基于PPP融資模式的軌道交通建設(shè)資金匡算

凌景文龍佳

基于PPP融資模式的軌道交通建設(shè)資金匡算

凌景文1龍佳2

（1.中鐵第四勘察設(shè)計院集團有限公司，430063，武漢；2.湖南省建筑科學(xué)研究院，410011，長沙//第一作者，工程師）

分析了城市軌道交通建設(shè)規(guī)?？锼惴椒?，探討了PPP融資模式對城市軌道交通建設(shè)及運營的影響，建立了PPP融資模式與軌道交通建設(shè)規(guī)?？锼愕年P(guān)系模型。該模型已在鄭州市軌道交通建設(shè)規(guī)劃編制過程中得到應(yīng)用，并在應(yīng)用結(jié)果中提出了豐富PPP的回報方式以及減輕政府出資壓力的建議。

城市軌道交通；融資模式；政府-社會資本合作；建設(shè)規(guī)劃；規(guī)?？锼?/p>

First-author′s addressChina Railway Siyuan Survey and Design Group Co.，Ltd.，430063，Wuhan，China

2015年1月，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知》（發(fā)改基礎(chǔ)［2015］49號）中明確：“為做好城市軌道交通項目審批權(quán)限下放后的落實和銜接工作，切實加強后續(xù)監(jiān)管，促進城市軌道交通持續(xù)健康發(fā)展，建設(shè)軌道交通時應(yīng)科學(xué)編制建設(shè)規(guī)劃?！冻鞘熊壍澜煌ńㄔO(shè)規(guī)劃》（以下簡稱“建設(shè)規(guī)劃”）是近期建設(shè)項目安排的實施性方案。城市要結(jié)合自身經(jīng)濟、人口、客流需求等情況，根據(jù)線網(wǎng)規(guī)劃編制5～6年期的建設(shè)規(guī)劃。擬建地鐵初期負(fù)荷強度不低于每日每公里0.7萬人次，擬建輕軌初期負(fù)荷強度不低于每日每公里0.4萬人次。項目資本金比例不低于40%，政府資本金占當(dāng)年城市公共財政預(yù)算收入的比例一般不超過5%，軌道交通出資額占城市維護建設(shè)財政性資金的比例一般不超過30%?！?/p>

2015年9月14日，國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》（國發(fā)［2015］51號）中明確：“各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目的最低資本金比例按以下規(guī)定執(zhí)行：城市軌道交通項目由25%調(diào)整為20%，港口、沿海及內(nèi)河航運、機場項目由30%調(diào)整為25%，鐵路、公路項目由25%調(diào)整為20%?！?/p>

以上兩個文件構(gòu)成了確定城市確定軌道交通建設(shè)規(guī)模的基礎(chǔ)性文件。目前，我國新的投融資模式出現(xiàn)對軌道交通資本金出資方式、出資比例、計算年限均有較大的影響，因此，本文將重點探討政府-社會資本合作（Public-private partership，PPP）融資模式對軌道交通建設(shè)規(guī)模匡算的影響，建立其關(guān)系模型，并運用到實踐中去。

1 PPP融資模式對軌道交通投融資的影響

PPP模式，即公共部門與民營企業(yè)合作模式，是指政府、盈利性企業(yè)和非盈利性企業(yè)基于某些公用事業(yè)項目而形成的相互合作關(guān)系的形式。該詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協(xié)議，授權(quán)私營商代替政府建設(shè)、運營或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)。在我國，北京軌道交通4號線是最早采用PPP模式進行投融資的。目前，陸續(xù)有徐州市軌道交通3號線一期工程、徐州市軌道交通2號線一期工程、佛山市城市軌道交通2號線一期工程、北京地鐵新機場線項目、長沙市軌道交通6號線一期工程等項目相繼嘗試采用PPP模式進行投融資。

PPP投融資模式對城市軌道交通資本金的影響主要決定于運作模式。PPP運作模式較為復(fù)雜，各個城市有不同的做法。從PPP發(fā)包方式看，可以分為土建部分、機電部分各自單獨進行PPP，有的城市將土建和機電統(tǒng)一發(fā)包給PPP民間資本，有的城市是政府負(fù)責(zé)土建部分的出資，機電部分引入PPP民間資本。

從PPP回報模式看，有的將沿線地塊開發(fā)收益用來平衡PPP出資方的建設(shè)成本（方式一）；有的將地鐵運營期收入抵押給PPP出資方，到期歸還，運營期內(nèi)的票價收入、物業(yè)開發(fā)收入等均歸PPP出資方（方式二）；也有的分期償還PPP出資方本金及利息（方式三）。

引入民間資本投資城市軌道交通時，不論何種發(fā)包方式，均減少了軌道交通建設(shè)時所需的政府投資資本金總量，將債務(wù)資金轉(zhuǎn)移至民間資本，在一定程度上降低了軌道交通建設(shè)資本金占公共財政收入的比例。在此，設(shè)PPP民間資本出資量為M，軌道交通建設(shè)資本金占公共財政收入的比例為P，基準(zhǔn)收益率為ic。

在回報方式一中，沿線地塊開發(fā)收益直接用來平衡PPP出資方的建設(shè)成本，因此，公共財政預(yù)算收入中損失了此部分土地的國有土地有償使用收入。假設(shè)第t年用于平衡出資方建設(shè)成本的沿線國有土地有償使用收入為Rdt，此時∑Rdt=M。

在回報方式二中，第t年的地鐵運營利潤（含票價收入、物業(yè)開發(fā)收入、廣告收入及其他收入扣除成本后的利潤總額）為Rt。在PPP出資方的運營期內(nèi)，城市維護建設(shè)資金的來源中將減少軌道公司本應(yīng)上繳的企業(yè)利潤。

在回報方式三中，政府在后期補償時需依靠政府的公共財政預(yù)算收入，每一年償還的資金為mt，償還年限為全部還清年限TPPP。

由此可以看出，其中方式一和方式二，將在事件發(fā)生期間（出讓國有土地期間或PPP出資方運營期間）接影響公共財政預(yù)算收入，即減少公共財政預(yù)算收入的來源；方式三將在償還年期間使用公共財政收入償還，即增加公共財政預(yù)算收入的支出。三者的影響方式各不相同，發(fā)生時點也存在差異。

方式一集中在某一個年限，為不連續(xù)的。對PPP出資方，此種方式的盈利水平取決于沿線土地開發(fā)能力和經(jīng)營水平；對政府而言，此種方式較為有利，即可以拉動城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又能加快城市建設(shè)開發(fā)。

方式二為連續(xù)的幾個甚至幾十個年度減少公共財政預(yù)算收入，但影響程度較小。對PPP出資方，則需自己運營，組建運營公司，需要較為專業(yè)的機構(gòu)來參與；對政府而言，方式二能較好的提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時能提升軌道交通的商業(yè)價值。

方式三則發(fā)生未來年度償還時，相對較為集中，且直接使用現(xiàn)金償還，償還壓力較大。對PPP出資方，政策風(fēng)險較大，但償還方式最為直接明了、簡單、可接受性強。對政府部門，后期的經(jīng)濟形勢如何將直接影響償還的兌現(xiàn)情況。為減輕后續(xù)償還的壓力，引入PPP后，應(yīng)考慮償還期內(nèi)償還資金不應(yīng)超過一定的比例，可參考軌道交通政府出資占城市維護建設(shè)財政資金出資比例來設(shè)定，一般不宜超過30%。

2 軌道交通建設(shè)規(guī)模匡算方法

在編制軌道交通建設(shè)規(guī)劃時，為科學(xué)合理地控制建設(shè)規(guī)模，通常采用以下幾種方法匡算軌道交通建設(shè)規(guī)模。

2.1 按客運需求匡算

根據(jù)市區(qū)或規(guī)劃區(qū)的規(guī)劃年限城市人口規(guī)模和居民出行次數(shù)預(yù)測，計算居民出行總量，結(jié)合規(guī)劃年限的公共交通出行率、軌道交通占公共交通的比率、軌道線網(wǎng)的平均負(fù)荷強度等，可匡算出一個初步的建設(shè)規(guī)模。如長沙市軌道交通建設(shè)規(guī)模按客運需求的匡算過程如下：

如表1所示，2022年長沙都市區(qū)城市人口將達到708萬人，流動人口將達到64萬人。根據(jù)長沙居民出行現(xiàn)狀及發(fā)展規(guī)劃，預(yù)測2022年長沙都市區(qū)居民出行率將達到2.47次/（人·d），流動人口出行率將達到2.84次/（人·d），居民出行總量將達到1930萬人次/d。根據(jù)長沙市綜合交通規(guī)劃及城市交通需求分析，預(yù)測2022年長沙都市區(qū)公共交通出行比率在30%～33%左右，而公交出行方式中軌道交通所占比率約為35%～40%。結(jié)合以往的研究和其他城市的經(jīng)驗，考慮到2022年軌道交通骨干網(wǎng)絡(luò)基本形成，且部分線路開通運營時間較短，預(yù)測軌道交通平均負(fù)荷強度為1.10萬～1.25萬人次/（km·d）之間。因此，按照交通需求預(yù)測匡算，2022年長沙市軌道交通建設(shè)規(guī)模為225～335 km。

扣除前兩輪規(guī)劃的142 km線路，2016—2022年的合理建設(shè)規(guī)模應(yīng)為83～193 km。

2.2 按工程實施進度匡算

城市軌道交通建設(shè)速度的決定因素一方面取決于所在城市財力，另一方面則取決于城市建設(shè)決策者對快速軌道交通建設(shè)的政策傾向。目前，國內(nèi)在建或籌建軌道交通的各個城市其建設(shè)速度亦有所不同，如北京、上海、廣州等特大城市的年均修建規(guī)模都達到40～50 km左右。通過對比國內(nèi)其他大城市的性質(zhì)、區(qū)位、綜合實力、建設(shè)與運營管理能力等因素，二線城市建設(shè)速度應(yīng)該是年均20～25 km左右?？山Y(jié)合城市的綜合實力及建設(shè)經(jīng)驗，適當(dāng)提高建設(shè)速度。

表1 2022年長沙市客運及軌道交通需求預(yù)測

2.3 按經(jīng)濟能力匡算

軌道交通建設(shè)規(guī)模按經(jīng)濟能力匡算主要在于以下幾個約束條件：

（1）項目資本金所占公共財政預(yù)算收入的比例不應(yīng)大于5%。通常項目資本金應(yīng)包含規(guī)劃年限新增項目的項目資本金以及在建項目剩余資本金。

（2）按國發(fā)［2015］51號文規(guī)定，資本金的出資比例不應(yīng)低于20%；按發(fā)改基礎(chǔ)［2015］49號文規(guī)定，資本金的出資比例不應(yīng)低于40%。編制建設(shè)規(guī)劃時，一般在20%～40%的區(qū)間取值。

（3）軌道交通政府出資占城市維護建設(shè)財政資金收入比例不宜大于30%，通常軌道交通政府出資應(yīng)包含規(guī)劃年限新增項目的項目資本金、在建項目剩余資本金以及運營線路的財政補貼。在計算項目資本金所占公共財政預(yù)算收入的比例時，通常計算規(guī)劃年限的平均值是否大于5%；在計算軌道交通政府出資占城市維護建設(shè)財政資金收入比例時，通常計算規(guī)劃年限的平均值是否大于30%。

3 PPP融資模式與軌道交通建設(shè)規(guī)模匡算關(guān)系模型

結(jié)合以上匡算方法，建立PPP融資模式對軌道交通建設(shè)按經(jīng)濟能力匡算規(guī)模時的相互關(guān)系，并建立數(shù)學(xué)模型。

假設(shè)某城市擬初步建設(shè)n條軌道交通線路，第i條線路的長度為likm，平均造價約為6.1億元/km（考慮到城市建設(shè)高架線路一般少于地下線路，高架線路長度與地下線路長度比值為1:3，地下線路的造價按7億元/km估算，高架線路及地面線路按3.5億元/km估算），其中有k條線路引入社會資本，每年度等額投入，其余n-k條線路擬采用政府資本金+銀行貸款投資建設(shè)。規(guī)劃年限已運營線路第t個年度財政補貼（含運營虧損補貼、還本付息和設(shè)備設(shè)施更新重置投資等）為Fst億元，規(guī)劃年限第t個年度的公共財政預(yù)算收入為Frt億元，規(guī)劃年限第t個年度的城市維護建設(shè)財政資金為Fwt億元，規(guī)劃年限在建線路剩余項目資本金為Fsct億元，規(guī)劃年限為TP年，PPP項目償還年限為規(guī)劃年限后年全部還清（不論采用何種回報方式，均在規(guī)劃年限后TPPP年全部還清）。同時，考慮PPP投資方要參與軌道交通建設(shè)項目的投資，其總體收入應(yīng)大于建設(shè)期的建設(shè)成本才有利可圖，即其財務(wù)內(nèi)部收益率應(yīng)大于基準(zhǔn)收益率，PPP投資方才可能參與軌道交通項目的建設(shè)。因此，可以得到如下關(guān)系模型：

其中：

RFIR——財務(wù)內(nèi)部收益率；

CIt——建設(shè)期和償還期內(nèi)第t年的現(xiàn)金流入，根據(jù)本項目特點，其計算式為：

Cot——建設(shè)期和償還期內(nèi)第t年的現(xiàn)金流出，根據(jù)本項目特點，其計算式為

4 計算實例

以鄭州市軌道交通建設(shè)規(guī)劃（2016—2022年）為計算實例，探討PPP融資模式對軌道交通建設(shè)規(guī)?？锼愕南嗷リP(guān)系。鄭州市軌道交通建設(shè)規(guī)劃（2016—2022年）擬建設(shè)370 km軌道交通線路，PPP出資方確定的基準(zhǔn)收益率為3.5%。結(jié)合鄭州市市轄區(qū)公共財政預(yù)算收入及城市維護建設(shè)財政資金，如果不引入PPP投資方，其匡算結(jié)果如表2所示。

由表2可知，按照資本金占項目投資20%的比例核算，資本金占公共財政預(yù)算收入比例達7.1%，超過5%的要求，因此有引入PPP融資模式的必要。

假設(shè)引入社會資本建設(shè)其中的4條線路，長度約為139 km，工程投資約為848億元?；貓蠓绞綖樵谧?023起7年內(nèi)，由引入方按年等額本金法分7次返還，并給予7%投資回報年收益率，其計算結(jié)果如表3所示。

由表3可知，按照資本金占項目投資20%的比例核算，資本金站公共財政預(yù)算收入比例達5%，達到國家發(fā)改委的要求，同時軌道交通政府財政出資占城市維護建設(shè)財政資金比例為23.5%，小于30%的要求。

對于社會資本償還能力，由表4可知，在軌道交通償還期內(nèi)政府財政出資占城市維護建設(shè)財政資金比例為26.7%，小于30%的要求。同時項目投資回報年收益率達到7%，財務(wù)內(nèi)部收益率為3.72%，大于3.5%，即PPP出資方盈利水平較高。

5 結(jié)語

根據(jù)PPP融資模式與軌道交通建設(shè)規(guī)?？锼愕年P(guān)系模型得出，PPP融資模式雖然會減輕規(guī)劃年限內(nèi)的項目資本金出資壓力，但是會相應(yīng)提高償還期內(nèi)政府財政出資的壓力。因此，在政策的允許條件下，應(yīng)適當(dāng)豐富PPP融資后的償還方式，增加償還方式的多樣性，為軌道交通建設(shè)市場注入新的活力。

表2 鄭州市軌道交通建設(shè)規(guī)劃（2016—2022年）政府財政出資能力分析表

表3 引入PPP后軌道交通建設(shè)規(guī)劃（2016—2022年）政府財政出資能力分析表

表4 社會資本償還期內(nèi)政府財政出資能力分析表

［1］國家發(fā)展與改革委員會.關(guān)于加強城市軌道交通規(guī)劃建設(shè)管理的通知：發(fā)改基礎(chǔ)［2015］49號［DB/OL］.（2015-01-12）［2016-08-06］http：//www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbtz/201501/ t20150116_660386.html.

［2］國務(wù)院.關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知：國發(fā)［2015］51號［DB/OL］.（2015-09-14）［2006-08-06］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-09/14/content_ 10161.htm.

［3］梁素枝.城市軌道交通PPP投融資模式研究［J］.天津建設(shè)科技，2015，25（增刊）：73-77.

Funding Operation in Urban Rail Transit Construction Based on PPP Financing Mode

LING Jingwen，LONG Jia

Through an analysis of the estimated scale for urban rail transit construction，the influence of PPP financing mode on rail transit construction and operation is discussed. Then，a relationship model of PPP financing mode and construction scale estimation of rail transit is established，which has been applied in Zhengzhou rail transit construction plan preparation，and enriches the return ways to PPP，relieving the pressure on governmentfunding.

urban rail transit；financing model；public-private partnership（PPP）；construction plan；estimated scale

F570.3

10.16037/j.1007-869x.2017.08.022

2016-08-19）