王雙

摘 要海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略是我國當(dāng)下海洋重大部署，而作為重要的支撐與后盾，我國海洋綜合管理中存在資源過度開發(fā)、海洋生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展能力衰減、海洋管理體系落后、海洋機(jī)制不健全、部門分散與權(quán)責(zé)不清等方面的問題，海洋綜合管理亟待轉(zhuǎn)型升級(jí)。文章在分析海洋綜合管理核心內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對(duì)比研究世界海洋管理先進(jìn)國家和地區(qū)的管理模式、特點(diǎn)與值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，試探性提出我國海洋綜合管理升級(jí)轉(zhuǎn)型需技術(shù)創(chuàng)新、資源整合、機(jī)制優(yōu)化、人才建設(shè)四輪驅(qū)動(dòng)來完成，并提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞海洋綜合管理；國際對(duì)比；轉(zhuǎn)型升級(jí)

[中圖分類號(hào)]F207 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2017）07-0032-06

海洋綜合管理是基于生態(tài)系統(tǒng)原理，集海洋空間規(guī)劃布局、海洋利用法制管理、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)、海洋監(jiān)察執(zhí)法管理、海洋公共事業(yè)服務(wù)于一體的海洋管理新模式，涵蓋海洋資源、環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、權(quán)益、安全等方面的管理以及公共服務(wù)活動(dòng)，具有覆蓋廣、領(lǐng)域?qū)?、職?zé)重、發(fā)展快的特點(diǎn)。海洋綜合管理現(xiàn)已成為眾多海洋國家發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、管理海洋的戰(zhàn)略重點(diǎn)和最新趨勢(shì)。

一、我國海洋綜合管理的現(xiàn)實(shí)與問題

海洋經(jīng)濟(jì)代表著世界經(jīng)濟(jì)未來發(fā)展方向，海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的實(shí)施與我國所處的現(xiàn)實(shí)環(huán)境、時(shí)代需求以及我國總體發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)。2012年，黨的十八大正式確立建設(shè)海洋強(qiáng)國的宏偉戰(zhàn)略藍(lán)圖，此后，建設(shè)海洋強(qiáng)國成為海洋發(fā)展的重大戰(zhàn)略。最新的“十三五”規(guī)劃建議，將拓展藍(lán)色經(jīng)濟(jì)空間、推進(jìn)海洋生態(tài)文明建設(shè)作為海洋發(fā)展未來方向。科學(xué)開發(fā)海洋資源，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，維護(hù)海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國是我國未來海洋發(fā)展的根本目標(biāo)。

海洋綜合管理是當(dāng)今海洋管理的新模式、新趨勢(shì)。開發(fā)海洋，經(jīng)略海洋需以綜合的海洋管理理念與工具作為支撐與后盾。作為海洋強(qiáng)國發(fā)展戰(zhàn)略的重要一環(huán)，如今我國海洋管理仍存在一系列突出問題，尚未達(dá)到綜合管理和可持續(xù)發(fā)展的要求，其管理理念與管理水平難以支撐海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的現(xiàn)實(shí)需求。我國海洋綜合管理面臨的主要問題有：

第一，缺乏具有針對(duì)性的海洋綜合管理機(jī)制與政策框架。中國海洋管理機(jī)制中長(zhǎng)期存在涉海管理部門眾多、分散、權(quán)責(zé)不清的問題，形成了分部門、分行業(yè)管理為特點(diǎn)的分散管理體制，即便各級(jí)海洋管理部門之間的海洋政策也不相協(xié)調(diào)，已嚴(yán)重落后于現(xiàn)代海洋綜合管理的需求。省級(jí)海洋管理部門職位我國海洋管理的主要管理者，沒有足夠權(quán)限與能力實(shí)施綜合的管理，新近國家機(jī)構(gòu)改革中成立的國家海洋局表面上負(fù)責(zé)綜合性海洋事務(wù)管理，實(shí)際上多為缺乏實(shí)權(quán)的邊緣性科研調(diào)查職能，[1]并無權(quán)限統(tǒng)一協(xié)調(diào)、綜合管理各類錯(cuò)綜復(fù)雜的海洋事務(wù)，因此，現(xiàn)今仍缺乏一個(gè)業(yè)務(wù)更綜合多元、權(quán)力更集中的海洋和沿海事務(wù)管理部門作為核心組織與協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)。

第二，海洋生態(tài)環(huán)境問題依然突出。海洋生態(tài)環(huán)境問題主要包括：填海造港、圍海造地、工業(yè)排污入海以及過度的海水養(yǎng)殖等不合理的海洋開發(fā)活動(dòng)對(duì)臨近海域生態(tài)環(huán)境影響十分嚴(yán)重。

《2015年中國海洋環(huán)境狀況公報(bào)》指出，部分近岸海域污染嚴(yán)重，環(huán)境問題依然突出。在面積100平方公里以上的44個(gè)大中型海灣中，21個(gè)海灣全年四季均出現(xiàn)劣四類海水水質(zhì)；在實(shí)施監(jiān)測(cè)的河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁、紅樹林和海草床等典型海洋生態(tài)系統(tǒng)中，處于亞健康和不健康狀態(tài)的分別占76%和10%；陸源入海排污口達(dá)標(biāo)排放率仍然較低，88%的排污口鄰近海域水質(zhì)不能滿足所在海洋功能區(qū)環(huán)境質(zhì)量要求。[2]

第三，海洋管理劃界尚未清晰與跨國管理難題。在近海，面臨的問題是海岸帶管理的海陸分界線劃分問題，給國內(nèi)各職能部門的管理權(quán)責(zé)區(qū)分造成一定的難度。而在遠(yuǎn)海海域，則涉及到海洋權(quán)益的國際難題。隨著發(fā)展藍(lán)色海洋經(jīng)濟(jì)與海洋資源戰(zhàn)略重要性的日益凸顯，世界各國對(duì)海洋權(quán)益爭(zhēng)奪日趨激烈，相關(guān)國家根據(jù)其自身利益采取有利于己方的立場(chǎng)認(rèn)定海島、礁石。迄今我國在海洋海島分類管理上尚未明確劃分，近年來黃海、東海、南海劃界及釣魚島、南沙群島歸屬等海洋權(quán)益維護(hù)問題愈加突出，維護(hù)國家海洋權(quán)益任務(wù)艱巨而緊迫。

海洋生態(tài)和漁業(yè)資源的保護(hù)、海洋能源資源的勘探和開發(fā)等活動(dòng)涉及敏感的海洋領(lǐng)土與主權(quán)問題，不能由某個(gè)國家單獨(dú)單方面完成，需要通過跨國的海洋管理部門及其他相應(yīng)職能部門通過國際合作實(shí)現(xiàn)。而在我國所處的東亞地區(qū)，囿于現(xiàn)實(shí)的地緣政治困擾，使其恰恰缺乏此類多邊、雙邊的合作機(jī)制與合作環(huán)境。

第四，漁業(yè)管理與漁業(yè)沖突難題。我國漁業(yè)活動(dòng)整體依然呈現(xiàn)粗放型、低效率的特點(diǎn)，且漁業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，企業(yè)小而分散，很容易造成過度捕撈。與此同時(shí)，針對(duì)海洋過度捕撈的限制手段十分簡(jiǎn)單原始，僅限于采用捕魚許可證、漁船數(shù)目與馬力限額、禁止使用破壞性漁具、伏季休漁等手段，監(jiān)管、制裁措施缺乏使得海洋過度捕撈問題仍然難以控制，需相關(guān)法律法規(guī)的健全以施加約束。

漁業(yè)沖突問題是由于海域劃界模糊、產(chǎn)權(quán)不清、遠(yuǎn)海海域管理失序等造成的漁業(yè)捕撈競(jìng)爭(zhēng)與沖突，隨著海洋捕撈技術(shù)的不斷進(jìn)步，中國漁民與日韓、東南亞等國家的漁民的漁業(yè)沖突呈加重趨勢(shì)。海域臨近各國需對(duì)漁業(yè)分配達(dá)成更好的理解， 此外，政府管理機(jī)制在管理漁業(yè)沖突中十分必要，體現(xiàn)出海洋綜合管理的重要性。

綜上所述，建設(shè)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略下海洋綜合現(xiàn)實(shí)問題日益突出與緊迫，海洋綜合管理理念、水平的落后與海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的推進(jìn)日漸不相適應(yīng)，這是促使海洋綜合管理戰(zhàn)略與模式轉(zhuǎn)型升級(jí)的現(xiàn)實(shí)背景。因此，探索我國海洋綜合管理的升級(jí)轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略與路徑有著重要的戰(zhàn)略意義與迫切的現(xiàn)實(shí)需求。

二、我國沿海地區(qū)與國際海洋綜合管理對(duì)比研究

（一）海洋綜合管理的研究對(duì)象與內(nèi)容

對(duì)海洋綜合管理的基本目標(biāo)和對(duì)象進(jìn)行歸納分析，可將海洋綜合管理歸結(jié)為兩方面核心內(nèi)容：影響因素與框架工具。其中影響因素包括人類對(duì)海洋環(huán)境的影響、自然對(duì)海洋環(huán)境的影響兩種；而框架工具則包括法律框架、機(jī)制框架以及管理工具等。

具體而言，自然影響因素主要包括水文氣象的影響、氣候變化與海平面升高、海岸帶沉陷的影響等；而人為影響因素較多，也較為復(fù)雜，主要有漁業(yè)、海水養(yǎng)殖業(yè)、城市化進(jìn)程、海洋旅游活動(dòng)、港口開發(fā)、航海與海洋運(yùn)輸、油氣開采、發(fā)電等。現(xiàn)代人類海洋環(huán)境污染主要以來自煉油廠、城市垃圾和河流徑流量的影響最為顯著。[3]

框架工具主要包括法律框架、機(jī)制框架與管理工具三方面內(nèi)容。其中法律框架與海洋綜合管理的相關(guān)法律相關(guān)，主要包含國家（聯(lián)邦）海洋法、國家物產(chǎn)法、國家水體法、生態(tài)平衡與環(huán)保法、漁業(yè)（打撈）法、航海法、港口法等。

機(jī)制框架與海洋綜合管理的職能部門相關(guān)，主要包含環(huán)境、自然資源與漁業(yè)管理部門、能源、礦產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)管理部門、旅游管理部門、交通與運(yùn)輸管理部門、商業(yè)與產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)管理部門等。

管理工具則是與國家的相關(guān)規(guī)劃、政策工具相關(guān)，包含：國家發(fā)展規(guī)劃、海洋部門發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)條令、環(huán)境影響評(píng)估、國家（聯(lián)邦）海洋國土區(qū)域、經(jīng)濟(jì)工具、自然保護(hù)區(qū)、海洋生態(tài)研究與教育、防災(zāi)減災(zāi)緊急方案等。海洋綜合管理的具體內(nèi)容示例見圖1。

（二）海洋綜合管理的國際經(jīng)驗(yàn)對(duì)比

本文試圖在與海洋綜合管理經(jīng)驗(yàn)豐富國家與地區(qū)的對(duì)比中，探索為提升海洋綜合管理水平，實(shí)現(xiàn)海洋綜合管理模式轉(zhuǎn)型所需注意的問題和采取的措施，對(duì)比內(nèi)容主要?dú)w結(jié)為以下幾點(diǎn)：

1.明晰基本要素和目標(biāo)

海洋綜合管理的轉(zhuǎn)型升級(jí)首先需明晰其基本目標(biāo)和要素組成。首先是界定海洋綜合管理的界限和區(qū)域。嚴(yán)格意義上，海洋綜合管理既包含海洋綜合管理，還包含海岸帶綜合管理，即海岸帶與海洋的綜合管理。相關(guān)管理部門需根據(jù)本地區(qū)特定的生態(tài)、地質(zhì)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)組成和運(yùn)行方式、與周邊生態(tài)系統(tǒng)的互動(dòng)模式等為標(biāo)準(zhǔn)，界定海洋綜合管理的界限和區(qū)域。其次是需遵循的基本原則。在國際上，海洋綜合管理較多沿用的沿岸和海洋可持續(xù)發(fā)展原則、環(huán)境和發(fā)展原則、沿岸和海洋的特殊性、公共性及其資源利用原則等是海洋綜合管理中普遍認(rèn)可的基本原則。[4]這些基本原則可作為海洋綜合管理中的參考原則。第三是確定轉(zhuǎn)型升級(jí)的目標(biāo)，根據(jù)海洋綜合管理先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來看，目標(biāo)與評(píng)價(jià)體系需聚焦海洋經(jīng)濟(jì)質(zhì)量提升、海洋資源與生態(tài)可持續(xù)性增強(qiáng)、海洋行政管理體制優(yōu)化等方面。

理論上，升級(jí)轉(zhuǎn)型需建立在全面和綜合的規(guī)劃過程基礎(chǔ)上，使文化、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境價(jià)值和諧共存，在競(jìng)爭(zhēng)性、甚至相矛盾的管理目標(biāo)之間做出新的權(quán)衡，以最少的管制為代價(jià)實(shí)現(xiàn)與環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡。而利益相關(guān)者的參與、科學(xué)咨詢以及詳細(xì)的管理計(jì)劃的實(shí)施是規(guī)劃的重要組成部分。[5]

2. 海洋綜合管理中政府及其他參與者的角色

（1）政府的作用探討。海洋綜合管理中政府的必要性與適度性是海洋經(jīng)濟(jì)與管理發(fā)達(dá)國家熱門爭(zhēng)議的問題。一方面，政府的缺位會(huì)導(dǎo)致海洋管理政策缺乏整合，造成各級(jí)不同部門和機(jī)構(gòu)之間的責(zé)任重疊、利益沖突和不兼容，以及高經(jīng)濟(jì)成本和對(duì)環(huán)境的重大累積影響等負(fù)面影響。而另一方面，根據(jù)國外先行國家海洋管理的經(jīng)驗(yàn)，海洋管理中適當(dāng)?shù)墓苤瓶梢蕴岣咝?，但過度管制反而會(huì)起到相反作用，因此，政府在海洋綜合管理中的地位和作用需要適中，可以從時(shí)間跨度上來加以甄別。短期來說，政府的管制對(duì)整合資源、提高效率是必要的，但中長(zhǎng)期來看，政府的作用應(yīng)主要體現(xiàn)在服務(wù)和協(xié)調(diào)功能上。

（2）“參與式”的海洋綜合管理。海洋綜合管理將生活在海岸邊或者與海洋環(huán)境相關(guān)的人民、海洋政策制定者和海洋管理者、海洋科學(xué)研究者等三類行為體融合在一個(gè)共同的共同體之內(nèi)，因此，三種行為體之間的相互作用、相互影響，出現(xiàn)一種公共政策決策的文化生態(tài)。[6]歐美國家在參與型海洋管理中有著較好的參考模式。美國《海岸帶管理法》規(guī)定了詳細(xì)充分的保障公眾參與海岸帶管理活動(dòng)的聽證會(huì)制度。[7]歐盟將“在海岸帶綜合管理決定制定的過程中，制定有效的機(jī)制確保公眾參與”作為海岸帶管理進(jìn)程中階段的重要特點(diǎn)。歐洲“我們的海岸”項(xiàng)目現(xiàn)已形成了有效、成熟的參與型治理機(jī)制系統(tǒng)化機(jī)制，政府與公眾在海洋管理過程中暢通互動(dòng)，成為參與型海洋管理的成功典型。

由此可見，西方“參與式”治理模式中，公眾的參與對(duì)于海洋綜合管理質(zhì)量提升與模式轉(zhuǎn)變有著重要意義，需要加以借鑒?，F(xiàn)今，中國的非政府組織與市民社會(huì)也在越來越多地參與到海岸帶環(huán)境保護(hù)、海洋管理決策、海洋教育以及其他海洋管理活動(dòng)中，而更多、更有效的參與還將伴隨機(jī)制的完善與成熟而不斷增加。

3. 重視海洋生態(tài)與環(huán)保

對(duì)于海洋發(fā)展中國家而言，政府往往在制定其海洋規(guī)劃和發(fā)展政策時(shí)忽略了對(duì)環(huán)境要素的考量。隨著海洋環(huán)境安全、海洋生態(tài)保護(hù)理念日益深入人心，海洋生態(tài)與環(huán)保問題成為開發(fā)和管理海洋時(shí)所不得不面對(duì)的問題。在海洋開發(fā)的同時(shí)應(yīng)注重取得生態(tài)和環(huán)境的平衡，實(shí)現(xiàn)海洋開發(fā)可持續(xù)，即海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)。海洋循環(huán)經(jīng)濟(jì)的概念及其內(nèi)涵延伸也成為近年來海洋經(jīng)濟(jì)、海洋管理中的熱點(diǎn)問題。

海洋管理機(jī)構(gòu)可根據(jù)部門（采油、農(nóng)業(yè)、城市和旅游業(yè)開發(fā)、港口工業(yè)、漁業(yè)等）和生態(tài)系統(tǒng)類型（濕地、紅樹林、沿海瀉湖、海灣、礁石、海草床等）制定一系列生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，以便在國家和地方政府規(guī)劃和部門項(xiàng)目制定和政策設(shè)計(jì)中作為考量因素。此外，從拉美地區(qū)國家海洋生態(tài)與環(huán)保建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來看，重視海洋環(huán)境采取和實(shí)施的一系列重要的政策工具：如生態(tài)條令、環(huán)境影響評(píng)估、官方標(biāo)準(zhǔn)和自然保護(hù)區(qū)等，也是十分必要和有效的。

4.科研能力（CB）建設(shè)與政策決策支持

可持續(xù)的海洋經(jīng)濟(jì)與海洋管理需要強(qiáng)大的智力支持，需要科研能力建設(shè)的提升。海洋研究中獲取數(shù)據(jù)和信息的成本很高，而對(duì)這些資料加工處理需要大量而持續(xù)的時(shí)間。海洋科學(xué)研究的特點(diǎn)決定了海洋科學(xué)人才的建設(shè)是完成海洋綜合管理轉(zhuǎn)型升級(jí)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)，在海洋綜合管理中需要科學(xué)技術(shù)支撐與專業(yè)化的行政管理人才作為后勤保障。

國際上，典型發(fā)展中國家海洋科研能力的缺乏普遍表現(xiàn)在，無論是學(xué)界還是管理層，往往只重視具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和需要保護(hù)的海洋資源，這就導(dǎo)致了只有少部分與管理和國家需求相關(guān)的知識(shí)被認(rèn)知，而缺乏對(duì)整個(gè)海洋生態(tài)系統(tǒng)以及其與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的進(jìn)程的知識(shí)儲(chǔ)備。[8]

一般來講，高校與研究機(jī)構(gòu)在海洋綜合管理中對(duì)科技的支持以及在項(xiàng)目合作中決策的支持作用明顯，廣泛參與到海洋綜合管理的每個(gè)步驟每個(gè)程序，包括搜集海洋環(huán)境與人文基本信息、實(shí)施管理計(jì)劃的可行性研究、開發(fā)與保護(hù)項(xiàng)目、海洋綜合管理表現(xiàn)評(píng)估、相關(guān)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)估以及提供決策的咨詢服務(wù)等。提升科研能力建設(shè)是一個(gè)學(xué)術(shù)研究與政策制定者共同參與新程序、學(xué)習(xí)更新的知識(shí)內(nèi)容、完成新管理項(xiàng)目訓(xùn)練的長(zhǎng)期過程。中國的海洋綜合管理需要學(xué)界與政界密切配合，共同努力實(shí)現(xiàn)對(duì)科研能力建設(shè)的提升，以滿足復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下對(duì)海洋綜合管理決策支持的要求。

三、海洋綜合管理轉(zhuǎn)型升級(jí)的路徑探索

海洋綜合管理涉及諸多要素與廣泛的內(nèi)涵，也蘊(yùn)含著復(fù)雜的政治、經(jīng)濟(jì)、法律程序等問題。根據(jù)我國海洋綜合管理的現(xiàn)實(shí)情況，技術(shù)創(chuàng)新、機(jī)制優(yōu)化、資源整合、人才建設(shè)是轉(zhuǎn)型升級(jí)過程中必不可少的要素，我國海洋綜合管理的轉(zhuǎn)型升級(jí)從這四個(gè)方面進(jìn)行革新與整合，四輪驅(qū)動(dòng)才能走出穩(wěn)步健康轉(zhuǎn)型升級(jí)之路。

（一）技術(shù)創(chuàng)新

創(chuàng)新是時(shí)代發(fā)展的需求和主旋律，技術(shù)創(chuàng)新是完成海洋綜合管理升級(jí)的必要保障。習(xí)近平主席指出，“要依靠科技進(jìn)步和創(chuàng)新，努力突破制約海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展和海洋生態(tài)保護(hù)的科技瓶頸”。[3]

對(duì)于海洋綜合管理而言，技術(shù)創(chuàng)新應(yīng)有兩個(gè)層面的意義，一是海洋科技的創(chuàng)新。海洋科技為人類提供長(zhǎng)期可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)福利，海洋科技也是各海洋國家未來經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)。在海洋綜合管理與海洋經(jīng)濟(jì)國際競(jìng)爭(zhēng)中，只有在最新、最全的海洋科學(xué)知識(shí)、科學(xué)技術(shù)的基礎(chǔ)支撐下，才能合理評(píng)價(jià)海洋資源的現(xiàn)狀，以基于科學(xué)信息的決策為區(qū)域和地方層面的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供適當(dāng)和可行的產(chǎn)業(yè)政策。[9]因此，我國中央政府與地方政府需重視海洋科技的研發(fā)與投入，加快提升海洋科技自主創(chuàng)新能力，輔以出臺(tái)產(chǎn)業(yè)激勵(lì)政策和海洋相關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策，以鼓勵(lì)海洋科技創(chuàng)新。二是管理技術(shù)與理念創(chuàng)新。在我國，對(duì)海洋綜合管理的最新發(fā)展動(dòng)態(tài)信息掌握和管理理念的落后是阻礙海洋管理技術(shù)創(chuàng)新的根本問題之一，這需要相關(guān)管理部門的認(rèn)知與理念轉(zhuǎn)變。

現(xiàn)代海洋綜合管理要求必須在國際層面上建立較大規(guī)模的海洋管理技術(shù)，可靠而廣泛傳播的科學(xué)信息有助于有效管理海洋資源。因此，管理技術(shù)創(chuàng)新，需密切重視海洋綜合管理的最新發(fā)展動(dòng)態(tài)和管理理念的更新，如強(qiáng)化海洋生態(tài)管理預(yù)警機(jī)制、將海洋生產(chǎn)的生態(tài)負(fù)外部性納入管理系統(tǒng)等。在此方面，我國需加強(qiáng)海洋管理技術(shù)的交流與經(jīng)驗(yàn)學(xué)習(xí)，以便從海洋信息技術(shù)、海洋綜合管理理念層面對(duì)管理技術(shù)系統(tǒng)進(jìn)行創(chuàng)新。

（二）資源整合

現(xiàn)今，我國海洋綜合管理的區(qū)域性分片化管理特征比較明顯，國家層面的管理戰(zhàn)略與規(guī)劃并未做出較多強(qiáng)制性的整合。沿海省市根據(jù)本地區(qū)海洋管理現(xiàn)狀與特點(diǎn)，制定涉及法律、經(jīng)濟(jì)、文化等領(lǐng)域政策、法規(guī)與規(guī)劃。這一方面可能從區(qū)域性實(shí)踐角度豐富我國海洋綜合管理的戰(zhàn)略體系，然而另一方面卻造成了海洋管理政策的破碎化，不同行政區(qū)域、機(jī)構(gòu)之間存在利益相互干擾甚至沖突，因此進(jìn)行資源整合勢(shì)在必行。

資源整合的首要任務(wù)是政府管理部門與體制的整合。我國海洋綜合管理需整合各相關(guān)部門海洋管理職能，完善政府管理服務(wù)和市場(chǎng)運(yùn)作體系，努力構(gòu)建統(tǒng)籌有力、權(quán)責(zé)明晰、結(jié)構(gòu)合理、靈活高效的海洋行政管理體制。對(duì)此，已有一些省市正在做出改革嘗試，如2016年初浙江省成立了中國首個(gè)海洋港口委員會(huì)，就是將海港管理部門與職責(zé)進(jìn)行整合，實(shí)現(xiàn)管理效率與責(zé)任統(tǒng)一，在海洋綜合管理機(jī)制的改革中邁出了重要一步。

資源整合的另一個(gè)核心環(huán)節(jié)是借鑒并發(fā)展“參與式”的海洋綜合管理模式?！皡⑴c式”海洋綜合管理模式代表著未來海洋綜合管理模式的新方向和必然趨勢(shì)。政府作為海洋政策的主要制定者，關(guān)鍵問題是要把優(yōu)質(zhì)海洋治理的理念納入到公共權(quán)力的決策過程中。[6]公眾是海洋資源開發(fā)、管理與環(huán)境保護(hù)的主體，在海洋綜合管理中發(fā)揮著重要作用，確保公眾參與對(duì)實(shí)現(xiàn)“參與式”海洋綜合管理有著重要意義。

此外，政策整合也是整合中的重要一環(huán)。聚焦政策整合，部門間協(xié)調(diào)協(xié)議、公眾參與以及環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)督以及項(xiàng)目評(píng)估等內(nèi)容都是資源整合的重點(diǎn)。

（三）機(jī)制優(yōu)化

機(jī)制優(yōu)化也有著豐富的內(nèi)涵和嚴(yán)格的要求。

首先，需要確立和優(yōu)化一整套海洋綜合管理的模式。歐美國家海洋綜合管理普遍采取的是一種自上而下的模式，此種方式可從國家的層面對(duì)全國的海洋管理做出規(guī)定，使各地區(qū)、各部門明確海洋（海岸帶）管理的重要意義、發(fā)展方向和基本要求，促進(jìn)各地政府采取配套行動(dòng)加強(qiáng)對(duì)當(dāng)?shù)睾Ｑ螅ê０稁В┑墓芾怼10]我國沿海各省市尚未形成統(tǒng)一的海洋綜合管理模式，需要不斷摸索和學(xué)習(xí)先進(jìn)國家的管理模式經(jīng)驗(yàn)，逐漸優(yōu)化管理模式，確立適合的海洋開發(fā)管理體制與管理方式，從而優(yōu)化資源配置，并形成長(zhǎng)效機(jī)制。

其次，需要建立健全海洋經(jīng)濟(jì)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)工作啟動(dòng)后，江蘇、山東、廣東、浙江等省在健全海洋經(jīng)濟(jì)綜合協(xié)調(diào)機(jī)制方面進(jìn)行了積極的探索。如浙江省成立了由省長(zhǎng)任組長(zhǎng)的省海洋經(jīng)濟(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。面對(duì)權(quán)力分散和責(zé)任分配不清的現(xiàn)實(shí)狀況，政府應(yīng)通過持續(xù)改革或建立新的機(jī)構(gòu)，以滿足海洋綜合管理中日益緊迫而復(fù)雜的協(xié)調(diào)需求。

第三，需要建立健全海洋綜合管理“共享型”機(jī)制，使海洋綜合管理主體之間形成密切的互動(dòng)關(guān)系，使海洋管理政策準(zhǔn)確反映出各利益相關(guān)方的訴求，也便于吸取各方力量進(jìn)行海洋綜合管理。

海洋綜合管理模式選擇與文化、經(jīng)濟(jì)和政治環(huán)境密切相關(guān)，而利益相關(guān)者的參與、科學(xué)支持以及詳細(xì)的管理計(jì)劃的是實(shí)施共享性、分權(quán)式海洋管理規(guī)劃的重要組成要素。[4]

有效的共享型的海洋綜合管理機(jī)制需要一個(gè)政府的職能與權(quán)力進(jìn)行有力界定和實(shí)施。為實(shí)現(xiàn)共享型海洋綜合管理機(jī)制，政府應(yīng)引導(dǎo)加快海洋公共服務(wù)體系、海洋信息服務(wù)體系的建設(shè)與共享，積極應(yīng)對(duì)新時(shí)代海洋綜合管理的形勢(shì)與條件變化，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部職能轉(zhuǎn)變、管理機(jī)制優(yōu)化。

（四）人才建設(shè)

在海洋綜合管理中，人才與科研能力的質(zhì)量與持續(xù)性是決定升級(jí)轉(zhuǎn)型成功的關(guān)鍵要素。我國在此方面還比較薄弱，海洋科研與人才建設(shè)可從以下幾點(diǎn)著手。

首先，提高海洋可持續(xù)發(fā)展的科研能力，加強(qiáng)海洋科技研發(fā)，鼓勵(lì)新興海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展（海水淡化與綜合利用、海洋生物、海洋清潔能源裝備制造、海洋勘探開發(fā)），提高新興海洋科技在海洋經(jīng)濟(jì)中的比率。

其次，加快科技成果的轉(zhuǎn)化，加快科研成果流通，制定海洋人才激勵(lì)措施與鼓勵(lì)政策，使海洋人才充分參與到政府政策制定，在政策制定與現(xiàn)實(shí)應(yīng)用中充分肯定海洋研究的科研成果。將海洋科研成果與知識(shí)準(zhǔn)確用來規(guī)劃和實(shí)施科學(xué)管理和可持續(xù)發(fā)展政策，使有用信息在從中央政府到地方政府的各種層次的政府機(jī)構(gòu)中充分流通，實(shí)現(xiàn)學(xué)術(shù)研究成果有效地影響政府政策的制定，這就需要政府引導(dǎo)，提升人才在科技成果轉(zhuǎn)化中的地位與作用，充分實(shí)現(xiàn)人才在政策制定中的價(jià)值。

第三，根據(jù)本地區(qū)海洋經(jīng)濟(jì)與海洋管理人才結(jié)構(gòu)特點(diǎn)制定出適合本地區(qū)實(shí)際需求的海洋綜合管理模式，有利于解決地方海洋綜合管理技術(shù)與人才匱乏的矛盾。

綜合以上論述，本文初步對(duì)我國海洋綜合管理的升級(jí)轉(zhuǎn)型路徑進(jìn)行了分解與設(shè)計(jì)：在海洋綜合管理的主要五個(gè)主要領(lǐng)域：港口、漁業(yè)、海洋旅游、海洋石油、灘涂等，即港、漁、景、油、涂，分析產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀、特征并發(fā)現(xiàn)其存在的問題。根據(jù)問題導(dǎo)向進(jìn)行升級(jí)轉(zhuǎn)型路徑設(shè)計(jì)，經(jīng)過問題預(yù)估、準(zhǔn)備預(yù)防、啟動(dòng)發(fā)展、實(shí)施采納、鞏固改進(jìn)等幾個(gè)步驟對(duì)問題進(jìn)行預(yù)估與解決，以資源整合、科技創(chuàng)新、技術(shù)優(yōu)化、人才建設(shè)等四個(gè)維度進(jìn)行建設(shè)與革新，實(shí)現(xiàn)升級(jí)轉(zhuǎn)型之路，四個(gè)維度環(huán)環(huán)相扣，相互促進(jìn)，統(tǒng)一整合，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)、有機(jī)循環(huán)。我國海洋綜合管理轉(zhuǎn)型升級(jí)路線示意圖見圖2。

當(dāng)然，海洋綜合管理升級(jí)轉(zhuǎn)型進(jìn)程并非一蹴而就，必定是漫長(zhǎng)而不平衡，充滿曲折與困難，只有在充分借鑒和吸取國內(nèi)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)實(shí)狀況，有規(guī)劃、有目標(biāo)、有次序地探索適合的轉(zhuǎn)型升級(jí)之路。

四、結(jié) 語

海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略對(duì)海洋綜合管理提出了更高、更新的要求，海洋綜合管理升級(jí)轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。應(yīng)在深刻認(rèn)識(shí)海洋綜合管理的港、油、涂、景、漁等方面內(nèi)容的現(xiàn)狀與特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身現(xiàn)實(shí)條件，聚焦資源整合、機(jī)制優(yōu)化革新，以理念、技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動(dòng)，人才與科研建設(shè)為支撐，探索穩(wěn)健而適合的轉(zhuǎn)型升級(jí)之路，以實(shí)現(xiàn)海洋資源、生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，支撐海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略建設(shè)需求。

作為海洋政策制定者與管理者，應(yīng)不斷學(xué)習(xí)和適應(yīng)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展與海洋綜合管理的新特點(diǎn)、新趨勢(shì)及其優(yōu)勢(shì)，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展需求，與海洋強(qiáng)國建設(shè)、“一帶一路”倡議等國家大戰(zhàn)略與重要發(fā)展規(guī)劃緊密結(jié)合，將其作為引導(dǎo)海洋綜合管理轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要?jiǎng)恿屯黄瓶凇?/p>

在內(nèi)部管理中，我國海洋綜合管理的升級(jí)轉(zhuǎn)型發(fā)展需密切圍繞激發(fā)改革和創(chuàng)新兩大動(dòng)力，全面深化改革、創(chuàng)新發(fā)展模式，積極發(fā)揮沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)特色與優(yōu)勢(shì)，整合各相關(guān)部門海洋管理職能，完善政府管理服務(wù)和市場(chǎng)運(yùn)作體系，努力構(gòu)建統(tǒng)籌有力、權(quán)責(zé)明晰、結(jié)構(gòu)合理、靈活高效的海洋行政管理體制，才能實(shí)現(xiàn)較為順利的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

而在海洋管理的涉外領(lǐng)域，需堅(jiān)持“主權(quán)屬我、擱置爭(zhēng)議、共同開發(fā)”的方針，堅(jiān)持用和平方式、談判方式解決海洋權(quán)益爭(zhēng)端，努力維護(hù)地區(qū)和平穩(wěn)定，爭(zhēng)取以更靈活的外交手段達(dá)成更多共識(shí)，實(shí)現(xiàn)與周邊國家在海洋資源開發(fā)、海洋合作機(jī)制建設(shè)、海洋防災(zāi)減災(zāi)及其他復(fù)雜的海洋事務(wù)應(yīng)對(duì)等方面更多的交流與合作。

[注 釋]

① 圖表思路來自BilianaCicin-Sain，Robert W. Knecht，DosooJangetal.，Integrated Coastal and Ocean Management： Concepts and Practices，Washington： Island Press，1998：58.亦可參見周魯閩，盧昌：《東亞海區(qū)的海岸帶綜合管理經(jīng)驗(yàn)：從地方性示范到區(qū)域性合作》，《臺(tái)灣海峽》，2006年第3期，第454頁，東亞海域環(huán)境管理區(qū)域合作計(jì)劃（ Regional Programon Partnerships in EnvironmentalManagement for the Seas of East Asia， PEMSEA）海岸帶綜合管理實(shí)施框架。

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