李 弓朋

新一輪法官懲戒制度改革實(shí)證研究
——以上海、廣東、海南、重慶四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)法院為研究樣本

李 弓朋

最高人民法院四個(gè)五年改革綱要對(duì)法官懲戒制度進(jìn)行了頂層改革設(shè)計(jì)。上海、廣東、海南、重慶等四個(gè)試點(diǎn)法院在落實(shí)法官懲戒制度過(guò)程中，出現(xiàn)了一些可以復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)。這些經(jīng)驗(yàn)包括設(shè)計(jì)清晰的權(quán)力清單、細(xì)化罰當(dāng)其責(zé)的責(zé)任追究體系、建立完善的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制、建設(shè)排除干擾的外部環(huán)境等。但四個(gè)試點(diǎn)法院同時(shí)也面臨著懲戒主體成員設(shè)置欠妥、懲戒委員會(huì)與同級(jí)人大、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)之間的職能定位分工不明、審判瑕疵責(zé)任不宜作為懲戒事由、法官職業(yè)保障機(jī)制不完善等問(wèn)題。在繼承改革頂層設(shè)計(jì)和試點(diǎn)優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)對(duì)目前改革尚未完善的問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化。首先應(yīng)當(dāng)明確法官懲戒委員會(huì)的組成和選任方式，厘定法官懲戒委員會(huì)與同級(jí)人大、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)之間的權(quán)力邊界。其次在制定科學(xué)合理的懲戒事由及懲戒標(biāo)準(zhǔn)方面，應(yīng)當(dāng)科學(xué)分離錯(cuò)案與錯(cuò)案責(zé)任，以法官不當(dāng)行為作為追責(zé)依據(jù)，將不當(dāng)行為分為業(yè)務(wù)內(nèi)的不當(dāng)行為和業(yè)務(wù)外的不當(dāng)行為。最后應(yīng)當(dāng)完善法官職業(yè)保障機(jī)制，在任期保障、安全保障和待遇保障三方面進(jìn)行完善和細(xì)化。

法官懲戒制度；司法責(zé)任制；改革試點(diǎn)；司法改革

習(xí)近平總書(shū)記指出，司法責(zé)任制改革是全面深化司法體制改革必須牢牢牽住的 “牛鼻子”。完善司法責(zé)任制，一是要解決 “由誰(shuí)負(fù)責(zé)”的問(wèn)題，建立主審法官、合議庭、審委會(huì)的權(quán)力清單，同時(shí)明確院、庭長(zhǎng)的審判監(jiān)督和管理職責(zé)。二是要解決“如何負(fù)責(zé)”的問(wèn)題，即當(dāng)審判工作出現(xiàn)問(wèn)題，如何追究責(zé)任。在要求責(zé)、權(quán)、利高度統(tǒng)一的司法責(zé)任制的龐大話語(yǔ)體系中，代表責(zé)任追究的法官懲戒制度作為其落腳點(diǎn)，具有不可替代的關(guān)鍵作用。健全和完善法官懲戒制度，厘定懲戒的事由和邊界，設(shè)定科學(xué)的懲戒主體，明確懲戒豁免情形，加強(qiáng)法官職業(yè)保障機(jī)制建設(shè)，是深刻落實(shí) “由裁判者負(fù)責(zé)”、牢牢牽住司法責(zé)任制 “牛鼻子”的核心和關(guān)鍵。

一、法官懲戒制度改革的頂層設(shè)計(jì)

從我國(guó)法官懲戒制度發(fā)展的歷史沿革來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)法官懲戒制度陷入錯(cuò)案責(zé)任追究制的泥潭不能自拔。錯(cuò)案責(zé)任追究制以案件實(shí)體審理結(jié)果對(duì)錯(cuò)為追責(zé)依據(jù)，廣為司法界和學(xué)術(shù)界所詬?。阂皇菓徒渲黧w不合理。以法院院長(zhǎng)和同級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)為追責(zé)主體，難逃內(nèi)部追責(zé)的藩籬?；谡?jī)和集體形象的考慮， “家丑不可外揚(yáng)”的心態(tài)在很大程度上會(huì)動(dòng)搖法院院長(zhǎng)處理本院法官的決心，而紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)面對(duì) “抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)”的同事，多持 “睜一只眼閉一只眼”、 “能放一馬就放一馬”的態(tài)度，導(dǎo)致懲戒效果極不理想，經(jīng)常是能夠在內(nèi)部消化處理消化處理，甚至大事化小、小事化了，最后不了了之。二是懲戒事由不切實(shí)。由于對(duì)錯(cuò)案的界定缺乏明確統(tǒng)一的規(guī)定，各地法院查找錯(cuò)案來(lái)源時(shí)有兩種做法，一種是將經(jīng)二審或再審程序改判或發(fā)回重審的案件作為錯(cuò)案線索來(lái)源，另一種是將 “檢察機(jī)關(guān)提起抗訴的案件”、 “列入人大常委會(huì)監(jiān)督的案件”、涉訴信訪案件作為錯(cuò)案線索。①案件被改判、發(fā)回重審的原因極其復(fù)雜，出現(xiàn)新證據(jù)、上下級(jí)法院法官對(duì)同一案件的法律認(rèn)識(shí)不一致皆有可能。而根據(jù)裁判的社會(huì)效果來(lái)追究錯(cuò)案責(zé)任，會(huì)導(dǎo)致追責(zé)范圍過(guò)寬，真正的錯(cuò)案卻得不到有效追究。三是懲戒效果不樂(lè)觀。在錯(cuò)案追究制的壓力下，法官為逃避追責(zé)，出現(xiàn)了種種逆向選擇行為：或過(guò)分強(qiáng)調(diào)調(diào)解，以調(diào)代判；或讓渡獨(dú)立審判權(quán)，將案件層層請(qǐng)示匯報(bào)，依賴(lài)院、庭長(zhǎng)或?qū)徫瘯?huì)轉(zhuǎn)嫁責(zé)任；或動(dòng)輒請(qǐng)示上級(jí)法院，防止案件被改判或發(fā)回重審，使二審終審制的糾錯(cuò)程序設(shè)計(jì)流于形式。

基于以上原因，司法改革一直致力于克服錯(cuò)案責(zé)任追究制的頑疾，并逐步建立完善的法官懲戒制度，通過(guò)四個(gè)五年改革綱要實(shí)現(xiàn)法官懲戒正式制度的建立。下文我們以表格形式 （表1），將人民法院四個(gè)五年改革綱要對(duì)法官懲戒制度的頂層設(shè)計(jì)進(jìn)行縱向比較，以梳理頂層設(shè)計(jì)的改革脈絡(luò)，更為清晰地展現(xiàn)法官懲戒制度日趨完善的變遷。

隨著改革走向縱深，人民法院第四個(gè)五年改革綱要成為新一輪司法改革的重要指導(dǎo)綱領(lǐng)。在法官懲戒制度設(shè)計(jì)方面，四五綱要提出了 “明確不同主體、不同類(lèi)型過(guò)錯(cuò)的甄別標(biāo)準(zhǔn)和免責(zé)事由，確保法官依法履職行為不受追究”的指導(dǎo)要求。2015年9月， 《最高人民法院關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，該意見(jiàn)提出既要嚴(yán)格依紀(jì)依法追究法官違法審判責(zé)任，又要充分保障法官依法獨(dú)立履行審判職責(zé)，實(shí)現(xiàn)司法責(zé)任與司法豁免相統(tǒng)一。其中，意見(jiàn)第四部分還專(zhuān)章研究了法官懲戒，對(duì)四五綱要進(jìn)行了細(xì)化：一方面，明確了責(zé)任追究范圍，列舉了法官違法審判責(zé)任的七種情形，包括徇私舞弊、枉法裁判等；另一方面，明確將法律認(rèn)識(shí)不一致等八類(lèi)情形列為不予追究的違法審判責(zé)任的豁免情況。而且遵循 “以豁免為原則，以追責(zé)為例外”的司法規(guī)律，從正反兩方面對(duì)法官懲戒進(jìn)行了規(guī)定。此外，意見(jiàn)還規(guī)定了追責(zé)的啟動(dòng)主體、調(diào)查主體及追責(zé)方式和形式，力求建立 “權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、監(jiān)督到位、制約有效”的法官懲戒制度體系。

表1 四個(gè)五年改革綱要對(duì)法官懲戒制度的頂層設(shè)計(jì)

二、上海、廣東、海南、重慶四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)法院法官懲戒制度的落實(shí)情況

法官懲戒的頂層設(shè)計(jì)已為改革譜寫(xiě)了藍(lán)圖，讓改革落地生根才能真正推動(dòng)制度完善。司法改革牽一發(fā)而動(dòng)全身，地方改革 “破冰”意義深遠(yuǎn)。各地法院緊密結(jié)合自身實(shí)際，制定實(shí)施改革配套制度，蹄疾步穩(wěn)。本文選取上海②、廣東③、海南④、重慶⑤四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)法院為研究樣本，從不同維度縱向分析各地落實(shí)法官懲戒制度改革的情況。

1.四個(gè)試點(diǎn)地區(qū)法院的樣本數(shù)據(jù)

上海市是全國(guó)首批司法改革試點(diǎn)省份之一，作為改革排頭兵，上海市于2014年6月率先啟動(dòng)試點(diǎn)工作。在法官懲戒方面，上海市明確了法官的權(quán)力和責(zé)任，要求法官對(duì)所辦案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)，嚴(yán)格錯(cuò)案責(zé)任追究制度。

廣東省于2014年11月正式啟動(dòng)試點(diǎn)工作，確定深圳、佛山、汕頭、茂名四個(gè)法院作為廣東省司法改革試點(diǎn)法院。在法官懲戒方面嚴(yán)格遵循過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則。

海南省于2014年12月啟動(dòng)試點(diǎn)方案，為每一個(gè)案件設(shè)定了 “二維碼”終身識(shí)別案件，建立與懲戒機(jī)制相配套的業(yè)績(jī)考評(píng)和案件評(píng)查制度，健全完備的職業(yè)保障制度，同時(shí)建立廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施清單，筑牢廉政防火墻。

重慶市第四中級(jí)人民法院是審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革七家試點(diǎn)中級(jí)法院之一，著重以 “錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)”為改革基本著力點(diǎn)，不斷健全錯(cuò)案防止、糾正、責(zé)任追究機(jī)制，全面落實(shí)審判責(zé)任制。

表2 上海法院法官懲戒制度規(guī)定

2.對(duì)樣本法院法官懲戒制度的評(píng)析

表2到表5展現(xiàn)了各試點(diǎn)法院法官懲戒制度的具體做法，在遵循頂層設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，各地因地制宜，各有千秋，為改革深入推進(jìn)投石問(wèn)路，積累了寶貴的可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)，在推動(dòng)司法責(zé)任制落實(shí)方面成效初顯。

表3 廣東法院法官懲戒制度規(guī)定

表4 海南法院法官懲戒制度規(guī)定

第一，設(shè)計(jì)了合理的權(quán)力分配清單。 “過(guò)去審判案件，就像生產(chǎn)車(chē)間的流水線一樣，每個(gè)人各管一段，最終出了錯(cuò)案，誰(shuí)都有責(zé)任，誰(shuí)又都不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致責(zé)任空轉(zhuǎn)?！雹岣黝?lèi)人員各司其職、各負(fù)其責(zé)是法官懲戒的基礎(chǔ)，模糊的責(zé)任劃定標(biāo)準(zhǔn)只會(huì)讓追責(zé)成為無(wú)本之木、無(wú)源之水。試點(diǎn)法院始終堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為、法無(wú)授權(quán)不可為”的原則，將司法人員的權(quán)力明確列舉，按照 “誰(shuí)審理、誰(shuí)裁判，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的思路，厘清責(zé)任承擔(dān)主體和方式。上海市建立了審判人員權(quán)力清單制度，海南省明確了各類(lèi)人員職責(zé)清單，廣東省則在全國(guó)首推院、庭長(zhǎng) “權(quán)力清單”和 “負(fù)面清單”。清單模式直觀具體，一目了然，不僅可以使權(quán)力運(yùn)行更加明晰、同時(shí)讓案件審理更加透明。在出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，也便于監(jiān)督者精確查找和發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，準(zhǔn)確界定是哪個(gè)環(huán)節(jié)、哪類(lèi)人員出了問(wèn)題，操作性強(qiáng)，避免 “集體負(fù)責(zé)等于無(wú)人負(fù)責(zé)”。

表5 重慶市第四中級(jí)人民法院法官懲戒制度規(guī)定

第二，細(xì)化了罰當(dāng)其責(zé)的責(zé)任追究體系。秦簡(jiǎn)《法律答問(wèn)》曰： “罪當(dāng)重而端輕，當(dāng)輕而端重，是謂 ‘不直’”。試點(diǎn)法院中，上海市將辦案責(zé)任區(qū)分為違法審判責(zé)任和案件差錯(cuò)責(zé)任，廣東省嚴(yán)格劃定錯(cuò)案追責(zé)范圍，重慶市制定了 《關(guān)于瑕疵錯(cuò)誤案件責(zé)任追究的規(guī)定》。此外，上海市還增加了 “受處分期間暫緩晉升法官等級(jí)”、重慶市將 “降低法官等級(jí)”、 “取消法官資格”等非黨紀(jì)、政紀(jì)的責(zé)任形式加入到懲戒方式中，細(xì)化和發(fā)展了頂層設(shè)計(jì)的責(zé)任承擔(dān)模式，以淡化行政化色彩較濃的記過(guò)等處分方式。這些有益嘗試均充分尊重司法規(guī)律，將責(zé)任分層，區(qū)分案件過(guò)錯(cuò)程度，根據(jù)不同過(guò)錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)確定不同懲戒方式。將追究違法審判責(zé)任的范圍嚴(yán)格限定在故意或重大過(guò)失造成嚴(yán)重后果，其他一般差錯(cuò)案件則追究相應(yīng)差錯(cuò)責(zé)任，責(zé)任承擔(dān)方式也與錯(cuò)誤程度掛鉤，同時(shí)嚴(yán)格限定責(zé)任豁免的范圍，初步建立了權(quán)責(zé)一致、罰當(dāng)其責(zé)的責(zé)任追究體系。

第三，制定了完善的權(quán)力監(jiān)督機(jī)制。 “任何不受限制的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗，任何沒(méi)有責(zé)任的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力的任性?！雹庠圏c(diǎn)法院均探索建立了逐步完善的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，即內(nèi)部配套法官懲戒制度，建立了案件質(zhì)量評(píng)估體系和評(píng)價(jià)機(jī)制，如重慶市四中院設(shè)立了常態(tài)化的案件評(píng)查制度；外部主動(dòng)落實(shí)廉政監(jiān)督，如上海市制定了案件廉政回訪制度，海南省建立了司法工作人員廉政檔案制度和廉政風(fēng)險(xiǎn)防控措施清單，重慶市積極加強(qiáng)司法公開(kāi)，將裁判文書(shū)上網(wǎng)，讓裁判過(guò)程和推理論證公之于眾，將辦案活動(dòng)置于陽(yáng)光下，為權(quán)力設(shè)定范圍，讓其處在有效的監(jiān)督管理之下。

第四，建立了排除權(quán)力干擾的環(huán)境。司法權(quán)依法獨(dú)立公正行使需要良好的外部環(huán)境。隨著 《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動(dòng)、插手具體案件處理的記錄、通報(bào)和責(zé)任追究規(guī)定》以及 《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過(guò)問(wèn)案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》的相繼出臺(tái)，試點(diǎn)法院努力將這一制度落實(shí)，四個(gè)試點(diǎn)法院均為審判監(jiān)督和審判管理權(quán)設(shè)定了邊界，要求院、庭長(zhǎng)行使案中監(jiān)督權(quán)，必須全程書(shū)面留痕。例如，重慶市依托信息技術(shù)數(shù)字化、可視化、全程留痕的特點(diǎn)，強(qiáng)化對(duì)干預(yù)辦案追究責(zé)任的威懾作用，減輕地方法院辦案法官的記錄壓力，有利于上級(jí)黨委和紀(jì)檢部門(mén)及時(shí)發(fā)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)插手案件的線索。

三、試點(diǎn)法院改革面臨的瓶頸與問(wèn)題

“制度層面的改革成就要想轉(zhuǎn)化為司法運(yùn)作的實(shí)際效果，還有一個(gè) ‘時(shí)滯’，而縮短 ‘時(shí)滯’需要全社會(huì)司法觀念的深刻轉(zhuǎn)變?！?隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，許多深層次的利益被觸及， “甘當(dāng)燃燈者，敢啃硬骨頭”的決心可嘉，也難逃長(zhǎng)期以來(lái)形成的制度失衡窠臼。

1．結(jié)構(gòu)失調(diào)——懲戒主體設(shè)置欠妥

為克服錯(cuò)案責(zé)任追究制以?xún)?nèi)部監(jiān)督為主的弊端，各試點(diǎn)法院均探索建立了省級(jí)法官懲戒委員會(huì)，以實(shí)現(xiàn)懲戒主體的高位設(shè)置和相對(duì)獨(dú)立。以上海市為例，上海市法官懲戒委員會(huì)由7位專(zhuān)門(mén)委員和8位專(zhuān)家委員組成，7名專(zhuān)門(mén)委員為市委政法委、組織部、紀(jì)委、人大內(nèi)司委、公務(wù)員局、高級(jí)法院、檢察院等單位的分管領(lǐng)導(dǎo)，8位專(zhuān)家委員為各大法律院校和研究機(jī)構(gòu)的專(zhuān)家學(xué)者，其中律師代表1人。委員會(huì)附設(shè)專(zhuān)家?guī)欤少Y深法學(xué)專(zhuān)家、律師代表組成，共20人。?其存在的問(wèn)題主要是：首先，專(zhuān)業(yè)性欠缺。15名委員中來(lái)自法檢系統(tǒng)的人員僅為高院領(lǐng)導(dǎo)1人、高檢領(lǐng)導(dǎo)1人，律師代表也僅1人。紀(jì)檢委、組織部等部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)可能并非法律方面的專(zhuān)家。其次，人員相對(duì)固定，不能體現(xiàn)代表性，且人員構(gòu)成不具有開(kāi)放性，缺少非政府機(jī)構(gòu)的非法律人士代表。同時(shí)，法官、檢察官占比過(guò)低，既無(wú)中基層法院、檢察院的法官、檢察官代表，也無(wú)非領(lǐng)導(dǎo)職位的普通法官、檢察官代表，而作為法律共同體的律師代表也僅1人。很難期待這樣的法官懲戒委員會(huì)在決斷法官、檢察官專(zhuān)業(yè)知識(shí)和司法水平方面的權(quán)威性和正當(dāng)性。重慶四中院的法官評(píng)價(jià)委員會(huì)職責(zé)與法官懲戒委員會(huì)大致相同，但卻未實(shí)現(xiàn)高位設(shè)置，其設(shè)在同級(jí)法院內(nèi)部，追責(zé)的公正性和有效性尚待考量。海南省法院則在各級(jí)法院設(shè)立了法官考評(píng)委員會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)本院法官進(jìn)行考評(píng)。如此設(shè)置，一方面考評(píng)范圍較廣，除法官懲戒事項(xiàng)之外，還包括日?？?jī)效考評(píng)；另一方面內(nèi)部考評(píng)的方式既不公開(kāi)也欠公允，考評(píng)過(guò)程和結(jié)果均缺乏透明度，公信力值得懷疑。

2．銜接失當(dāng)——法官懲戒委員會(huì)與同級(jí)人大、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的職能定位與分工不明

法官懲戒委員會(huì)與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的并存，可能使法官懲戒落入 “錢(qián)穆制度陷阱”。所謂 “錢(qián)穆制度陷阱”，是由歷史學(xué)家錢(qián)穆指出的我國(guó)政治制度沿革傳統(tǒng)的通病，即一個(gè)制度出了毛病，就再制定一個(gè)制度來(lái)防止它。結(jié)果制度越來(lái)越多，前后矛盾、執(zhí)行困難，反而失去效率與效力。 《中華人民共和國(guó)人民法院組織法》規(guī)定，各級(jí)人大有權(quán)罷免由其選舉產(chǎn)生的同級(jí)法院院長(zhǎng)；各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)罷免由其任命的同級(jí)法院副院長(zhǎng)、審委會(huì)委員、正副庭長(zhǎng)、審判員。如何處理法官懲戒委員會(huì)與同級(jí)人大的關(guān)系，便成為新的問(wèn)題。同時(shí)，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)一直是法院內(nèi)部行使檢察職能的部門(mén)，有權(quán)對(duì)違紀(jì)違法法官進(jìn)行調(diào)查并提出處分意見(jiàn)。從改革現(xiàn)狀來(lái)看，試點(diǎn)法院均沒(méi)有削弱紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)追責(zé)權(quán)的跡象。 “改革者試圖構(gòu)建一套嶄新的司法管理機(jī)制，卻沒(méi)有對(duì)原有的管理機(jī)制進(jìn)行實(shí)質(zhì)性調(diào)整或廢止，結(jié)果造成兩套機(jī)制并存甚至發(fā)生沖突的局面?！?如何厘清法官懲戒委員會(huì)與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的權(quán)力邊界，使其并行不悖相互制衡，也是亟待解決的問(wèn)題。

3．追責(zé)失度——審判瑕疵責(zé)任不宜作為審判責(zé)任承擔(dān)形式

試點(diǎn)法院將案件區(qū)分為錯(cuò)誤案件和瑕疵案件，對(duì)不同過(guò)錯(cuò)的案件區(qū)分不同的懲戒標(biāo)準(zhǔn)是值得肯定的，但是瑕疵案件是否應(yīng)該納入法官懲戒的追責(zé)事由值得商榷。審判瑕疵責(zé)任，也稱(chēng)差錯(cuò)案件責(zé)任，《人民法院審判瑕疵處理辦法 （征求意見(jiàn)稿）》對(duì)其定義如下： “在文書(shū)制作、審判程序、事實(shí)認(rèn)定、法律引用、審判行為等方面存在損害司法公信力的錯(cuò)誤和問(wèn)題，但不影響裁判結(jié)果的正確性、不屬于法律規(guī)定啟動(dòng)審判監(jiān)督程序的條件，或?qū)?zhí)行結(jié)果正確性不產(chǎn)生影響的，可以認(rèn)定為審判瑕疵”。瑕疵案件中法官主觀上雖有過(guò)錯(cuò)，但不存在故意或重大過(guò)失，客觀上未對(duì)裁判結(jié)果造成實(shí)質(zhì)影響，未損害司法公信力。例如，適用簡(jiǎn)易程序?qū)徖淼拿袷掳讣?，向被告送達(dá)傳票時(shí)未留足15天法定期限就屬于瑕疵案件。

改革后，試點(diǎn)法院的法官普遍有 “下筆千斤重，責(zé)任大如天”的感慨。 “即使司法機(jī)關(guān)內(nèi)每個(gè)工作人員都盡職盡力，不時(shí)出現(xiàn)一些司法決定上的偏差、錯(cuò)誤仍然是難免的。”?而如若將審判瑕疵責(zé)任也作為審判責(zé)任的一種形式，則會(huì)對(duì)法官造成過(guò)重的心理負(fù)擔(dān)，使得法官作為一個(gè)職業(yè)群體無(wú)時(shí)無(wú)刻不承擔(dān)著責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，始終處于戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢、如臨深淵、如履薄冰的狀態(tài)。 “所有法官都應(yīng)該能夠完全獨(dú)立地完成自己的工作，而不需擔(dān)驚受怕。決不能弄得法官一邊用顫抖的手指翻動(dòng)法書(shū)，一邊自問(wèn)，假如我這樣做，我要負(fù)賠償損害的責(zé)任嗎？只要真誠(chéng)地相信他做的事情是在自己的司法權(quán)限之內(nèi)，他就不應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任?！?但并非審判瑕疵責(zé)任不需要負(fù)責(zé)，瑕疵責(zé)任宜作為審判績(jī)效考評(píng)內(nèi)容，納入審判質(zhì)量管理和法官業(yè)績(jī)考評(píng)范疇，以更好地發(fā)揮法官懲戒體系和法官業(yè)績(jī)考評(píng)體系的不同功能。

4．權(quán)責(zé)失衡——法官職業(yè)保障機(jī)制不完善

“法院是法律帝國(guó)的首都，法官是帝國(guó)的王侯?！?理想狀態(tài)下的法官懲戒制度，應(yīng)該以完善的法官職業(yè)保障機(jī)制為后盾。只有對(duì)任期保障、安全保障、待遇保障均無(wú)后顧之憂的前提下，法官才有可能盡勤勉審慎之責(zé)，敬畏自己手中的權(quán)力。而現(xiàn)實(shí)是司法責(zé)任制和法官懲戒制度步伐較快，職業(yè)保障機(jī)制不能同步跟進(jìn)。第一，法官任期保障不能得到妥善保護(hù)。洛陽(yáng)市中級(jí)人民法院李慧娟法官因在判決書(shū)中認(rèn)定河南省人大制定的一部地方性法規(guī)中與上位法相抵觸的條款無(wú)效，而被河南省人大作出撤銷(xiāo)職務(wù)的處分。雖然各試點(diǎn)法院均規(guī)定了法官依法履職免責(zé)條款，但在實(shí)際操作過(guò)程中，這些制度能否落到實(shí)處還有待觀察。第二，法官安全保障堪憂。接連發(fā)生的威脅法官、暴力沖擊法庭等惡性事件一遍又一遍地拷問(wèn)著我們的職業(yè)保障機(jī)制，射向北京法官馬彩云的罪惡子彈更是充分暴露了我國(guó)法官職業(yè)安全保障機(jī)制的嚴(yán)重不足。誠(chéng)如何帆法官所言： “基本的履職保護(hù)機(jī)制都不具備，沒(méi)有日常保護(hù)，何談特別保護(hù)？”?第三，法官待遇保障受到掣肘。試點(diǎn)法院中除上海市和廣東省已著手建立與行政級(jí)別脫鉤的法官單獨(dú)薪酬待遇體系之外，其他地區(qū)法院因受制于地方政府，還未建立單獨(dú)的薪酬體系，人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管的改革也尚在探索之中，甚至出現(xiàn)職級(jí)待遇明升暗降的隱憂。一邊是沉重的錯(cuò)案責(zé)任 “終身追究”的壓力，另一邊是微薄的薪水、糟糕的職業(yè)環(huán)境，很多法官只有選擇 “用腳投票”——離開(kāi)法院系統(tǒng)來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

四、路徑探索——完善法官懲戒制度的進(jìn)路

改革總是不斷由問(wèn)題倒逼產(chǎn)生，又在不斷解決問(wèn)題中得以深化。進(jìn)一步深化法官懲戒制度改革，要遵循改革頂層設(shè)計(jì)中 “有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、失職要問(wèn)責(zé)、違法要追究”的基本思路，立足現(xiàn)有改革成果，逐步突破改革中依舊存在的舊制度瓶頸。

1.構(gòu)建權(quán)力清晰、組織規(guī)范的法官懲戒主體

第一，完善法官懲戒委員會(huì)的成員結(jié)構(gòu)。法官懲戒委員會(huì)應(yīng)高位設(shè)置在國(guó)家和省一級(jí)，與檢察官懲戒委員會(huì)分設(shè)。首先，人員組成應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)專(zhuān)業(yè)性、權(quán)威性和代表性，由具有法學(xué)專(zhuān)業(yè)背景、法律工作經(jīng)驗(yàn)豐富、具有良好社會(huì)聲譽(yù)的資深法官、檢察官、人大代表、政協(xié)委員、知名律師、高校法學(xué)學(xué)者、中基層普通法官、檢察官代表組成。資深法官、檢察官的選任可以從全國(guó)審判業(yè)務(wù)專(zhuān)家、全國(guó)檢察業(yè)務(wù)專(zhuān)家及各省評(píng)選的審判類(lèi)和檢察類(lèi)精英中選任。各類(lèi)人員的占比應(yīng)遵循法官占多數(shù) （一半以上），其他各類(lèi)人員盡可能囊括的原則。法官懲戒委員會(huì)主任應(yīng)當(dāng)由資深法官或其他德高望重的人士擔(dān)任，從全體委員中推選產(chǎn)生，主持全面工作。其次，應(yīng)當(dāng)設(shè)立常任委員和非常任委員，建立法官懲戒委員會(huì)后備人才庫(kù)，非常任委員從人才庫(kù)中隨機(jī)抽取。常任委員應(yīng)增加競(jìng)爭(zhēng)性，采取自薦與相關(guān)單位推薦相結(jié)合的形式，形成候選名單，經(jīng)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)后擔(dān)任常任委員。常任委員每屆任期三年，每次換屆更新三分之一。每次啟動(dòng)懲戒程序時(shí)，應(yīng)向社會(huì)公式懲戒委員會(huì)成員名單，以確保回避等事宜，也便于社會(huì)公眾監(jiān)督。法官懲戒委員會(huì)下設(shè)辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，分別設(shè)立在最高院和省高院，負(fù)責(zé)日常行政事務(wù)，如懲戒委員會(huì)成員的召集及懲戒程序的啟動(dòng)等。

第二，區(qū)分法官懲戒委員會(huì)與人大、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)的職能。 “從事物的性質(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。?法官懲戒委員會(huì)與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)如若不能形成相互制衡的關(guān)系，則會(huì)使法官懲戒委員會(huì)異化為另一種形式的行政干預(yù)。

首先，本輪司法改革并未解決高院司法地方化的問(wèn)題，高院人財(cái)物依然受制于省級(jí)政府。即使中基層兩級(jí)法院擺脫了同級(jí)地方政府的控制，高院仍然受限于省級(jí)政府財(cái)政。同時(shí)，法官懲戒委員會(huì)享有對(duì)本省三級(jí)法院的問(wèn)責(zé)權(quán)，如若將調(diào)查與處理決定權(quán)都賦予法官懲戒委員會(huì)，則有可能使法官懲戒委員會(huì)演變?yōu)槭〖?jí)政府、高院控制下級(jí)法院的另一種行政干預(yù)機(jī)制。

其次，應(yīng)當(dāng)保留紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)法官的調(diào)查處理權(quán)。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在長(zhǎng)期實(shí)踐中積累了豐富的監(jiān)察經(jīng)驗(yàn)， 《人民法院監(jiān)察工作條例》、 《人民法院工作人員處分條例》也均將監(jiān)察部門(mén)作為監(jiān)督權(quán)和處分權(quán)的主體，在 “審者不判，判者不審”的傳統(tǒng)模式下，監(jiān)察部門(mén)和案件管理部門(mén)在確保案件質(zhì)量方面發(fā)揮了重要作用。如果貿(mào)然廢止紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)，一是會(huì)遭遇政治風(fēng)險(xiǎn)，二是法官懲戒委員會(huì)作為兼職機(jī)構(gòu)，面對(duì)全省龐大的法院系統(tǒng)，受制于人員數(shù)量局限，在沒(méi)有紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)進(jìn)行調(diào)查和舉證的前提下，能否迅速啟動(dòng)懲戒機(jī)制，并作出準(zhǔn)確的責(zé)任認(rèn)定，實(shí)在值得懷疑。因此，現(xiàn)階段保留紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)對(duì)法官的監(jiān)督、調(diào)查權(quán)是必要的。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)可以與法官懲戒委員會(huì)形成相互掣肘、相互制衡的關(guān)系，避免法官懲戒委員會(huì)權(quán)力過(guò)大。

再次，法官懲戒委員會(huì)與紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)、同級(jí)人大應(yīng)各司其職。紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)負(fù)責(zé)受理舉報(bào)、投訴并進(jìn)行質(zhì)詢(xún)、前期調(diào)查。法官懲戒委員會(huì)則負(fù)責(zé)行使法官懲戒案件的審理。法官是否應(yīng)被懲戒、處以何種方式的懲戒都由法官懲戒委員會(huì)決定。另外，紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)作為調(diào)查部門(mén)同樣需要高位設(shè)置，即把調(diào)查權(quán)賦予被懲戒法官的上一級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)。當(dāng)接到投訴舉報(bào)時(shí)，由上級(jí)法院紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)派員到涉案法官所在法院進(jìn)行調(diào)查取證。一方面，可以解決以往內(nèi)部監(jiān)督使懲戒流于形式的弊端，另一方面，調(diào)查權(quán)的高位設(shè)置可以增強(qiáng)調(diào)查權(quán)威，避免效率降低和資源浪費(fèi)，有力解決 “捂蓋子”問(wèn)題。法官懲戒委員會(huì)經(jīng)審議決定給予受懲戒法官免職處分時(shí)，應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)人大行使罷免權(quán)。

2.制定科學(xué)合理的懲戒事由及懲戒標(biāo)準(zhǔn)

其一，科學(xué)把握和認(rèn)識(shí)錯(cuò)案，分離錯(cuò)案與錯(cuò)案責(zé)任。錯(cuò)案是客觀存在的，法官不是精密的 “生產(chǎn)判決儀器”，即便經(jīng)過(guò)系統(tǒng)的學(xué)習(xí)和專(zhuān)業(yè)的訓(xùn)練，受制于人類(lèi)認(rèn)識(shí)的局限性和當(dāng)事人舉證的利己性，苛求法官查明的法律事實(shí)和客觀事實(shí)完全一致是不可能的。如果僅以裁判結(jié)果錯(cuò)誤追究法官，不僅不能達(dá)到懲前毖后的效果，反而會(huì)使法官為了避免追責(zé)而轉(zhuǎn)移裁判責(zé)任，消弭改革者為去除行政化而付出的努力。在追究責(zé)任時(shí)，應(yīng)當(dāng)分離錯(cuò)案與錯(cuò)案責(zé)任，堅(jiān)持 “有行為才能承擔(dān)責(zé)任”的基本原則。中央提出錯(cuò)案責(zé)任倒查問(wèn)責(zé)制的概念，主要目的在于將錯(cuò)案作為懲戒的線索來(lái)源。發(fā)生了錯(cuò)案并不一定要承擔(dān)錯(cuò)案責(zé)任，只有在法官存在違法審判行為，主觀上有故意或重大過(guò)失，客觀上造成了嚴(yán)重的后果即發(fā)生了錯(cuò)案，且裁判結(jié)果錯(cuò)誤與嚴(yán)重后果之間應(yīng)該有因果關(guān)系。

其二，以不當(dāng)行為作為懲戒標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分業(yè)務(wù)內(nèi)和業(yè)務(wù)外不當(dāng)行為。故意或重大過(guò)失這一主觀標(biāo)準(zhǔn)并不容易衡量，而如果結(jié)合程序規(guī)范，只要法官有違反程序法、破壞司法規(guī)范的行為，則可推斷其有主觀過(guò)錯(cuò)。通常而言， “正當(dāng)程序通過(guò)審判程序的多方參與機(jī)制、證明機(jī)制以及救濟(jì)機(jī)制即可保證結(jié)果的合理性?！?因此，對(duì)不當(dāng)行為的界定應(yīng)當(dāng)兼顧程序和實(shí)體。

關(guān)于業(yè)務(wù)內(nèi)的不當(dāng)行為，應(yīng)當(dāng)涵蓋司法程序的各個(gè)環(huán)節(jié)，從立案、開(kāi)庭審理、作出裁判到執(zhí)行全過(guò)程，主要包括兩類(lèi)：一類(lèi)是法官承辦案件時(shí)的違法審判行為，如違反規(guī)定私自辦理案件或內(nèi)外勾結(jié)制造假案；故意泄露審判秘密；篡改、偽造或者故意損毀庭審筆錄、合議庭評(píng)議筆錄等。另一類(lèi)是違規(guī)行為，如插手過(guò)問(wèn)他人承辦案件，為案件當(dāng)事人介紹律師、說(shuō)情打招呼等。

關(guān)于業(yè)務(wù)外的不當(dāng)行為，主要指法官在業(yè)外生活中違反 《法官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則》、 “五個(gè)嚴(yán)禁”、 “十個(gè)不準(zhǔn)”的行為。 “法律借助于法官而降臨塵世?！?無(wú)論在崗位內(nèi)還是崗位外，法官的言行將直接成為民眾評(píng)判司法隊(duì)伍整體形象和素質(zhì)的標(biāo)桿。 “只有在法官表現(xiàn)得崇高神圣的時(shí)候，受法院管轄者與法官之間才能產(chǎn)生信任關(guān)系，也才能感受到司法公正?！?如果法官在審判工作之外肆意踐踏職業(yè)道德準(zhǔn)則，則將嚴(yán)重?fù)p害司法公信力。上海法官集體嫖娼案的教訓(xùn)不可謂不深刻，該事件如一枚深水炸彈將人民法院的形象毀于一旦。因此，將法官職務(wù)外的不當(dāng)行為納入懲戒事由之內(nèi)，對(duì)于樹(shù)立法院系統(tǒng)整體形象意義重大。

3.建立權(quán)責(zé)利平衡的法官職業(yè)保障機(jī)制

責(zé)任與保障并重，權(quán)力與制約同行是司法責(zé)任制改革應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。嚴(yán)格的司法問(wèn)責(zé)制度如果沒(méi)有良好的履職生態(tài)和相對(duì)優(yōu)厚的職業(yè)待遇做后盾，很難落地生根。而從試點(diǎn)法院實(shí)踐來(lái)看，對(duì)法官責(zé)任的追究步伐明顯比法官職業(yè)保障的步伐快了半步，為了防止本輪司法改革淪為 “跛腳改革”，必須加強(qiáng)法官職業(yè)保障。

第一，要強(qiáng)化任期保障，非因法定事由，非經(jīng)法定程序，不得將法官調(diào)離、辭退或者作出免職、降級(jí)處分。同時(shí)建立對(duì)法官的不實(shí)舉報(bào)、誣告陷害的澄清機(jī)制，利用網(wǎng)站報(bào)刊等媒介連續(xù)刊登，直到澄清為止，最大限度消除不良影響。

第二，要加強(qiáng)安全保障，法官不因依法履行職責(zé)而受到安全威脅。 《中華人民共和國(guó)刑法》第309條專(zhuān)門(mén)規(guī)定了擾亂法庭秩序罪，但僅限于法庭內(nèi)的破壞行為。建議增設(shè)條款，將在法庭之外對(duì)法官及其近親屬實(shí)施威脅、跟蹤騷擾、多次發(fā)送淫穢、侮辱、恐嚇或者其他信息干擾其正常生活、偷拍竊聽(tīng)隱私情節(jié)嚴(yán)重等行為納入刑法追責(zé)條款進(jìn)行追究。同時(shí)制定 《司法人員履職保護(hù)法》，對(duì)司法人員給予特別保護(hù)。?此外，加大與公安、檢察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)力度，司法人員依法履職受到人身威脅時(shí)，有權(quán)申請(qǐng)警察保護(hù)。

第三，要落實(shí)經(jīng)濟(jì)保障，探索建立較高的法官薪酬待遇體系。法官不是生活在真空中的人，當(dāng)微薄的工資不足以應(yīng)對(duì)房?jī)r(jià)、醫(yī)療、子女教育等基本生計(jì)問(wèn)題時(shí)，如何期望法官能夠 “抵得住誘惑，經(jīng)得起考驗(yàn)”？高薪養(yǎng)廉制度值得我們借鑒，20世紀(jì)80年代初，臺(tái)灣地區(qū)頂住各方面的壓力為法官、檢察官提高了比普通公務(wù)員高1至3倍的工資。臺(tái)灣地區(qū) “司法”目前的公正度與當(dāng)年這一項(xiàng)改革措施直接相關(guān)。?中央深改組通過(guò)的 《法官、檢察官單獨(dú)職務(wù)序列改革試點(diǎn)方案》、 《法官、檢察官工資制度改革試點(diǎn)方案》提出實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的法官、檢察官工資制度，建立有別于其他公務(wù)員的單獨(dú)職務(wù)序列。在推進(jìn)過(guò)程中，要因地制宜，多方調(diào)研，保高就低，不能搞 “一刀切”和 “大鍋飯”，既要兼顧地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異，又要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與地方財(cái)政關(guān)系，在人財(cái)物未完全與地方政府分離之前，建立過(guò)渡制度，切實(shí)提高法官職級(jí)待遇。

結(jié)語(yǔ)

流水不腐，戶樞不蠹。改革是推動(dòng)司法制度趨于完善的推手，也是促使司法實(shí)踐堅(jiān)持公正為民的保障。司法問(wèn)責(zé)制度的改革，是反思現(xiàn)有問(wèn)責(zé)模式下，基于宏觀運(yùn)行基礎(chǔ)作出的系統(tǒng)性調(diào)整和具體規(guī)范，僅是新一輪司法改革中司法責(zé)任制的一個(gè)環(huán)節(jié)。 “讓審理者裁判”是 “讓裁判者負(fù)責(zé)”的前提條件，只有建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)明晰、權(quán)力制約的司法責(zé)任制體系，堅(jiān)持司法親歷性原則，放權(quán)與限權(quán)相結(jié)合，理順主審法官、合議庭辦案責(zé)任制度、審判權(quán)與審判監(jiān)督權(quán)、審判管理權(quán)的關(guān)系，才能更加高效有序地推進(jìn)司法體制改革。

注釋?zhuān)?/p>

① 陳瑞華： 《法官責(zé)任制度三種責(zé)任模式》， 《法學(xué)研究》2015年第4期。

② 衛(wèi)建萍、高佳運(yùn)、李則立： 《遵循規(guī)律 落實(shí)責(zé)任分類(lèi)管理——上海法院司法體制改革試點(diǎn)工作紀(jì)實(shí)》，《人民法院報(bào)》2015年4月23日。

③ 陳捷生： 《廣東優(yōu)先抓好司法體制改革試點(diǎn)任務(wù)，改革試點(diǎn)方案亮點(diǎn)紛呈》， 《南方日?qǐng)?bào)》2014年11月28日。

④ 董治良： 《忠誠(chéng)廉潔司法 擔(dān)當(dāng)司改試點(diǎn)責(zé)任》，《今日海南》2015年第9期。

⑤ 黃明： 《重慶四中院緊緊抓住改革 “著力點(diǎn)” 全面落實(shí)審判責(zé)任制》， 《中國(guó)審判》2015年17期。

⑥ 王信芳： 《保障獨(dú)立與加強(qiáng)管理并重 審判權(quán)力與司法責(zé)任統(tǒng)一》， 《人民法院報(bào)》2015年1月21日。

⑦ 董柳： 《錯(cuò)案追責(zé)廣東出細(xì)則》， 《羊城晚報(bào)》2015年6月2日。

⑧ 嚴(yán)獻(xiàn)文： 《海南法院推行司法責(zé)任制初見(jiàn)成效》，《人民法院報(bào)》2015年5月26日。

⑨ 湯維建： 《人民法院司法責(zé)任制的構(gòu)建與完善》，《人民法院報(bào)》2015年10月21日。

⑩ 賀小榮： 《如何牽住司法責(zé)任制這個(gè) “牛鼻子”》，《人民法院報(bào)》2015年9月23日。

? 季衛(wèi)東： 《法律職業(yè)的定位——日本改造權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)踐》， 《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1994年第2期。

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（責(zé)任編輯 李 濤）

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（2017）08－0032－08

李弓朋，重慶市渝中區(qū)人民法院民二庭助理審判員，重慶，400010。