郭川陽 徐漢明*

黨政主導(dǎo)下的地方法治評估實踐研究
——以湖北法治評估模式為例

郭川陽 徐漢明*

法治評估在法治建設(shè)中發(fā)揮著重大作用。地方黨政主導(dǎo)下的以工作考核為導(dǎo)向的法治評估屬于特殊類型的法治評估，不應(yīng)以理論意義的法治評估典型范式來完全否定，黨政主導(dǎo)下的地方法治評估實施困境，為理論界研究地方法治評估提供了一個新思路。地方法治評估的完善路徑在于，理論研究應(yīng)支持解決法治評估實踐問題，回應(yīng)地方法治評估實踐可能形成“法治割據(jù)”的質(zhì)疑，重點解決法治評估實踐困境的理論問題，研究培養(yǎng)法治評估人才的可行路徑，培育獨立第三方實施法治評估的生成環(huán)境。

法治評估 指標(biāo)體系 理想模式 績效考核

習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)“黨和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問題”，“處理得好，則法治興、黨興、國家興；處理得不好，則法治衰、黨衰、國家衰”。這一論斷指明了全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。全面從嚴(yán)治黨是全面依法治國的根本要求，全面依法治國為全面從嚴(yán)治黨提供制度保障，二者相輔相成。全面依法治國的成效需要科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u估。國內(nèi)法治評估理論研究與實踐探索在黨的十八大以來特別是十八屆三中、四中全會之后呈現(xiàn)“法治思想風(fēng)暴”之勢，法治指數(shù)、法治建設(shè)指標(biāo)體系、法治評估方法等理論研究成果豐富，“法治實踐學(xué)派”1錢弘道：《中國法治實踐學(xué)派的興起與使命》，載《浙江大學(xué)學(xué)報》（人文社會科學(xué)版）2013年第5期。“法治評估學(xué)”2錢弘道、王朝霞：《論中國法治評估的轉(zhuǎn)型》，載《中國社會科學(xué)》2015年第5期?！胺▽W(xué)會法治評估專業(yè)研究會”3參見孔令泉、樓杰科：《浙江成立全國首個法治評估專業(yè)研究會》，載《民主與法制時報》2015年12月26日。等應(yīng)運(yùn)而生，《中國法治發(fā)展報告》《中國法律發(fā)展報告》《中國法治政府評估報告》4中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所自2003年起每年發(fā)布《中國法治發(fā)展報告》，中國人民大學(xué)自2007年起每年發(fā)布《中國法律發(fā)展報告》，中國政法大學(xué)法治政府研究院自2013年起每年發(fā)布《中國法治政府評估報告》，展現(xiàn)了法治評估實證研究成果。等各類法治評估報告的出爐對法治中國建設(shè)進(jìn)程產(chǎn)生著積極影響。由黨政主導(dǎo)5本文所稱“黨政主導(dǎo)”指廣義上的上層建筑的“政府”，不是狹義上的行政機(jī)關(guān)?；蛑С值姆ㄖ卧u估實踐為法治評估理論研究提供了豐富的素材，法治評估進(jìn)入了理論研究與地方實踐的“盛世”。然而，從當(dāng)前研究成果來看，幾乎一致的聲音是對黨政主導(dǎo)下的法治評估持否定態(tài)度。其主要觀點是：政府以工作績效考核為目的的法治評估是“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動員”，“自己搭臺自己唱戲”，沒有社會公眾參與，缺乏中立性，評估結(jié)果不可信。還有的學(xué)者從評估的方法、指標(biāo)設(shè)計、利益動機(jī)等方面提出否定性意見。6法治評估代表性研究主要包括錢弘道、戈含鋒、王朝霞等：《法治評估及其中國應(yīng)用》，載《中國社會科學(xué)》2012年第4期；張保生、鄭飛：《世界法治指數(shù)對中國法治評估的借鑒意義》，載《法制與社會發(fā)展》2013年第6期；付子堂、張善根：《地方法治建設(shè)及其評估機(jī)制探析》，載《中國社會科學(xué)》2014年第11期；朱景文：《論法治評估的類型化》，載《中國社會科學(xué)》2015年第7期；孟濤：《論法治評估的三種類型——法治評估的一個比較視角》，載《法學(xué)家》2015年第3期。而黨政主導(dǎo)下的以績效考核為目的的法治評估探索與實踐則呈現(xiàn)蓬勃發(fā)展之勢，與理論界之否定立場漸行漸遠(yuǎn)。實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。地方黨政主導(dǎo)的法治建設(shè)績效考核到底是否屬于法治評估的范疇？如果回答是肯定的，那么黨政主導(dǎo)的法治評估制度的局限性在哪里，又如何完善之？這需要理論界以法治評估參與者、建設(shè)者、推動者的視角，主動與實務(wù)界互動合作，秉持問題導(dǎo)向的立場，對真實的法治評估實例進(jìn)行深入調(diào)查，客觀評價，準(zhǔn)確判斷，由表及里地得出正確的結(jié)論。筆者對目前法治評估實踐考察發(fā)現(xiàn)，無論是香港法治指數(shù)、7戴耀廷：《香港的法治指數(shù)》，載《環(huán)球法律評論》2007年第6期。余杭法治指數(shù)，8錢弘道：《余杭法治指數(shù)的實驗》，載《中國司法》2008年第9期。還是上海法治評估實例、9姚頡靖、彭輝：《上海法治評估的實證分析》，載《行政法學(xué)研究》2015年第2期。四川省依法行政第三方評估實例10韓旭、鐘凱：《地方法治量化評估若干理論與實踐問題研究——以S省依法行政第三方評估為例》，載《河南大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2016年第2期。等，從質(zhì)性上看其都屬于第三方評估。而在省際區(qū)域內(nèi)全面開展法治建設(shè)績效考核的省份為數(shù)不多；盡管江蘇、四川等省率先發(fā)布了法治建設(shè)指標(biāo)體系，但有關(guān)法治建設(shè)評估標(biāo)準(zhǔn)及考核模式等后續(xù)配套工作并未跟上一并啟動運(yùn)行；即便已經(jīng)實施法治建設(shè)績效考核的省份，如安徽11尹軍：《關(guān)于法治安徽建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的實證研究——以安徽省政府法治建設(shè)（法制宣傳）目標(biāo)管理績效考核為例》，載《中國司法》2014年第8期。等地，其僅僅是對法治政府或者法治宣傳等領(lǐng)域法治建設(shè)的績效考核，而開展綜合性、全局性的法治建設(shè)績效考核尚未在省際區(qū)域內(nèi)形成規(guī)模，國內(nèi)可供研究的范例更少。直至2015年，湖北在全省范圍內(nèi)建立并實施全面的綜合性的法治建設(shè)績效考核制度，為理論研究提供了一種新類型模式。本文試以湖北省法治建設(shè)績效考核（簡稱“湖北模式”），以法治評估理論研究的“理想模式”12“理想模式”系筆者綜合主要理論研究成果對國內(nèi)法治評估的建議提出的一種假想，用以指代。做參照，對地方法治評估的實踐與困惑進(jìn)行分析，為理論界、實務(wù)界研究地方法治評估提供一種新思路。

一、黨政主導(dǎo)下的地方法治建設(shè)績效考核模式類型分析

黨的十八屆三中全會提出“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”，十八屆四中全會提出“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績的重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系”。十八屆三中全會從頂層設(shè)計上提出了構(gòu)建科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的目標(biāo)，十八屆四中全會又作出了開展領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)績效考核的工作部署。此后，全國各地加快了以黨政主導(dǎo)的法治建設(shè)指標(biāo)體系及考核制度、評價標(biāo)準(zhǔn)與結(jié)果應(yīng)用的探索和實踐。13中央國家機(jī)關(guān)層面，除了司法部開展的法治創(chuàng)建考核外，無綜合性、全國性的法治考核或者評估。那么，這種模式是否屬于法治評估的范疇？主流觀點認(rèn)為這是不證自明的命題，有的學(xué)者將其歸類為法治建設(shè)評估，14參見前引6 ，孟濤文。有的學(xué)者將其歸類為公共行政管理理論中的法治評估，15錢弘道、杜維超：《法治評估模式辨異》，載《法學(xué)研究》2015年第6期。有的學(xué)者將其歸類為法治評估中的“工作績效評估”，16參見前引6 ，付子堂、張善根文。等等。這些研究的共同取向與著力點在于質(zhì)疑、批判甚至否定這類評估方式，試圖從各自視角提出建構(gòu)法治評估的“理想模式”。但觀察分析這些質(zhì)疑、批判乃至否定的聲音，其并未合乎邏輯的理性論證、科學(xué)劃分，以一定質(zhì)的規(guī)定性標(biāo)準(zhǔn)將這類考核歸入法治評估范疇。這從一定層面成為對“理想模式”特點、“湖北模式”特點以及“湖北模式”類型分析的緣起，筆者試展開以下討論。

（一）“理想模式”特點

1. 評估主體完全獨立

“理想模式”系借鑒世界正義工程（WJP）法治指數(shù)、香港法治指數(shù)等做法，由獨立第三方主要是非政府組織實施評估。獨立第三方對法治的理解更全面、更深入、更具專業(yè)性，有專門的評估人員、更加科學(xué)的評估方法和技術(shù)，能夠保證評估結(jié)果的客觀與公正。17汪全勝：《法治評估主體的模式探析》，載《法治研究》2015年第2期。法治評估的主體是評估的發(fā)起者、實施者和結(jié)果承擔(dān)者，由獨立第三方來組織實施法治評估，完全擺脫政府的影響；評估結(jié)果與社會公眾的感受一致，在社會中樹立公信力，形成權(quán)威性，可以從源頭上保證其評估的中立性。

2.評估對象涵蓋廣泛

“理想模式”將一個區(qū)域內(nèi)與法治相關(guān)的所有人和事均納入評估范圍，不僅包括地方黨委的依法執(zhí)政、人大的科學(xué)立法與監(jiān)督、政府的依法行政、司法機(jī)關(guān)的公正司法，還包括所有的社會組織及公眾的守法，其涵蓋了法治可以運(yùn)行的所有領(lǐng)域。相對意義而言，只有評估對象越全面，才能越接近本地區(qū)法治運(yùn)行的真實狀態(tài)。

3.評估指標(biāo)系統(tǒng)完整

“理想模式”的評估指標(biāo)是由法治評估主體通過對法治的理解和本地區(qū)法治的具體情況，采用多種方法反復(fù)比較、排序、探討、篩選而確定的法治指標(biāo)及其權(quán)重，有的甚至要長期探討才能確定。評估指標(biāo)符合法治的基本原則，涵蓋法治的基本要素，與本地區(qū)法治建設(shè)實踐相符，并形成邏輯嚴(yán)密、內(nèi)容自洽的完整指標(biāo)體系，且保持穩(wěn)定性，橫向與縱向均具有可比性。

4.評估方法多樣性

“理想模式”按照確定的評估指標(biāo)選取一定數(shù)量的樣本，綜合運(yùn)用均分法、德爾菲法、層次分析法等定量評估方法和專家評價等定性評估方法確定指標(biāo)權(quán)重，通過采集法律數(shù)據(jù)、專家問卷、一般公眾調(diào)查、面對面深度訪談、個案調(diào)查等方式收集數(shù)據(jù)，按照一定的評估規(guī)則，借助評估軟件計算等方式，對一個地區(qū)實施法治評估。

5.評估結(jié)果公開可檢驗

“理想模式”下，法治評估的數(shù)據(jù)和結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開，評估報告不僅能客觀真實地反映一個地區(qū)法治的基本特征和主要內(nèi)容，與社會公眾對該地區(qū)的評價基本保持一致，還可以被復(fù)核檢驗，即用相同的評估指標(biāo)、評估方法，對該地區(qū)實施評估，可以得出基本相同的評估結(jié)果。18張德淼：《法治評估的實踐反思與理論建構(gòu)——以中國法治評估指標(biāo)體系的本土化建設(shè)為進(jìn)路》，載《法學(xué)評論》2016年第1期。

“理想模式”的建構(gòu)作為法治評估的一種理論范式，在觀察、監(jiān)測、評價、反思、矯正黨政主導(dǎo)下法治建設(shè)績效考核實踐場域中的諸多錯綜復(fù)雜的現(xiàn)象方面，尤其是對背離法治建設(shè)規(guī)律的一些非理性或扭曲現(xiàn)象，無疑具有“清醒劑”的作用，對黨政主導(dǎo)下的法治建設(shè)績效考核模式科學(xué)建構(gòu)方面的影響也是毋庸置疑的。

（二）“湖北模式”特點

伴隨“法治評估思想風(fēng)暴”的興起，湖北率先出臺了系列推進(jìn)法治建設(shè)的制度措施，委托中南財經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究中心、中國法學(xué)會法治研究基地和湖北法治發(fā)展戰(zhàn)略研究院起草了《法治湖北建設(shè)指標(biāo)體系》和《法治湖北建設(shè)考評辦法》專家建議稿，形成了法治建設(shè)績效考核制度框架、指標(biāo)體系、運(yùn)行機(jī)制，19自2010年起，特別是湖北省第十次黨代會提出建設(shè)法治湖北以來，該省開始了法治建設(shè)實踐路徑，出臺了系列推進(jìn)法治建設(shè)的制度措施，欲將“文本中的法治”推向為“行動中的法治”。2013年，該省委托高校和科研機(jī)構(gòu)起草了《法治湖北建設(shè)指標(biāo)體系》和《法治湖北建設(shè)考評辦法》專家建議稿，形成了法治建設(shè)績效考核制度的初步設(shè)想。黨的十八屆四中全會后，湖北省委決定建立領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)績效考核制度，2015年1月在全國率先出臺黨內(nèi)規(guī)范性文件以確立該項制度，并于當(dāng)年開始在全省范圍內(nèi)實施。初步建立起了法治建設(shè)績效考核的“湖北模式”。該模式具有以下特點。

1.考核主體與考核實施主體特定

“湖北模式”中，法治建設(shè)績效考核的主體是中共湖北省委。從管理學(xué)的角度，工作績效考核是以具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系或者隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)，采取科學(xué)的方法，對下級完成既定目標(biāo)任務(wù)或者要求進(jìn)行衡量與測評的管理方法。20趙君、廖建橋、文鵬：《績效考核目的的維度與影響效果》，載《中南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2013年第1期。就法治建設(shè)績效考核制度而言，考核主體只能是地方黨委。黨的十八屆四中全會指出：“必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國全過程?！钡胤近h委作為本地落實全面推進(jìn)依法治國的責(zé)任主體，負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)、推動本地法治建設(shè)職責(zé)，對本地下級黨委（黨組）履行法治建設(shè)職責(zé)考核具有合憲性、合法性及正當(dāng)性?？己藢嵤┲黧w作為貫徹落實考核主體有關(guān)法治建設(shè)績效考核的預(yù)設(shè)目標(biāo)、實施路徑及其實現(xiàn)狀況的責(zé)任主體，其正當(dāng)理由在于層級組織體系運(yùn)行的規(guī)范性必然秉賦給地方黨委相關(guān)職能部門，其職能的不可移轉(zhuǎn)性、程序運(yùn)行的不可失范性增加了地方黨委作為考核主體的權(quán)重。相對于區(qū)域的?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）而言，其職能的規(guī)定性、統(tǒng)一性要求省級黨委必須肩負(fù)起領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)推進(jìn)省域內(nèi)的法治建設(shè)責(zé)任，創(chuàng)新推動法治建設(shè)的決策、執(zhí)行、監(jiān)督（考核評價）的運(yùn)行機(jī)制，按照問題導(dǎo)向、精簡機(jī)構(gòu)、整合職能、協(xié)同創(chuàng)新的思路，設(shè)置相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，與省級政法委員會合署，破解機(jī)構(gòu)林立、考核多頭等難題，將依法行政考核、普法依法治理考核等統(tǒng)一納入法治建設(shè)績效考核之內(nèi)，作為政績考核評價的重中之重，使長期以來“以GDP論英雄”的評價模式轉(zhuǎn)變?yōu)榘凑铡八膫€全面”考核的科學(xué)評價模式。21湖北省將地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核按照“全面建成小康社會”“全面深化改革”“全面依法治國”“全面從嚴(yán)治黨”建構(gòu)政績考核指標(biāo)體系，其中“全面依法治國”指標(biāo)根據(jù)法治建設(shè)績效考核結(jié)果按比例計入。

2.考核對象僅限于省轄內(nèi)層級公權(quán)力機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)集體及其成員的推進(jìn)法治建設(shè)績效

執(zhí)政黨提出“把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系”； 習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)“全面依法治國必須抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’”。管理學(xué)“木桶理論”揭示最短的那塊木板決定木桶蓄水的容量大小，啟示法治建設(shè)績效考核必須抓住“關(guān)鍵少數(shù)”不放。為此，湖北省把貫徹中央高層決策與當(dāng)?shù)貙嶋H結(jié)合，創(chuàng)造性地將省內(nèi)“各級黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部”納入考核范圍，旨在壓實領(lǐng)導(dǎo)干部的法治建設(shè)責(zé)任，增強(qiáng)“關(guān)鍵少數(shù)”在推進(jìn)法治建設(shè)中的表率、示范、凝聚、擔(dān)當(dāng)?shù)男?yīng)。

3.考核指標(biāo)導(dǎo)向的“波浪式”效應(yīng)

法治建設(shè)指標(biāo)體系是法治建設(shè)內(nèi)生性發(fā)展與外生性建構(gòu)的有機(jī)統(tǒng)一，其年度法治建設(shè)考核指標(biāo)的確定，是法治建設(shè)年度進(jìn)程與法治建設(shè)預(yù)設(shè)性目標(biāo)的階段性與整體性的有機(jī)統(tǒng)一。中國特色社會主義法治建設(shè)及其實踐表明，其域外法治模式及其評估機(jī)制全盤移植借鑒是難能奏效的；而運(yùn)用“少數(shù)人主觀評價樣本”22徐漢明：《論法治建設(shè)指標(biāo)體系的特性與功能》，載《法學(xué)評論》2016年第1期。作為第三方評估推動黨政主導(dǎo)下的法治建設(shè)及其評估，或者一步跨越法治現(xiàn)代化，也是缺乏國情、社情、民情基礎(chǔ)及法治文化本土資源的。唯有采取漸進(jìn)式推進(jìn)法治建設(shè)和“增量式”23“增量式”系法治湖北建設(shè)績效考核的一個特點，即每年確定一定數(shù)量的可以完成的考核指標(biāo)，次年再增加新的考核指標(biāo)，以此推進(jìn)法治建設(shè)不斷向前的考核方式。法治評估方法，才可能產(chǎn)生推進(jìn)法治建設(shè)的“波浪式”效應(yīng)。為此，湖北省在制定法治考核指標(biāo)及評估過程中，采取根據(jù)法治建設(shè)預(yù)設(shè)總目標(biāo)、法治建設(shè)指標(biāo)體系，每年有計劃有序銜接性地確定若干個考核指標(biāo)。憑借這樣年復(fù)一年、鍥而不舍、循序漸進(jìn)的“工匠精神”，使法治建設(shè)指標(biāo)體系的實施狀況做到“根根柱子落地”，既破解了法治建設(shè)的諸多難題，24法治建設(shè)實踐中存在法治建設(shè)喊口號現(xiàn)象以及法治建設(shè)發(fā)展不平衡、上熱下冷等難題，阻礙了法治建設(shè)進(jìn)程。又一步步地接近和實現(xiàn)構(gòu)筑“法治大廈”的目標(biāo)。

4.考核方式簡便易行

法治建設(shè)考核方式作為法治建設(shè)的實施機(jī)制，其法律實施機(jī)制創(chuàng)新的驅(qū)動力、中國式“善治”的助推器、中國法學(xué)新型學(xué)術(shù)流派的蘊(yùn)育體、中國特色法治評估體系話語表達(dá)的新聲音25參見前引22 ，徐漢明文。的作用是有目共睹的。而法治建設(shè)績效考核方式的便利性、可操作性及其規(guī)范性是該模式能被考核主體、社會組織及公眾認(rèn)同及支持的關(guān)鍵?！昂蹦Ｊ健焙啽阋仔械膯⑹驹谟冢阂皇潜仨毼?、借鑒和采用管理學(xué)中績效考核的通常做法，觀照到各種考核關(guān)系的協(xié)調(diào)平衡，刪繁就簡，比如被考核對象的自我檢查總結(jié)，由考核主體檢查抽查及評價，盡可能減少環(huán)節(jié)，防止增設(shè)層級，增加被考核對象的過重負(fù)擔(dān)，防止法治建設(shè)的悖論效應(yīng)。二是注意增加法治建設(shè)牽頭單位平時考核評價，作為考核實施主體的考核權(quán)重，防止和避免年終重復(fù)考核、突擊考核、煩瑣考核、疲于應(yīng)付的現(xiàn)象，增強(qiáng)法治建設(shè)績效考核的實效。三是對于難以準(zhǔn)確掌握的職能指標(biāo)完成情況的考核，注意聽取多個省級職能部門根據(jù)工作職責(zé)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)，作為對被考核對象的考核內(nèi)容。比如考核“黨政機(jī)關(guān)及其工作人員依法執(zhí)行人民法院生效裁判的情況”，則由省高級人民法院提供具體的案件數(shù)據(jù)，既保證考核指標(biāo)數(shù)據(jù)來源的可靠性、準(zhǔn)確性，增強(qiáng)對考核對象考核評價的可信度，又不額外增加考核成本。四是注意吸取內(nèi)部民主測評意見和社會公眾評價意見。結(jié)合被考核對象年終考核召開干部民主測評大會，黨政主要負(fù)責(zé)人對履行法治建設(shè)職責(zé)情況進(jìn)行述職，參會人員對領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部無記名評價，將所得出的民主測評分值作為對被考核對象評價的客觀依據(jù)之一；針對社會公眾對法治建設(shè)的認(rèn)知度、滿意度、支持度難以準(zhǔn)確掌握的狀況，湖北委托省統(tǒng)計局開展調(diào)查，將社會公眾對法治建設(shè)成效的滿意度主觀評價納入計分標(biāo)準(zhǔn)中。

5.考核結(jié)果的實用導(dǎo)向

法治建設(shè)績效考核結(jié)果應(yīng)用是破解眾多考核模式“破窗效應(yīng)”難題的重大創(chuàng)新。唯有考核結(jié)果被實際運(yùn)用，才會產(chǎn)生法治考核“指揮棒”的效應(yīng)?？疾臁昂蹦Ｊ健钡目己私Y(jié)果應(yīng)用，其特點主要表現(xiàn)在：一是設(shè)置救濟(jì)程序，即被考核對象若對考核結(jié)果有異議，可以在一定時間內(nèi)提出復(fù)核申請，由考核主體根據(jù)核實情況答復(fù)。這既能糾正和防止考核實施主體因多種因素導(dǎo)致信息不對稱而對考核對象作出不恰當(dāng)、不公允的評價，又有利于保護(hù)考核對象推進(jìn)法治建設(shè)的積極性。二是按照“四個全面”戰(zhàn)略布局設(shè)置政績考核指標(biāo)，將考核結(jié)果納入黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績考核指標(biāo)體系，將法治建設(shè)績效考核結(jié)果按此比例計入總分，從考核評價模式層面實現(xiàn)了考核評價導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型，使之科學(xué)化與體系化。三是明確考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用的重要依據(jù)，將同等條件下法治素養(yǎng)高、依法辦事能力強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)干部作為優(yōu)先提拔的硬指標(biāo)，并建立領(lǐng)導(dǎo)干部的法治考核檔案，形成了教育、培養(yǎng)、使用、選拔執(zhí)掌經(jīng)濟(jì)社會文化事務(wù)、行政執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督大權(quán)領(lǐng)導(dǎo)干部的科學(xué)管理機(jī)制和選人用人、激勵約束公平公正的導(dǎo)向。四是將考核結(jié)果在全省范圍內(nèi)通報，增強(qiáng)考核結(jié)果的公開性、嚴(yán)肅性及其權(quán)威性。

“湖北模式”作為學(xué)者視域下的“自我考核”模式，其最大特點在于凸顯法治建設(shè)主體“自覺式”“自我加壓式”推動法治建設(shè)，其考核評價的制度模式及運(yùn)行機(jī)制的優(yōu)勢是不能忽略的，對其理論上的證成自不待言。而相對于“世界正義工程法治指數(shù)”模式，抑或有的學(xué)者所推崇的“理想模式”，由第三方評估所獲取的“少數(shù)人樣本”對黨政主導(dǎo)下考核模式運(yùn)行存在的若干弊端矯正意見這種外生性制約力量，仍然需要通過轉(zhuǎn)化為政府內(nèi)生性自覺行動所形成的“增量式”的法治建設(shè)績效考核。相對于黨政主導(dǎo)下的法治評估“波浪式”發(fā)展的狀況而言，這種“少數(shù)人樣本”的影響力難以避免，經(jīng)濟(jì)學(xué)視域內(nèi)通常發(fā)生的“邊際效用遞減”26“邊際效用遞減”是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的一個概念，指在一定時間內(nèi)，隨著同一個消費者對某種消費品使用量的增加，同一消費品產(chǎn)生的效用則在減少。是客觀存在的。

（三）“湖北模式”評析

從前文分析來看，以法治評估理論為基礎(chǔ)，“湖北模式”與法治評估的“理想模式”在各個方面均表現(xiàn)出差異性，如下表所示。

內(nèi)容 “理想模式” “湖北模式” 異同度評估主體 獨立第三方，主要是非政府組織 政府 完全不同評估對象 一個地區(qū)整體法治狀況 公權(quán)力機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)績效 “湖北模式”評估對象特定明確評估指標(biāo) 邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完整的體系 根據(jù)法治建設(shè)目標(biāo)確定考核指標(biāo) “湖北模式”總體目標(biāo)與實施增量目標(biāo)結(jié)合評估方法 方法多樣，側(cè)重點是公眾的意見，強(qiáng)調(diào)扁平性“湖北模式”方法強(qiáng)調(diào)規(guī)范性與層級性結(jié)合評估結(jié)果 與公眾評價一致性，可檢驗 上級評價為主，公眾評價為輔，不當(dāng)評價的救濟(jì)性方法多樣，側(cè)重點是職權(quán)機(jī)關(guān)自我評價與上級評價“湖北模式”強(qiáng)調(diào)一體性、實用性與自我加壓結(jié)合

可以看出，與法治評估的“理想模式”差異很大，似乎“湖北模式”不能被歸入法治評估的范疇。細(xì)分析發(fā)現(xiàn)，“湖北模式”實際上具有法治評估的結(jié)構(gòu)，除了評估主體不同外，其在評估對象、評估指標(biāo)、評估方法、評估結(jié)果方面更像一個“理想模式微縮版”的法治評估。結(jié)構(gòu)相似并不能說明其就屬于法治評估的范疇，還需要從質(zhì)性方面闡釋。

1.“湖北模式”體現(xiàn)了法治評估的功能

理論研究一般認(rèn)為，法治評估的主要功能是依據(jù)評價指標(biāo)對一個地方的法治進(jìn)程、法治現(xiàn)狀進(jìn)行準(zhǔn)確的描述，揭示存在的問題，引導(dǎo)實現(xiàn)法治目標(biāo)。比如中南財經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究中心課題組研究認(rèn)為，法治建設(shè)指標(biāo)體系具有法律實施機(jī)制創(chuàng)新的驅(qū)動力、中國式“善治”的助推器、中國法學(xué)新型學(xué)術(shù)流派的蘊(yùn)育體、中國特色法治評估體系話語表達(dá)的新聲音等功能。27前引22 ，徐漢明文。從“湖北模式”實施兩年的效果來看，基本達(dá)到了制度設(shè)計的目標(biāo)，即基本掌握全省法治建設(shè)的實際狀態(tài)，能夠發(fā)現(xiàn)某些方面的優(yōu)勢，找出存在的短板和不足，同時為第二年部署法治建設(shè)工作提供依據(jù)，基本體現(xiàn)了法治評估的主要功能。

2.“湖北模式”體現(xiàn)了法治評估的目標(biāo)要求

法治評估主要目的是對一個地區(qū)法治運(yùn)行的整體狀態(tài)進(jìn)行評價。比如立法方面，“地方立法是否符合國家法的精神，是否能夠引領(lǐng)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，國家法律和地方性法規(guī)、規(guī)章是否得到有效實施，與民族習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約的銜接是否順暢”等，是一種站在第三方的角度進(jìn)行的評價。 “湖北模式”將考核對象范圍確定為黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，其觀察、跟蹤、預(yù)警、評價、矯正基于領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推動法治建設(shè)的全過程、全環(huán)節(jié)，使法治建設(shè)處于動態(tài)的評估監(jiān)督與推進(jìn)之中。仍以立法方面為例，對“地方立法是否符合國家法的精神”的評價，從考核的角度需要轉(zhuǎn)換為“所有地方性立法是否依法報上級機(jī)關(guān)備案”這一指標(biāo)的設(shè)定及考核。這個指標(biāo)實際上隱含了這樣一個過程：地方立法應(yīng)當(dāng)報上級機(jī)關(guān)備案，由上級機(jī)關(guān)對地方性立法進(jìn)行合法性審查；同樣，“是否能夠引領(lǐng)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展”則需要轉(zhuǎn)換為“是否制定了地方立法規(guī)劃與年度計劃”的指標(biāo)設(shè)定及考核，而地方立法規(guī)劃一般需要經(jīng)過征求公眾意見、人民代表大會審議等嚴(yán)格程序才能獲得通過，設(shè)定“立法規(guī)劃”指標(biāo)并進(jìn)行考核則可以實現(xiàn)這個目標(biāo)。雖然“湖北模式”與“理想模式”的視角不同，但兩者的目標(biāo)要求一致，無論是推行“湖北模式”還是建構(gòu)“理想模式”，檢驗其功效的基本標(biāo)準(zhǔn)在于能否準(zhǔn)確掌握本地區(qū)法治運(yùn)行的實際狀況，是否有利于助推法治建設(shè)。

3.“湖北模式”吸收了法治評估的理論內(nèi)核

理論是實踐的先導(dǎo)。同理，法治湖北建設(shè)績效考核指標(biāo)體系設(shè)計、考核模式的構(gòu)建等均貫穿了法治評估的理論與方法。法治指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)是檢驗法律制度制定、實施、監(jiān)督成效的配套制度安排。28徐漢明、林必恒、張孜儀：《論法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)構(gòu)建》，載《法制與社會發(fā)展》2014年第1期。其理論范式的核心要素是法治建設(shè)指標(biāo)體系及其評估模式的遵循與先導(dǎo)?？剂科淅碚摵诵囊夭粌H在于構(gòu)建范疇體系、邏輯結(jié)構(gòu)等，而且在于其理論價值的邏輯力量，集中體現(xiàn)在其具有協(xié)調(diào)平衡利益沖突、提供修復(fù)受損秩序的載體、優(yōu)化法治資源配置、搭建創(chuàng)新制度安排的平臺、實現(xiàn)公平正義的重要渠道的價值功能。29參見前引28 ，徐漢明、林必恒、張孜儀文。這種價值功能的作用在于，引導(dǎo)法治指標(biāo)體系的設(shè)計者、評估實施主體自覺地遵循這些理念原則，使法治指標(biāo)體系符合體現(xiàn)其理論的模型、結(jié)構(gòu)體系，將這些理論價值“內(nèi)嵌”于法治指標(biāo)體系及其評估方法的結(jié)構(gòu)之中，使之形成具有體系結(jié)構(gòu)的科學(xué)性，反映法治建設(shè)規(guī)律性，體現(xiàn)中國法治建設(shè)本土的特色性、民族性、時代性特點的法治建設(shè)指標(biāo)體系及評估模式。比如，對于法治政府指標(biāo)體系及其對依法行政的考核評價，“湖北模式”就“深入推進(jìn)行政審批制度改革”層面，把“清理取消非行政許可事項審批、精簡審批程序、新設(shè)行政許可審查、相對集中行政許可改革試點、建立政府權(quán)力清單和責(zé)任清單動態(tài)管理制度、推進(jìn)商事制度改革、完善行政執(zhí)法程序、推進(jìn)行政綜合執(zhí)法改革、加大對行政權(quán)力監(jiān)督制約”等納入指標(biāo)體系和考核評價的重中之重，并且按照“整體推進(jìn)方案化、目標(biāo)任務(wù)項目化、實施主體責(zé)任化、成效考核指標(biāo)化、落實時間節(jié)點化”30中國法學(xué)會法治研究基地課題組承擔(dān)“湖北省法治政府建設(shè)實施綱要（2016—2020）”課題提出“五化”實施方案被采納。的要求，建立“縱到底、橫到邊”加快建成法治政府的“五化評價”新機(jī)制。對于考核評價建成“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的法治政府，防止政府及其工作人員權(quán)力濫用，有效監(jiān)督和防范行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政活動、行政執(zhí)法活動中越位、錯位、不到位等情形；對于發(fā)揮政府有效管理服務(wù)，協(xié)調(diào)、平衡經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中各利益主體的利益沖突，調(diào)解社會矛盾，防止和減少社會對抗，增進(jìn)人民福祉，創(chuàng)造安定和諧文明的社會環(huán)境，既具有現(xiàn)實的針對性、急迫性，又充分體現(xiàn)了法治政府指標(biāo)體系及評價模式的理論邏輯力量。

綜上所述，黨政主導(dǎo)下的法治建設(shè)績效考核屬于法治評估的范疇，是一種非典型、微型版式的特殊質(zhì)性法治評估范式。鑒于作為區(qū)域公權(quán)力機(jī)關(guān)的黨委政府是評估的唯一主體，其評估質(zhì)性仍屬于層級機(jī)關(guān)縱向單邊式的評估范式，其主要目的是推動法治建設(shè)工作，最終目的是推進(jìn)本地法治建設(shè)，實現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，那么理論研究就不能強(qiáng)行附加這種類型評估所不能承載的某些功能。31前引15 ，錢弘道、杜維超文。雖然不能回應(yīng)社會公眾對“中立性”的質(zhì)疑，但在內(nèi)部考核中，考核主體對所有被考核對象應(yīng)保持客觀中立的立場。

二、黨政主導(dǎo)下地方法治評估的現(xiàn)實困境

黨政主導(dǎo)下的法治評估主要是部分?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展的法治政府評估、司法部開展的法治創(chuàng)建評估以及法院系統(tǒng)開展的法官績效考核等。這些評估實際屬于法治評估的某一項，也可以稱為專項評估?！昂蹦Ｊ健毕迭h政主導(dǎo)下的全面性、綜合性的地方法治評估，與“理想模式”全面系統(tǒng)評估的理念一致，具有一定可比性?！昂蹦Ｊ健辈⒎峭昝罒o缺，其進(jìn)入實施評估的第二年，有關(guān)評估方式、指標(biāo)內(nèi)容仍作了重大修改。其實施中面臨諸多困境，尚需要理論界深入研究。

（一）評估對象難確定

確定評估對象是“湖北模式”實施遇到的第一個問題。從定義的角度來說，對黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部法治建設(shè)績效考核，其對象應(yīng)當(dāng)是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部推進(jìn)法治建設(shè)的實績和成效，但哪些可以作為考核對象難以確定。從一個省的角度來說，有地市級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和省級單位的領(lǐng)導(dǎo)班子。地市級領(lǐng)導(dǎo)班子可以確定就是地市級黨委，省級單位的領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)該是省級單位的黨組（黨委）。但在一個省內(nèi)，省級單位眾多，有近200個，既有省直機(jī)關(guān)，也有中央垂直管理的單位，還有省直單位所屬的二級、三級單位。中央垂直管理的單位情況更復(fù)雜，有的以屬地管理為主，有的以上級黨組織管理為主，有的完全不受當(dāng)?shù)氐墓芾怼姆ㄖ卧u估的角度來說，應(yīng)當(dāng)將一個行政區(qū)域內(nèi)所有黨政機(jī)關(guān)列入評估范圍，但以工作績效考核為目標(biāo)的法治評估，被列為考核對象的單位應(yīng)當(dāng)具有上下級關(guān)系或者隸屬關(guān)系，如何確定是個兩難選擇。另一個問題是領(lǐng)導(dǎo)干部考核范圍的確定。雖然《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行了明確界定，但其范圍很寬，不僅包括黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)成員，還包括其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)成員，更包括參照公務(wù)員法管理的黨委和政府直屬事業(yè)單位、人民團(tuán)體及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)成員。是否有必要將上述領(lǐng)導(dǎo)干部全部納入考核范圍？還是只考核一個或者數(shù)個領(lǐng)導(dǎo)干部？確定評估對象，無論如何取舍都需要有充足的依據(jù)和理由。

（二）評估指標(biāo)設(shè)計難度大

評估指標(biāo)是法治評估的關(guān)鍵，也是難點，學(xué)者針對評估指標(biāo)的研究也很深入，要求指標(biāo)設(shè)計體現(xiàn)法治的要素、融入地方要素、體現(xiàn)法治的社會效果等。32參見前引6 ，付子堂、張善根文。在黨政主導(dǎo)的地方法治評估中，通常需要的是“身兼數(shù)職”的工作考核指標(biāo)，既能遵循法治的原則、實現(xiàn)法治的價值，又能推動本地法治的發(fā)展，還可以量化便于考核。這比“理想模式”的指標(biāo)設(shè)計難度更甚，主要表現(xiàn)在：一是將法治建設(shè)目標(biāo)轉(zhuǎn)化為工作考核指標(biāo)難。比如，以“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”為例，根據(jù)什么原理如何設(shè)計工作考核指標(biāo)才能體現(xiàn)被評估對象是否落實該項工作、落實的成效如何將成為考評的難點。二是提出大量可以量化的客觀性指標(biāo)難。客觀性指標(biāo)可以直接反映某一客觀事實，不易引發(fā)爭議，但法治本身是一項具有價值判斷的評估對象，若大量設(shè)置客觀性指標(biāo)并非易事，更何況還要符合工作考核的要求。學(xué)者批判的一些指標(biāo)設(shè)置，比如“犯罪發(fā)生率”“律師數(shù)量”等，因不具有明確肯定的法治價值指引而應(yīng)舍棄。又如，工作考核指標(biāo)需設(shè)置“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴比例”等指標(biāo)，考核行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴比例既是落實法律的規(guī)定，又能夠倒逼行政首長出庭應(yīng)訴，一方面有助于提高行政首長的法治意識，另一方面又能促進(jìn)該行政機(jī)關(guān)依法行政，具有多重功能，且效果明顯。湖北將該內(nèi)容作為考核指標(biāo)后，根據(jù)省高級人民法院的數(shù)據(jù)統(tǒng)計和報告，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴比例大幅提升，行政機(jī)關(guān)依法行政效果也有了明顯改善。三是省級單位的考核指標(biāo)設(shè)置難。市州考核指標(biāo)因是綜合性、整體性的考核，基本可以涵蓋法治建設(shè)的各方面，考核指標(biāo)相對容易設(shè)置，但省級單位考核指標(biāo)較難設(shè)置。省級單位依法設(shè)立，每個單位職責(zé)均不一樣，為了使考核具有針對性，理論上需要針對每個單位列明考核指標(biāo)。立法、執(zhí)法、司法機(jī)關(guān)等承擔(dān)法治建設(shè)職責(zé)的單位考核指標(biāo)相對容易設(shè)置，對于黨委工作部門、群團(tuán)組織等單位的考核指標(biāo)則難以設(shè)置，如果設(shè)置不合理，就會出現(xiàn)法治建設(shè)職責(zé)任務(wù)重的單位領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部得分比一些黨群部門還低的現(xiàn)象。

（三）評估權(quán)重難衡量

指標(biāo)設(shè)計好之后，重點就是對各項指標(biāo)設(shè)置權(quán)重，如果分為一級、二級甚至三級指標(biāo)的，不僅要確定一級指標(biāo)間的權(quán)重，還要確定一級之下的二級、三級每項指標(biāo)的權(quán)重。對于權(quán)重設(shè)置的方法，理論上有均分法、德爾菲法、層次分析法、直接賦值法等。在實踐操作上，如何運(yùn)用這些方法來確定權(quán)重難以把握。理論研究認(rèn)為，通過“均分法”對各項指標(biāo)平均權(quán)重最簡單，但無法體現(xiàn)各項指標(biāo)之間的差異性，實踐中沒有采用。“德爾菲法”系通過多位專家在互不聯(lián)系的情況下對各項指標(biāo)賦權(quán)，多輪征詢意見并逐漸達(dá)成一致而確定各項指標(biāo)權(quán)重的方法?！皩哟畏治龇ā笔切枰\(yùn)用統(tǒng)計學(xué)知識和統(tǒng)計分析軟件進(jìn)行判斷的一種方法，較德爾菲法難度更大。因其需要一定的專業(yè)知識，上述兩種方法在第三方評估中有一定的運(yùn)用，但“湖北模式”沒有采用，而是用了“直接賦值法”，在制定評估標(biāo)準(zhǔn)時直接將各項指標(biāo)權(quán)重標(biāo)明。這種賦權(quán)模式雖然簡單，但缺乏明確合理的理由。運(yùn)用何種方法確定各項指標(biāo)的權(quán)重是一個難題，權(quán)重分配是否科學(xué)合理、是否與本地實際相符又是另一個難題。

（四）主觀評價科學(xué)實施難

地方黨政主導(dǎo)的法治評估是一項工作績效考核，包括完成法治建設(shè)的工作目標(biāo)和工作效果兩個方面。工作目標(biāo)可以通過設(shè)立工作考核指標(biāo)來評價，工作效果可以通過客觀數(shù)據(jù)數(shù)值來判定，而主觀評價由于評價主體的涉眾性、主觀偏好的參差不齊，加之判定標(biāo)準(zhǔn)難以統(tǒng)一，因而其可靠性、采信率難以確定?！昂蹦Ｊ健痹O(shè)計主觀評價模式有內(nèi)部評價和外部評價兩種。內(nèi)部評價為黨政機(jī)關(guān)內(nèi)部的民主測評，參加民主測評的干部對本單位的領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部相對熟悉和了解，一般用無記名的方式進(jìn)行。外部評價則采用委托省統(tǒng)計局第三方向社會公眾隨機(jī)抽樣進(jìn)行。這兩種模式運(yùn)行的結(jié)果時常出現(xiàn)被考核對象內(nèi)部主觀評價結(jié)果或外部主觀評價結(jié)果與法治建設(shè)實際客觀情況差異甚大，甚至造成被評價對象難以接受評價結(jié)果，挫傷其積極性的負(fù)面效果，這是一方面。另一方面，主觀評價實施存在諸多困境，以委托第三方實施的外部主觀評價為例，其存在“三難”現(xiàn)象：一是調(diào)查問卷設(shè)計難。一般來說，問卷越詳細(xì)越能反映真實情況，但內(nèi)容多了被訪問的人就不愿意參加，普遍可以接受的問題數(shù)量是5—8個。如何設(shè)計好這個能夠從側(cè)面反映法治建設(shè)成效的調(diào)查問卷是個難題。二是收集有效評價難。無論是書面調(diào)查、電話調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查還是微信調(diào)查等，都需要有效的評價，現(xiàn)實中多數(shù)人不愿意接受類似調(diào)查訪問。從湖北省統(tǒng)計局歷年電話訪問情況看，每10個電話中只有不到2個電話愿意接受訪問。愿意接受訪問的人對法治建設(shè)情況不一定了解，對法治建設(shè)情況了解的人不一定被隨機(jī)抽中。三是樣本比例確定難。一般來說，比例越大，調(diào)查的最終結(jié)果越接近整體平均值。但對于一個省數(shù)千萬的常住人口，其中還有一半以上的農(nóng)村人口，確定什么比例合適是個難題。比例越高，所需要的有效樣本基數(shù)就越大，投入的時間和人力就更多。湖北省目前的有效樣本比例暫時確定為萬分之二左右，顯然較低，但何種比例更合適、更符合湖北實際需要依據(jù)和理由。法治建設(shè)成效需要社會公眾通過切身感受來評價，但如何科學(xué)設(shè)計調(diào)查問卷和準(zhǔn)確實施問卷調(diào)查則牽出調(diào)查成本分?jǐn)?、公共財政?fù)擔(dān)增大、社會熱情支持度不確定等新的難題。

（五）專業(yè)評估人才缺乏

法治評估是一項專業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的工作，再完美的評估指標(biāo)體系如果沒有專業(yè)評估人員的實施，其效果也將大打折扣。從湖北實施的情況來看，黨政機(jī)關(guān)內(nèi)專業(yè)法治評估人才極度缺乏，影響了法治評估的效果。一是缺少精通法治評估理論與實踐的人才，對本地區(qū)的法治建設(shè)整體狀況把握不夠，難以提出符合本地實際、指導(dǎo)本地法治建設(shè)的最優(yōu)評估指標(biāo)體系。二是缺乏基本掌握法治評估方法的人才。由于被考核對象多，考核時間短，部分考核工作人員甚至系臨時從省直相關(guān)單位抽調(diào)，即便進(jìn)行了培訓(xùn)，也無法在短時間內(nèi)掌握法治評估的基本方法，在實施評估過程中既不能提出問題，又不能發(fā)現(xiàn)問題，嚴(yán)重影響了評估的效果。三是隨著法治評估體系的規(guī)范化、程序化及成熟化，需要源源不斷的志愿者服務(wù)的支撐，又帶來社會組織培育、志愿者精神塑造、志愿群體法治文化建設(shè)面臨跨越門檻的新難題。

上述問題既是湖北在實施法治評估中遇到的難題，也可能是今后其他地區(qū)會遇到的問題，這是黨政主導(dǎo)下地方法治評估繞不開的實施困境，更是理論界研究地方法治評估實踐的“窗口”。

三、黨政主導(dǎo)下的地方法治評估完善路徑

相對于其他法學(xué)研究領(lǐng)域來講，法治評估屬于新領(lǐng)域，無論理論研究還是實踐操作都是在“摸著石頭過河”。地方法治評估的“理想模式”與“湖北模式”分別是法治評估理論與實踐的代表?！昂蹦Ｊ健奔仁抢碚撗芯康摹皩嶒炋铩保质欠ㄖ谓ㄔO(shè)的助推器，隨著理論研究的深入和實施的廣泛開展，二者相互融合程度會越來越高。實踐問題理應(yīng)成為理論研究的重點，政府也應(yīng)當(dāng)支持理論研究，才能相互促進(jìn)，共同推進(jìn)法治建設(shè)健康發(fā)展。

（一）未來地方法治評估模式的選項——“湖北模式”

地方法治評估主要包括非政府組織實施的典型意義的法治評估和黨政主導(dǎo)下的特殊類型的法治評估兩種類型。從法治評估發(fā)展的走向看，以“湖北模式”為代表的特殊類型的法治評估將可能是未來地方法治評估的主要形態(tài)。

1.“黨政主導(dǎo)推進(jìn)型”是我國現(xiàn)階段法治建設(shè)的典型形態(tài)

我國法治發(fā)展道路主要有兩種形式：一種是“黨政主導(dǎo)推進(jìn)型”的法治發(fā)展道路，主要是新中國成立以后通過移植國外的現(xiàn)代法律而形成的法治發(fā)展道路；另一種是我國數(shù)千年來形成的宗法禮制、鄉(xiāng)規(guī)民約、自治公約等漸進(jìn)型的法治發(fā)展道路。兩種法治發(fā)展道路在我國同時存在，并以“黨政主導(dǎo)推進(jìn)型”為主。黨政主導(dǎo)下的地方法治評估作為法治建設(shè)的重要組成部分，正在日益成為地方政府推進(jìn)法治建設(shè)的抓手。“理想模式”的法治評估目前則主要由高校、科研機(jī)構(gòu)等倡導(dǎo)推動，其公信力建立尚待時日。隨著“黨政主導(dǎo)推進(jìn)型”法治評估模式功效釋放及其影響力的輻射傳遞效應(yīng)，“湖北模式”將可能成為省際法治評估模式創(chuàng)新競爭與博弈的一種參照系。

2.“湖北模式”簡便易行可復(fù)制的特性，為其效應(yīng)的對外溢出提供制度創(chuàng)設(shè)、模仿，成本省儉成為可能

“理想模式”的運(yùn)行需要評估主體深入調(diào)研，對一個地方的法治狀況有比較全面的準(zhǔn)確掌握，并且需要嚴(yán)格按照法治評估理論確定評估指標(biāo)、評估權(quán)重，建立符合該地方實情的全方位法治評估模型，采用多種量化方法收集數(shù)據(jù)、確定運(yùn)算規(guī)則，最后得出評估結(jié)果，還要能通過復(fù)核檢驗。該模式評估的結(jié)果雖然面向社會公眾，且追求公信力，但其選取“少數(shù)人樣本”帶來法治評估覆蓋面的限制性、法治建設(shè)真實狀況的不確定性因素難以有效排除，加之評估主體投入大量的人力、物力和時間所獲取數(shù)據(jù)的有限性，難以保障其結(jié)果的客觀性、全面性，這與其追求公信力的主觀目標(biāo)形成一個“悖論陷阱”現(xiàn)象。黨政主導(dǎo)下的“湖北模式”，其評估特定對象的全覆蓋，評估信息傳導(dǎo)機(jī)制的健全與法治建設(shè)客觀狀況防止信息不對稱的動員機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、監(jiān)督制約機(jī)制以及其他資源較為充足，而其評估所需要經(jīng)費則納入公共財政預(yù)算，評估的指標(biāo)體現(xiàn)了法治評估理論的核心要素，遵循了法治評估的一般規(guī)律，并且實行靈活多樣的評估方式，評估數(shù)據(jù)的獲得既可以由相關(guān)職能部門提供，也可以通過向社會購買服務(wù)的方式采集，其評估運(yùn)行具有強(qiáng)大的制度慣性，只要指標(biāo)科學(xué)、方法得當(dāng)，評估模式運(yùn)行一般不會產(chǎn)生較大偏差，因而具有可復(fù)制性。

3.“湖北模式”滿足法治評估對結(jié)果應(yīng)用的些許期望

從不少已經(jīng)發(fā)布的按照“理想模式”實施的評估報告來看，該類評估目前尚未形成一定的權(quán)威性。法治評估主要功能是客觀描述法治現(xiàn)狀、指出問題，但因其尚不具有權(quán)威性和影響力，所指出的問題期望能被各級政府采納并加以改進(jìn)的概率較小，其所發(fā)揮的推動法治建設(shè)的作用往往難以得到充分實現(xiàn)?！昂蹦Ｊ健弊鳛辄h政主導(dǎo)下的法治評估，其評估過程和結(jié)果具有一定的行政強(qiáng)制力，評估結(jié)果指出的問題如果得不到糾正，相關(guān)責(zé)任人將會依法依規(guī)依章被問責(zé)，甚至直接影響責(zé)任人的升遷進(jìn)退。

（二）理論研究應(yīng)支持解決法治評估實踐問題

法治評估理論自國外引入之后，隨著研究的深入和實踐探索，逐漸生成了一套本土法治評估的理論體系，雖然目前尚未形成一致意見，但事實上已經(jīng)中國化的法治評估理論，已有了豐富的符合國情的研究成果。法治評估的實踐性很強(qiáng)，理論研究成果最重要的功能和價值在于將其轉(zhuǎn)化為能夠影響決策、影響實踐的力量。當(dāng)前，地方黨政主導(dǎo)下的法治評估實踐即將普遍展開，包括天津、廣東、山西、河南、湖南、海南、安徽、廣西、貴州、四川、甘肅等地已經(jīng)準(zhǔn)備實施。理論研究既需要加快對法治評估“理想模式”的再研究、再完善，同時也需要將目光轉(zhuǎn)向以“湖北模式”為代表的法治評估實踐，把解決法治實踐問題作為理論研究的重要端口，將實踐中形成的經(jīng)驗升華為理論，推進(jìn)我國法治評估理論體系與實踐模式的構(gòu)建與發(fā)展。

1.回應(yīng)地方法治評估實踐可能形成“法治割據(jù)”的質(zhì)疑

當(dāng)前，由不同層級的政府制定的各類法治考核項目在全面開展，不僅有綜合性的，還有行業(yè)性的，不僅有中央層面的，還有縣市區(qū)的各類法治考核。有的學(xué)者將這種現(xiàn)象概括為 “法治評估割據(jù)”，指出“各級政府的‘法治割據(jù)’式的法治指數(shù)設(shè)計和推行將更容易導(dǎo)致法治評估統(tǒng)一化的喪失”。33侯學(xué)賓、姚建宗：《中國法治指數(shù)設(shè)計的思想維度》，載《法律科學(xué)》2013年第5期。毫無疑問，以“湖北模式”為代表的地方法治評估實踐推廣將加速消除這一現(xiàn)象。法治評估需要構(gòu)建統(tǒng)一化的實施路徑，需要兼顧法治評估普遍性與地方特殊性的關(guān)系，使之相得益彰。

2.重點解決法治評估實踐困境的理論問題

本文僅就“湖北模式”實施難題提供學(xué)界爭鳴與回應(yīng)。另外，理論界需要觀照相關(guān)難題，比如通過相關(guān)理論范式研究，破解指標(biāo)設(shè)計的數(shù)量、黨內(nèi)法規(guī)與國家法律在法治指標(biāo)體系設(shè)計中的有效銜接等難題?！昂蹦Ｊ健钡姆ㄖ卧u估實施迫切需要法治評估理論的支撐，沒有理論的指導(dǎo)與檢視，法治評估就會走樣變形，甚至異化為地方政府裝點門面的政績，成為掩蓋低水平法治的外衣，久而久之難免阻礙法治建設(shè)的進(jìn)程。面向?qū)嵺`的理論研究，除了力戒高談闊論、對策不對號、盲人摸象，秉持批判性思維外，更需要的是建設(shè)性思維，需要提供符合法治原則和精神、契合國情省情、現(xiàn)實可行的解決方案。

3.研究培養(yǎng)法治評估人才的可行路徑

法治評估人才決定著法治評估的質(zhì)量，沒有高素質(zhì)的人才支撐，科學(xué)的法治評估將是空中樓閣。這場史無前例建設(shè)宏大的社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的生動場域，必定催生法治理論體系，催生新型法治評估學(xué)，鍛造學(xué)科深度融合、協(xié)同創(chuàng)新的新型法治實踐學(xué)派。這些將為法治評估理論研究提供明確的方向，獲得源源不斷的智識資源、鮮活的法治評估樣本，為地方法治評估研究提供強(qiáng)有力的智力支持。而從法治評估實踐先行，法治評估學(xué)科“跟進(jìn)式”創(chuàng)建，到法治評估人才的產(chǎn)出，將是一個漸進(jìn)的過程。普遍開展的地方法治評估急需大量的法治評估人才，需要解決專門人才供需矛盾，深入研究并提供既能解決當(dāng)前人才“短板”，又能解決人才后續(xù)培養(yǎng)的路徑。

（三）培育獨立第三方實施法治評估的生成環(huán)境

法治建設(shè)不僅僅是地方政府的事情，更需要所有的社會組織和公民共同參與。獨立第三方實施法治評估研究和實驗的過程，也是推進(jìn)法治建設(shè)的過程，其評估的數(shù)據(jù)更多來源于社會大眾對當(dāng)前法治狀態(tài)的意見和看法，評估的結(jié)果更符合社會公眾的感受，同時也是政府了解社會對法治建設(shè)成效評價的一個窗口。作為推進(jìn)法治建設(shè)責(zé)任主體的政府，有必要也有義務(wù)培育獨立第三方實施法治評估的生成環(huán)境。

1.制度支持

對于研究者來說，法治評估理論研究投入的是智識、時間和金錢，收獲的是法治評估的理論與方法，研究的結(jié)果是政府采納運(yùn)用。法治評估理論研究通常需要長期的投入，從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來講，投資和收益不對等就無法持續(xù)，不能持續(xù)的研究投入，可能最后什么收獲也沒有。這就需要政府用法治思維和法治方式建立支持法治評估研究的制度，包括支持建立主要服務(wù)本地法治建設(shè)的法治智庫，支持法治評估研究在轄區(qū)開展實驗，建立法治評估研究基金，支持第三方獨立自主地開展理論研究和實證調(diào)查，不受任何不當(dāng)干擾等。推進(jìn)法治評估的常態(tài)化與制度化，既可以保證評估的穩(wěn)定有效開展，又是法治建設(shè)的應(yīng)有之義。

2.項目委托

以績效考核為特征的法治評估，除了內(nèi)部工作目標(biāo)考核外，對工作成效的評估可以委托第三方，由專業(yè)法治評估研究機(jī)構(gòu)實施。第三方具有專業(yè)知識、專業(yè)評估人員和專業(yè)評估方法，評估結(jié)果更客觀公正，公信力更高。同時，也可以考慮將工作績效考核的指標(biāo)、權(quán)重、考核方案委托第三方來提供，或者在政府決策前委托第三方提出審查意見等。通過項目委托的方式，既支持了法治評估理論研究，又能滿足工作考核需要。

3.建立評估結(jié)果采納機(jī)制

獨立第三方實施的法治評估實踐，一方面是檢驗法治評估理論研究成果，另一方面更希望評估的結(jié)果或者是提出的建議能獲得政府決策層采納，從而產(chǎn)生推進(jìn)法治建設(shè)的效果。政府不應(yīng)忽視理論研究的價值期望，應(yīng)當(dāng)建立一種評估結(jié)果采納機(jī)制，按照規(guī)范程序?qū)彶榈谌皆u估的過程、原始數(shù)據(jù)的采集、評估的結(jié)果等，確定是否采納并用于決策。該機(jī)制既能鼓勵第三方堅定法治評估理論研究的信心，又能打破政府推進(jìn)法治建設(shè)落入“只緣身在此山中”的局限，充分發(fā)揮第三方法治評估在法治建設(shè)中的作用。

結(jié) 語

地方法治評估需要與地方法治建設(shè)同步。以“湖北模式”為代表的地方法治評估在當(dāng)前地方法治建設(shè)中起著重要的推動作用。以“理想模式”為表征的法治評估理論研究指導(dǎo)、引領(lǐng)、完善著法治評估實踐，為地方法治評估提供理論支撐。兩種模式的法治評估相互促進(jìn)與融合，共同推動法治建設(shè)進(jìn)步，但同時也不應(yīng)超越地方法治建設(shè)的實際。社會公眾特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識、法律素養(yǎng)一定程度上決定著法治建設(shè)的進(jìn)程，這是一個相對緩慢的過程，如果與地方法治建設(shè)不同步，超出地方法治建設(shè)實際建立一套法治評估體系將會成為“海市蜃樓”。地方法治評估應(yīng)當(dāng)在堅持全面依法治國和全國法治統(tǒng)一的前提下，積極探索符合本地特點和實際的評估機(jī)制，充分發(fā)揮法治評估的功能作用，推進(jìn)地方法治建設(shè)健康發(fā)展。

［學(xué)科編輯：方 樂 責(zé)任編輯：龐 昊］

The appraisal of the performance of rule of law plays a pivotal role in the development of rule of law. The appraisal of rule of law, which is administered by the local party committee and government and taken as an appraisal of the performance of local government, is a special type of evaluation, which cannot be simply dismissed as an appraisal lacking the impartiality that is theoretically defined by the typical paradigm of the appraisal of rule of law. The problems encountered by the party and government-led appraisal of the performance of rule of law in a certain region provide the academia with a new approach to the studies on the appraisal of regional rule of law. The key to improving the appraisal lies in the following aspects: in theoretical studies, we should target solving the problems in the practice of the appraisal of rule of law; answer the questions about the possibility of overlapping and even conflicting appraisals administered by different governmental organs; focus on the theoretical causes for the difficulties with the appraisal; explore a feasible approach to training talents for the appraisal; and cultivate the environment for the development of independent third-party appraisal.

rule of law evaluation; index system; ideal mode; performance evaluation

*郭川陽，中南財經(jīng)政法大學(xué)博士研究生，中南財經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究中心研究人員；徐漢明，中南財經(jīng)政法大學(xué)法治發(fā)展與司法改革研究中心主任暨湖北法治發(fā)展戰(zhàn)略研究院院長、教授、博士生導(dǎo)師，中國法學(xué)會法治研究基地負(fù)責(zé)人，國家“2011計劃”·司法文明協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，教育部社會治理法治建設(shè)創(chuàng)新團(tuán)隊首席專家。本文系國家社科基金2016年特別委托項目“社會治理法學(xué)原論”（16@ZH024）階段性成果。