行為懲罰的可操作性較差，使得目前的財(cái)政透明度建設(shè)進(jìn)展緩慢。在目前的中國(guó)政治實(shí)踐中，對(duì)于財(cái)政信息公開本身尚存在很大的爭(zhēng)議。財(cái)政權(quán)力是政府的核心權(quán)力，所以財(cái)政民主和財(cái)政法治就是人民民主的集中體現(xiàn)。但目前很多官員和學(xué)者似乎都偏向于法治應(yīng)該優(yōu)先于民主的觀點(diǎn)。所以，對(duì)違反財(cái)政信息公開就要對(duì)主管官員進(jìn)行責(zé)任追究，似乎還未形成一致的觀點(diǎn)。因此，盡管《政府信息公開條例》進(jìn)行了規(guī)定，但無相關(guān)配套法律法規(guī)與之對(duì)接，則無法落實(shí)財(cái)政責(zé)任之追究。

五、中國(guó)財(cái)政民主原則的現(xiàn)實(shí)路徑

（一）財(cái)政的憲法約束

從長(zhǎng)遠(yuǎn)來說，目前《憲法》中第56條規(guī)定的人民有依法納稅的義務(wù)不足以表達(dá)人民對(duì)于財(cái)政的主權(quán)，而應(yīng)以單獨(dú)的條款對(duì)于人民的財(cái)政主權(quán)地位予以明確，從而從根本上約束政府權(quán)力。

（二）落實(shí)財(cái)政法定原則

在財(cái)政基本法缺失的情況下，2015年通過的《中華人民共和國(guó)立法法》修正案，加強(qiáng)了對(duì)于稅收的憲法性約束，但仍然存在某些不明確之處。2014年年底全國(guó)人大立法法草案二審稿中“稅種、納稅人、征稅對(duì)象、計(jì)稅依據(jù)、稅率和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規(guī)定”的表述在最后變更為“稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能制定法律”。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《決定》第十章專門強(qiáng)調(diào)“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”，而財(cái)政控權(quán)乃是權(quán)力制約之本，財(cái)政權(quán)力法治化是整體權(quán)力法治化的核心和關(guān)鍵。具體來說，目前要加快推動(dòng)包括增值稅法在內(nèi)的十五部條例上升為法律的立法工作，同時(shí)積極推動(dòng)《個(gè)人所得稅法》修訂工作以及房地產(chǎn)稅和資源稅法的立法工作。

（三）強(qiáng)化公民財(cái)政決策機(jī)制

首先，要對(duì)人大財(cái)政決策權(quán)科學(xué)化、規(guī)范化。在這一方面，應(yīng)將《立法法》和《預(yù)算法》的相關(guān)規(guī)則進(jìn)一步細(xì)化，突出程序性規(guī)則。

其次，要構(gòu)建公民參與財(cái)政決策制度。間接民主存在天然的缺陷，只是人類沒有辦法時(shí)的選擇。經(jīng)過幾百年的政治實(shí)踐，公眾參與政治決策已經(jīng)成為共識(shí)。它“包括公民參與財(cái)政決策啟動(dòng)程序……以及決策問題解決程序……論證程序、評(píng)議程序、咨詢程序等?！盵19]77尤其是關(guān)于聽證程序等等，對(duì)于公民積極參與財(cái)政決策有著十分重要的意義。

（四）財(cái)政透明度規(guī)則

為了推進(jìn)財(cái)政透明度建設(shè)，除了在憲法或憲法性法律中加入前述對(duì)財(cái)政透明度的內(nèi)涵的界定，還需配套制定相關(guān)法律規(guī)則體系。首先，要修改各級(jí)政府組織法，包括國(guó)務(wù)院組織法和各級(jí)人民政府組織法。這個(gè)問題不解決，黨的十八屆三中全會(huì)提出的“處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系”就無法從源頭上厘清?！柏?fù)面清單”模式自然是大大的進(jìn)步，但仍然屬于行政內(nèi)部措施，屬于不穩(wěn)定、非常態(tài)的政策范疇。其次，要制定《行政程序法》，構(gòu)建公民參與財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。在民主懇談基礎(chǔ)上構(gòu)建建設(shè)符合地方實(shí)際的參與式民主機(jī)制。最后，將《政府信息公開條例》上升為《政府信息公開法》。為了真正實(shí)現(xiàn)真實(shí)、透明、適度的政府信息公開，借鑒各國(guó)通例，制定法律規(guī)則層面的《政府信息公開法》是不二選擇。現(xiàn)行《政府信息公開條例》與《中華人民共和國(guó)保密法》《中華人民共和國(guó)立法法》《中華人民共和國(guó)檔案法》存在沖突。這些沖突需要提高條例的法律位階才能予以解決。關(guān)于財(cái)政透明度的適度問題，應(yīng)該以《中華人民共和國(guó)保密法》為限。因長(zhǎng)期以來，我國(guó)幾乎將公共事務(wù)均視為保密內(nèi)容，所以當(dāng)下首先是推進(jìn)財(cái)政透明度規(guī)則的全面實(shí)施，以公開為原則，不公開僅以法律為限。

（五）財(cái)政問責(zé)規(guī)則

建設(shè)責(zé)任政府，實(shí)行財(cái)政問責(zé)制度。由于財(cái)政透明度規(guī)則的實(shí)施意在維護(hù)整個(gè)公眾的利益，對(duì)財(cái)政透明度規(guī)則的違反往往侵犯的也是整個(gè)公眾的利益，反而讓每個(gè)具體的公民無法感受到自身利益被侵害，因而通過司法訴訟方式來追究違反財(cái)政透明度規(guī)則的政府和官員變得很難操作。所以，在現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，唯一可行的責(zé)任追究方式是通過政治問責(zé)的方式來推動(dòng)財(cái)政透明度規(guī)則的實(shí)施。首先，要強(qiáng)化人大及其常委會(huì)對(duì)政府財(cái)政權(quán)力的監(jiān)督職能?！稇椃ā返?9條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有職責(zé)監(jiān)督國(guó)務(wù)院的工作，第73條規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)代表有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出質(zhì)詢案。其次，考慮修改《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》，將政府官員違反財(cái)政透明度規(guī)則的行為視為應(yīng)該進(jìn)行政治問責(zé)的情形之一。穩(wěn)妥起見，財(cái)政問責(zé)制度可以在部分地區(qū)先行進(jìn)行試點(diǎn)，視其效果再進(jìn)行推廣。

（六）進(jìn)一步完善預(yù)算法

2014年新的《預(yù)算法》已經(jīng)通過，表明中央對(duì)于推動(dòng)預(yù)算改革的共識(shí)已經(jīng)達(dá)成。上述上海市閔行區(qū)的人大預(yù)算初審聽證制度的經(jīng)驗(yàn)主要是三點(diǎn)，即“細(xì)化預(yù)算，提前公開預(yù)算信息，落實(shí)人大預(yù)算審查權(quán)”。構(gòu)建公民參與預(yù)算的協(xié)商機(jī)制，首先應(yīng)當(dāng)貫徹預(yù)算公開原則。其次，在預(yù)算公開的基礎(chǔ)上，建立起制度化的公民協(xié)商程序，通過辯論給予預(yù)算參與者發(fā)言機(jī)會(huì)，逐步推動(dòng)預(yù)算民主。新的《預(yù)算法》第1條明確指出預(yù)算法的目標(biāo)是“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，但是之后的規(guī)定基本上還是將預(yù)算權(quán)局限于人民代表大會(huì)、常委會(huì)和政府財(cái)政部門手中，并未考慮公民的預(yù)算權(quán)問題。《預(yù)算法》第14條關(guān)于預(yù)算報(bào)告的公開也都是事后公開，這對(duì)于公民的預(yù)算知情權(quán)，預(yù)算參與權(quán)都是不利的。

未來預(yù)算改革應(yīng)該著手從以下兩方面入手，進(jìn)一步完善預(yù)算法。首先，建立有效的公民預(yù)算權(quán)利保障制度，尤其是預(yù)算透明度建設(shè)，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算，而且是讓公眾看得懂的預(yù)算。從事后公開進(jìn)一步朝著事前公開邁進(jìn)，讓公眾可以在預(yù)算決策中發(fā)揮重要作用。其次，建立制度化的預(yù)算協(xié)商機(jī)制。閔行區(qū)的經(jīng)驗(yàn)可以復(fù)制。通過制度設(shè)計(jì)讓社會(huì)各界廣泛參與到預(yù)算討論中來，形成科學(xué)化、民主化的財(cái)政。

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