馬新明

背景資料：

2017年4月21日，英國(guó)100多年來首次一整天（24小時(shí)）實(shí)現(xiàn)無燃煤供電。英國(guó)因在全球首個(gè)使用燃煤發(fā)電而引領(lǐng)世界工業(yè)革命，而今它正在準(zhǔn)備放棄19世紀(jì)以來的看家法寶。綠色和平組織能源部負(fù)責(zé)人漢娜·馬?。℉annah Martin）在接受英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》采訪時(shí)表示：“工業(yè)革命以來英國(guó)第一天沒有煤炭，這是能源轉(zhuǎn)型的一個(gè)分水嶺。全球已經(jīng)在向低碳經(jīng)濟(jì)進(jìn)軍?！?/p>

2017年5月8日至12日，全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、民建中央主席陳昌智率調(diào)研組來甘肅進(jìn)行光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展調(diào)研，旨在發(fā)現(xiàn)和了解光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展存在的深層次問題，為國(guó)家調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)建言獻(xiàn)策。

2017年5月8日，甘肅省副省長(zhǎng)黃強(qiáng)在“甘肅光伏產(chǎn)業(yè)座談會(huì)”上講到：“甘肅是發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)條件最為優(yōu)越的地區(qū)之一，但也是目前全國(guó)棄光最為嚴(yán)重的地區(qū)之一，2016年全省棄光率達(dá)到30.45%，排名全國(guó)第二，光電利用小時(shí)數(shù)997小時(shí)，距離國(guó)家規(guī)定的1500小時(shí)保障性收購小時(shí)數(shù)還有較大差距。”

全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)、民建中央主席陳昌智同志在甘肅調(diào)研光伏產(chǎn)業(yè)時(shí)逢會(huì)必講，太陽光是大自然賦予我們的禮物，沒有任何成本，取之不盡，用之不竭，前景無限美好。這么好的陽光產(chǎn)業(yè)，為什么目前發(fā)展受阻？甘肅光伏產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)棄光現(xiàn)象嚴(yán)重的問題，到底是什么原因所致？在現(xiàn)時(shí)語境條件下、現(xiàn)有法律框架內(nèi)，能不能突破陳規(guī)、切中要害，找到解決問題的良策？本文試圖用法治思維、法治視角去認(rèn)識(shí)和分析體制、機(jī)制層面的問題，審視和反思現(xiàn)行法律法規(guī)的缺陷，力求將相關(guān)產(chǎn)業(yè)、相關(guān)部門、各級(jí)政府的利益需求揉在一起、通盤考慮、全面調(diào)和，從中找到破局的辦法和答案，以此推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展。

一、運(yùn)用法治思維認(rèn)識(shí)和分析現(xiàn)階段光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的問題及原因

1.光伏產(chǎn)業(yè)現(xiàn)階段出現(xiàn)的問題不是甘肅獨(dú)有的，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段、深層次矛盾浮出水面，需要運(yùn)用法治思維分析市場(chǎng)矛盾，依靠法律手段調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革步伐的一個(gè)縮影?，F(xiàn)階段遇到的問題，各種矛盾交錯(cuò)，各種利益縱橫，各種發(fā)展糾結(jié)，說到底是法律與現(xiàn)實(shí)的碰撞、計(jì)劃與市場(chǎng)的對(duì)決、公權(quán)與私利的較量、政府與企業(yè)的博弈、高耗能產(chǎn)業(yè)與新興能源產(chǎn)業(yè)的抗衡等等。這些問題的客觀存在，符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展倒逼經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行改革的必然階段，也是借此打破市場(chǎng)壟斷，減少行政干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源優(yōu)勢(shì)的最好時(shí)期。值得引起我們深思的是，目前改革進(jìn)入深水區(qū)，現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)體制框架要么打破重建，要么推倒重來，才能徹底解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力。這個(gè)打破重建的過程，不能以傳統(tǒng)思維定勢(shì)為邏輯起點(diǎn)，必須與依法治國(guó)、依法執(zhí)政的大勢(shì)相吻合，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上就是法治經(jīng)濟(jì)的基本特征相一致，把重點(diǎn)聚焦在法律法規(guī)的完善和優(yōu)化上，使政府和市場(chǎng)的所有行為，都能從法律層面找到依據(jù)，從而杜絕政出多門、市場(chǎng)運(yùn)行不暢等問題，形成均衡的、綠色的、共享式的發(fā)展格局。

2.解決光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展問題，不是單體工程，也不能理想化，必須要借助和整合各級(jí)黨委、人大、政府、有關(guān)部委、監(jiān)管部門和關(guān)聯(lián)企業(yè)的力量，集中優(yōu)勢(shì)，掃除障礙。在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)的進(jìn)程中，必然涉及政治生態(tài)、社會(huì)輿論、自然資源、組織架構(gòu)、體制機(jī)制等方方面面的問題，必須要整合力量，形成“拳頭”。各級(jí)黨委一定要實(shí)事求是，注重調(diào)查研究。在經(jīng)濟(jì)下行的嚴(yán)峻形勢(shì)下，敢于揭蓋子，不怕暴露問題。2017年4月25日，甘肅省召開省委常委會(huì)，專題研究第一季度全省經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。會(huì)上林鐸書記深刻指出，“特別是對(duì)工業(yè)企業(yè)停產(chǎn)會(huì)導(dǎo)致用電量下降、工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)時(shí)電價(jià)上漲這個(gè)突出問題，要透徹分析癥結(jié)所在，精準(zhǔn)政策加以破解，關(guān)鍵是做好平衡……如果處理不了工業(yè)發(fā)展與用電的關(guān)系，那么什么也干不了。”當(dāng)前是光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸期，各種矛盾的暴露期，利益博弈的膠著期，也是解決問題的黃金期，只有各級(jí)黨委堅(jiān)持實(shí)事求是，直面矛盾和問題，才能聚焦重點(diǎn)、攻堅(jiān)克難，以發(fā)展的眼光認(rèn)識(shí)發(fā)展中的問題，以市場(chǎng)化的手段解決市場(chǎng)的難題。各級(jí)人大要把“務(wù)虛”的工作落到實(shí)處，要立好法、立良法。在經(jīng)濟(jì)體制改革破局的關(guān)鍵階段，為經(jīng)濟(jì)體制改革順利推進(jìn)提供法制保障。當(dāng)前要對(duì)可再生能源法的修改完善提出建設(shè)性的意見、建議，認(rèn)真推敲法律條款是否完善，利益訴求是否充分，獎(jiǎng)罰措施是否得當(dāng)，所有市場(chǎng)行為是否覆蓋，可操作性、易推廣性是否切合實(shí)際，相關(guān)的法規(guī)條例是否配套完善等等，堅(jiān)持廣開言路，博采眾長(zhǎng)，把準(zhǔn)脈搏，切中要害，為《可再生能源法》的盡快修改創(chuàng)造條件、提供依據(jù)。各級(jí)政府、有關(guān)部委和監(jiān)管部門要以國(guó)家利益為重，以發(fā)展大局為重，以千秋大業(yè)為重，牢固樹立“依法治國(guó)、依法執(zhí)政”的理念，努力形成去行政化、多法治化的思維模式，不斷強(qiáng)化法治觀念，積極履行法定職能，認(rèn)真厘清法律責(zé)任，切實(shí)規(guī)范執(zhí)政行為。央企、國(guó)企、民企及關(guān)聯(lián)企業(yè)，既是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要對(duì)象，也是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要力量，要順應(yīng)世界潮流，找準(zhǔn)自身定位，敢于自我解剖，敢于自我革新，破除自身利益，破解發(fā)展難題?？傊?，就是要調(diào)動(dòng)所有積極因素，聚集所有社會(huì)力量，運(yùn)用所有可行辦法，真心實(shí)意發(fā)展可再生能源產(chǎn)業(yè)，全力以赴助推可再生能源產(chǎn)業(yè)。

3.甘肅光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展遇到的問題，是如何發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的典型案例，在全國(guó)具有借鑒性和推廣性?！坝行沃帧焙汀盁o形之手”如何運(yùn)用才能適度合理，真正解放和發(fā)展生產(chǎn)力？“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”到底如何作用，政府協(xié)調(diào)和干預(yù)市場(chǎng)的力度拿捏到什么程度？這兩個(gè)作用如何平衡，誰來主導(dǎo)這個(gè)平衡等等。這些問題帶有普遍性和典型性，需要因地制宜，因時(shí)制宜，因事制宜，逐一研究解決。比如光伏產(chǎn)業(yè)的瓶頸期問題，需要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的，交給市場(chǎng)來做，挖掘自身優(yōu)勢(shì)，激活市場(chǎng)需求，提升消納能力，力求在本市、本省范圍內(nèi)解決問題。市場(chǎng)確實(shí)做不了的，政府再出面干預(yù)和調(diào)節(jié)。要注意采取專業(yè)化的手段，善于運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”平臺(tái)，科學(xué)進(jìn)行評(píng)估，精確進(jìn)行計(jì)算，把供給端和需求端的數(shù)據(jù)搞清楚、弄準(zhǔn)確，確系本市、本省的經(jīng)濟(jì)總量消納不了的，需要在全省、全國(guó)的大盤子里調(diào)節(jié)和平衡的，及時(shí)申請(qǐng)省級(jí)政府、中央政府增加配額，統(tǒng)一調(diào)配。各級(jí)政府要尊重市場(chǎng)的主體地位，把握調(diào)控的時(shí)機(jī)節(jié)點(diǎn)力度，在該出手的時(shí)候出手，該干預(yù)的時(shí)候干預(yù)，該放手的時(shí)候放手，不盲目插手，不越俎代庖，不用力過猛。要跳出問題看問題，通過個(gè)例看全局，站在甘肅看全國(guó)乃至看世界。解剖好甘肅光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展這個(gè)麻雀，對(duì)全國(guó)可再生能源產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展具有普遍的借鑒意義和指導(dǎo)意義，對(duì)地方政府如何依法執(zhí)政、推進(jìn)法治社會(huì)具有積極的示范和引領(lǐng)作用。

4.“官場(chǎng)思維”占據(jù)上風(fēng)，“法治思維”淡化或退而求其次，是光伏產(chǎn)業(yè)沒有良性發(fā)展的重要原因之一?！耙婪ㄖ螄?guó)，依法行政”的重要性不言而喻，但不可否認(rèn)的是，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的影響，各級(jí)官員靠領(lǐng)導(dǎo)指示、靠政策、靠文件推動(dòng)工作已經(jīng)成為官場(chǎng)常態(tài)、思維定勢(shì)、第一反應(yīng)，能夠把法治思維、法治手段、依法行政作為首選、作為慣性的并不常見。2017年5月，陳昌智副委員長(zhǎng)率調(diào)研組在甘肅召開了四個(gè)座談會(huì)，官員們發(fā)言和交流大多都是從出臺(tái)國(guó)家政策、完善市場(chǎng)制度、挖掘自身消納等層面，尋求破解難題的辦法，很少有人講到從執(zhí)行可再生能源法的層面去推動(dòng)光伏產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，只有在場(chǎng)的企業(yè)家強(qiáng)烈呼吁可再生能源法的重要性和權(quán)威性，由此可見各級(jí)官員對(duì)行政手段、行政命令的依賴性根深蒂固，破除起來又談何容易？可再生能源法早在2006年1月就開始施行，2009年12月又通過了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)可再生能源法〉的決定》。第十四條明確規(guī)定“國(guó)家實(shí)行可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度”。甘肅光伏產(chǎn)業(yè)棄光現(xiàn)象嚴(yán)重是因?yàn)闆]有配額，上不了國(guó)家電網(wǎng)?！叭~保障性收購制度”是可再生能源法的條款；“配額”是有關(guān)部門的政策，法律條款與部門政策應(yīng)該遵循前者還是后者？可再生能源法第二十九條，對(duì)法律責(zé)任規(guī)定也非常明確：“對(duì)電網(wǎng)企業(yè)未按照規(guī)定完成收購可再生能源電量，造成可再生能源發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任，并由國(guó)家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)令限期改正；拒不改正的，處以可再生發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟(jì)損失額一倍以下的罰款?！狈梢?guī)定已經(jīng)較為嚴(yán)厲，但推行起來相當(dāng)困難，在法律效力與企業(yè)利益博弈面前，國(guó)家有關(guān)部委不得不折中出臺(tái)了一個(gè)光伏發(fā)電1500小時(shí)保障性收購小時(shí)數(shù)的規(guī)定。到底是法大還是政策規(guī)定大，這個(gè)問題毫無懸念。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)是法治經(jīng)濟(jì)，體現(xiàn)的是一種契約精神。在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的道路上，在完善中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的進(jìn)程中，如果不解決法大還是政策規(guī)定大這一核心問題，解決了別的問題，也只是在邊上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)而已，沒有實(shí)質(zhì)性意義。

二、運(yùn)用法治思維去思考和審視光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的出路與未來

1.市場(chǎng)要發(fā)展，立法須先行。立法要與世界趨勢(shì)融入并行。紐約時(shí)報(bào)稱，英國(guó)將在2025年之前逐步淘汰燃煤發(fā)電。這是世界大趨勢(shì)，這是清潔能源產(chǎn)業(yè)、新興能源產(chǎn)業(yè)代替高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的必由之路。“德國(guó)和英國(guó)的可再生能源發(fā)展都處于世界先進(jìn)水平，德國(guó)在可再生能源發(fā)電、供熱和交通用能三大領(lǐng)域制定了專門的法律，英國(guó)則以《電力法》《可再生能源義務(wù)法令》和《可再生交通燃料義務(wù)法令》為主體，建立了獨(dú)具特色的可再生能源義務(wù)制度。德國(guó)與英國(guó)可再生能源法在立法理念、立法目的、法律位階、法律體系和法律規(guī)范等方面既有相似之處又各具特點(diǎn)?？稍偕茉戳⒎ê椭贫冗\(yùn)行的差異是德英兩國(guó)可再生能源發(fā)展?fàn)顩r差異的重要原因，對(duì)我國(guó)發(fā)展可再生能源等新能源具有重要的參考價(jià)值?！盵1]這些國(guó)家先進(jìn)的法治理念，科學(xué)的法律法規(guī)，要拿來為我所用，取其精華，注重差異，結(jié)合國(guó)情，完善法規(guī)。立法要與市場(chǎng)發(fā)展同頻共振。經(jīng)濟(jì)體制改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，現(xiàn)行的法律法規(guī)要適應(yīng)“深水區(qū)”的需要，及時(shí)調(diào)整廢除修改不合時(shí)宜的條款，補(bǔ)充完善符合去產(chǎn)能要求的、符合新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體條款。對(duì)責(zé)任、邊界、獎(jiǎng)勵(lì)、懲罰的規(guī)定條款必須清晰，監(jiān)管和監(jiān)督措施的條款必須嚴(yán)厲，直接砍到肉上，不搞模糊概念，不搞不痛不癢，堅(jiān)決避免既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員的問題。立法要與企業(yè)興衰感同身受。民營(yíng)企業(yè)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素，也是解決就業(yè)問題、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的重要平臺(tái)，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的立法，要注意保護(hù)民營(yíng)企業(yè)的利益。要虛心向企業(yè)家學(xué)習(xí)，特別是向光伏產(chǎn)業(yè)的企業(yè)家學(xué)習(xí)，這些人具有開拓精神和世界眼光，也有擔(dān)當(dāng)意識(shí)和企業(yè)責(zé)任，十幾年前都是在市場(chǎng)還沒有發(fā)育起來時(shí)第一個(gè)吃螃蟹的人。要多聽取他們對(duì)立法工作的意見建議，多關(guān)注他們對(duì)立法條款的期冀和訴求，打破部門保護(hù)主義和山頭主義，確保立法的公平、公正。

2.甘肅要發(fā)展，理念須先行。依法治國(guó)、依法執(zhí)政的理念必須牢牢地樹立起來。有人講，法治環(huán)境不完善，投資環(huán)境不改善，一切等于閑扯蛋。甘肅的法治環(huán)境、投資環(huán)境到底怎么樣，我們自己說了不算，市場(chǎng)說了算、企業(yè)家說了算。優(yōu)質(zhì)企業(yè)能不能來投資，世界500強(qiáng)有幾家落地，重大項(xiàng)目有多大體量，這是一個(gè)風(fēng)向標(biāo)，也是一個(gè)硬指標(biāo)，來不得半點(diǎn)虛假，摻不得半點(diǎn)水分。一定要深刻反思，痛定思痛，下決心改變政府形象，優(yōu)化法治環(huán)境，改善投資環(huán)境，把優(yōu)質(zhì)企業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)、重大項(xiàng)目引進(jìn)來，推動(dòng)甘肅經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。不能為了發(fā)展不顧一切，以污染環(huán)境、禍害子孫為代價(jià)，綠色發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展的理念必須牢牢樹立起來。發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)就是發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、陽光產(chǎn)業(yè)，一定要形成氣候，特別在光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展最困難的時(shí)期，黨委、人大、政府要堅(jiān)定地做光伏發(fā)電企業(yè)的堅(jiān)實(shí)后盾，率先形成清潔能源產(chǎn)業(yè)逐步代替高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)的格局，不斷降低高耗能、高污染產(chǎn)業(yè)在經(jīng)濟(jì)總量中的比重，努力使清潔能源產(chǎn)業(yè)、新興能源產(chǎn)業(yè)成為甘肅的特色產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)。不能為了部門利益、地方利益不要全局利益，甚至犧牲國(guó)家利益，著眼全局、整體推進(jìn)、上下聯(lián)動(dòng)的理念必須牢牢樹立起來。光伏產(chǎn)業(yè)是國(guó)家戰(zhàn)略，必須要堅(jiān)持國(guó)家利益至上、人民利益至上的原則不動(dòng)搖。國(guó)家、地方、部委、企業(yè)等都要目標(biāo)一致、步調(diào)一致。牢記習(xí)近平總書記講的，寧要綠水青山，不要金山銀山。深刻汲取祁連山生態(tài)保護(hù)問題的沉痛教訓(xùn)，著眼“為子孫萬代繼，為長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展謀”，服從和服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推動(dòng)綠色發(fā)展。

3.城市要發(fā)展，規(guī)劃須先行。規(guī)劃是城市建設(shè)的靈魂和音符。靈魂需要有才華、有品行的人去打造，音符需要有激情、有創(chuàng)造力的人去彈奏。沒有優(yōu)秀的人才，就沒有出彩的規(guī)劃。各級(jí)官員特別是省市主要領(lǐng)導(dǎo)，要奉規(guī)劃法為圭臬，要把城市規(guī)劃當(dāng)作決策決斷的基本依據(jù)，把領(lǐng)導(dǎo)智慧和個(gè)人才華發(fā)揮在如何創(chuàng)造性地落實(shí)規(guī)劃上，創(chuàng)新是在嚴(yán)格遵循規(guī)劃基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，發(fā)展是在貫徹規(guī)劃意圖前提下的發(fā)展，不撇開規(guī)劃另搞一套，不標(biāo)新立異好大喜功，避免一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)思路、今天你拆明天他建的問題，也要避免“一哄而上”又“一哄而散”無序作為、亂作為的問題。要把光伏產(chǎn)業(yè)納入城市規(guī)劃中，協(xié)調(diào)發(fā)展，整體推進(jìn)，防止將來出現(xiàn)與城市規(guī)劃爭(zhēng)地盤、爭(zhēng)利益的問題。

4.產(chǎn)業(yè)要發(fā)展，布局須先行。“不謀全局者不足謀一隅”，甘肅光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展要和國(guó)家光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展相同步，與中央的戰(zhàn)略布局相呼應(yīng)，超前謀劃，提前布局。甘肅光伏產(chǎn)業(yè)的布局問題，拿太陽能資源豐富的酒泉、金昌、張掖、嘉峪關(guān)、武威五市來講，有的城市還在為具體的事務(wù)、當(dāng)下的矛盾而頭痛焦慮；有的城市已經(jīng)展望全球，從國(guó)家戰(zhàn)略布局和供給側(cè)改革的高度上考慮布局問題。因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)的發(fā)展孕育需要時(shí)間，科技創(chuàng)新需要時(shí)間，電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施改造和完善也需要時(shí)間，如果在布局問題上被動(dòng)滯后，帶來的經(jīng)濟(jì)損失是不可估量的，影響和危害是不可彌補(bǔ)的。通威集團(tuán)董事局主席劉漢元指出，光伏發(fā)電配套的火電廠周期是三五年，而一個(gè)電能儲(chǔ)備廠一年就能建成。甘肅現(xiàn)階段是要解決經(jīng)濟(jì)下行、棄光嚴(yán)重的問題，但如果經(jīng)濟(jì)回暖，全國(guó)用電量增加，那么甘肅作為國(guó)家重點(diǎn)支持建設(shè)的新能源基地，即使光伏發(fā)電企業(yè)能夠發(fā)出足夠的電量，但沒有配套的電網(wǎng)線路就并不了網(wǎng)，并不了網(wǎng)就不能為國(guó)家經(jīng)濟(jì)騰飛助力。所以，光伏產(chǎn)業(yè)的布局問題，關(guān)乎長(zhǎng)遠(yuǎn)，牽動(dòng)全局，國(guó)家要提前介入，央企（國(guó)家電網(wǎng)）要提前介入，省上也要提前介入，避免將來出現(xiàn)有豐富的電量卻沒有高速通道送出去的問題。

三、要運(yùn)用法治思維去修改和完善法律法規(guī)的缺陷和不足

1.從法律制定的時(shí)間緯度上講，可再生能源法有滯后性、針對(duì)性和覆蓋性不足的問題?？稍偕茉捶ㄊ前l(fā)展清潔能源、可再生能源的保護(hù)傘，是征求了國(guó)家有關(guān)部委和各方意見、集中了社會(huì)精英、法律專家共識(shí)的一部良法，但也有其不足和缺陷，可再生能源法2006年施行，2009年通過了修改決定，期間又過了8年。這8年間，光伏產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，各種問題逐漸顯現(xiàn)，有一些條款亟需修改或者商榷，比如第十四條“制定電網(wǎng)企業(yè)優(yōu)先調(diào)度和全額收購可再生能源發(fā)電的具體辦法，并由國(guó)務(wù)院能源主管部門會(huì)同國(guó)家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)在年度中督促落實(shí)”。從調(diào)研的情況看，所謂“優(yōu)先調(diào)度”是法律條文的一種積極態(tài)度，在實(shí)際操作中往往落空，主動(dòng)權(quán)在電網(wǎng)企業(yè)手中，“優(yōu)先調(diào)度”受主觀態(tài)度、客觀環(huán)境影響較大。此外，光伏發(fā)電企業(yè)獲取國(guó)家補(bǔ)貼的主要依據(jù)是電力企業(yè)提供的數(shù)據(jù)，如果這個(gè)操作的過程并非完全在陽光下，“電力企業(yè)應(yīng)當(dāng)真實(shí)、完整地記載和保存可再生能源發(fā)電的有關(guān)資料”的規(guī)定就停留在“應(yīng)當(dāng)”的表述而已（可再生能源法第二十七條之規(guī)定），難以保證其數(shù)據(jù)的真實(shí)性和有效性，難免出現(xiàn)利益輸送，騙取國(guó)家補(bǔ)貼的問題，2016年新能源汽車企業(yè)騙補(bǔ)國(guó)家92個(gè)億就是前車之鑒[2]。還有國(guó)務(wù)院能源主管部門和國(guó)家電力監(jiān)管機(jī)構(gòu)兩個(gè)部門如何“會(huì)同”，多長(zhǎng)時(shí)間“會(huì)同”，怎么實(shí)現(xiàn)“督促落實(shí)”的要求，這種原則性的條款、官方化的說辭，需要在法律修改時(shí)斟酌明確，否則就是寫在紙上、形同虛設(shè)。還有一些新的技術(shù)發(fā)展模式需要納入法律法規(guī)中來，比如“微電網(wǎng)”的法律條款設(shè)置。可再生能源法第十五條規(guī)定“國(guó)家扶持在電網(wǎng)未覆蓋的地區(qū)建設(shè)可再生能源獨(dú)立電力系統(tǒng)，為當(dāng)?shù)厣a(chǎn)和生活提供電力服務(wù)”，這個(gè)條款過于籠統(tǒng)，扶持到什么程度，誰來扶持，有哪些優(yōu)惠政策等等，并沒有具體規(guī)定，而且“目前國(guó)內(nèi)尚無統(tǒng)一、規(guī)范的微電網(wǎng)體系技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，很大程度上影響了微電網(wǎng)技術(shù)的研究和示范工程的建設(shè)”[3]。伴隨著全球技術(shù)創(chuàng)新的步伐，微電網(wǎng)技術(shù)日益成熟，在法律法規(guī)上就要予以保護(hù)和支持，引導(dǎo)微電網(wǎng)更好地普及到具備推廣條件的地域、需要電力扶貧的農(nóng)村等等，使光伏發(fā)電成果在民生領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，有利于在全社會(huì)形成發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)的共識(shí)。

2.從可再生能源法的執(zhí)行情況來講，利益平衡是最核心的問題，也是法律條款需要調(diào)整修改的難點(diǎn)和重點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中最大的難題，“不在于表面的‘體制摩擦，而在于這種摩擦背后的‘利益摩擦”，因此，如何妥善解決各種利益是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心問題[4]，也是立法必須從實(shí)際出發(fā)，致力于解決問題的著眼點(diǎn)。透過可再生能源法的執(zhí)行情況和光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，“利益”二字貫穿其中：國(guó)家利益與地方利益，局部利益與全局利益，短期利益與長(zhǎng)期利益，央企利益與民企利益，高耗能企業(yè)利益與清潔能源企業(yè)利益等等。在陳昌智副委員長(zhǎng)的調(diào)研中，甘肅省市政府都無一例外地呼吁國(guó)家盡快出臺(tái)實(shí)施可再生能源配額制度，國(guó)家電網(wǎng)省市供電公司都強(qiáng)調(diào)企業(yè)虧損大，對(duì)光伏發(fā)電企業(yè)并網(wǎng)發(fā)電得收合理的“過路費(fèi)”。光伏發(fā)電企業(yè)都希望國(guó)家電網(wǎng)盡量降低并網(wǎng)費(fèi)用，使光伏發(fā)電價(jià)格能夠等同于或低于電網(wǎng)銷售價(jià)格，把電發(fā)出來能夠賣出去。用電終端用戶特別是大客戶（酒泉鋼鐵有限責(zé)任公司、金川集團(tuán)股份有限公司），都期冀電價(jià)能夠向周邊省份看齊（金昌市發(fā)改委2017年5月份提供數(shù)據(jù)：大工業(yè)用電價(jià)格是平均每度0.46元，高于周邊省份新疆哈密0.405元，寧夏0.388元，青海是0.362元），降低工業(yè)成本，增加企業(yè)利潤(rùn)。這些多方面的利益需求，都亟需法律條款修改完善，以實(shí)現(xiàn)“調(diào)節(jié)、協(xié)調(diào)、平衡”的目標(biāo)。

3.從甘肅光伏產(chǎn)業(yè)“進(jìn)則生、退則死”的現(xiàn)狀來講，被動(dòng)等待法規(guī)修改和政策的出臺(tái)，顯然不切合實(shí)際，當(dāng)下的權(quán)宜之計(jì)就是抓緊出臺(tái)配套的法規(guī)條例，拯救光伏產(chǎn)業(yè)于水火之中。甘肅省人大常委會(huì)副主任周多明認(rèn)為，當(dāng)下要從本省實(shí)際出發(fā)，以可再生能源法為依據(jù)，盡快“制定一個(gè)條例，完善三項(xiàng)制度”。比如制定地方清潔能源生產(chǎn)條例，對(duì)清潔能源從生產(chǎn)到產(chǎn)出的全過程實(shí)施“標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化”的管理和治理，特別是對(duì)重點(diǎn)推廣領(lǐng)域從流程上、數(shù)據(jù)上、結(jié)構(gòu)上予以規(guī)范、予以制約，使能源結(jié)構(gòu)逐步得到改善，環(huán)境污染明顯得到扼制。比如建立和完善光伏發(fā)電配額制度，除了確定分配指標(biāo)、具體額度以及使用辦法外，要強(qiáng)化剛性措施，對(duì)監(jiān)督主體、處罰主體以及追責(zé)、整改時(shí)限等問題作出明確規(guī)定，讓地方政府和電力企業(yè)之間的協(xié)商溝通不再成為障礙，讓光伏發(fā)電企業(yè)在確定項(xiàng)目規(guī)模、投資規(guī)模之前就心中有數(shù)，確保資金量、現(xiàn)金流在企業(yè)可控范圍內(nèi)，規(guī)避資金風(fēng)險(xiǎn)，避免資金鏈斷裂的問題。比如建立和完善碳排放權(quán)交易制度，國(guó)際上運(yùn)行很多年，國(guó)際交易容易，國(guó)內(nèi)反而難以推行，必須深刻反思。根據(jù)2016年1月《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于切實(shí)做好全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)啟動(dòng)重點(diǎn)工作的通知》精神，2017年要啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易，實(shí)施碳排放權(quán)交易制度。甘肅要緊緊圍繞打造“國(guó)家光熱發(fā)電示范基地”的目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)碳排放權(quán)政策規(guī)定的研究，盡快制定和推行碳排放權(quán)交易制度。再比如建立健全光伏企業(yè)發(fā)電補(bǔ)貼制度迫在眉睫。這個(gè)制度事關(guān)政府形象、市場(chǎng)培育、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定等重大問題，因?yàn)槭袌?chǎng)發(fā)展不等人，企業(yè)資金周轉(zhuǎn)不等人，耽誤了就要害死人。要在可再生能源法關(guān)于“價(jià)格管理和費(fèi)用補(bǔ)償”的條款規(guī)定的基礎(chǔ)上，指向更加明確，時(shí)間更加清晰，措施更加嚴(yán)厲。其中，如何確保“補(bǔ)貼真實(shí)有效、按時(shí)足額到位，責(zé)任追究懲罰”是需要研究解決的核心問題?？傊?，要通過建立條例、完善制度，來彌補(bǔ)可再生能源法的缺陷和不足，為可再生能源產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展提供法制保障，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn)、開辟通路。

注釋：

[1] 杜群、廖建凱：《德國(guó)與英國(guó)可再生能源法之比較及對(duì)我國(guó)的啟示》，載《法學(xué)評(píng)論》2011年第6期。

[2] 搜狐汽車數(shù)據(jù)：《新能源騙補(bǔ)完整名單泄露 72家車企狂騙92億》。

[3]百度百科數(shù)據(jù)：“微電網(wǎng)”。

[4]陳婉玲：《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法對(duì)傳統(tǒng)法學(xué)理論的四大超越》，載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第2期。

（作者單位：甘肅省人大常委會(huì)辦公廳）