經(jīng)濟發(fā)展與大氣治理的平衡機制分析

李蓉++王?，|

摘 要：大氣治理是一項繁雜的工程，與經(jīng)濟發(fā)展有著十分密切的關(guān)系，不當(dāng)?shù)拇髿庵卫頃?jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生惡劣的影響?；谄胶鈾C制構(gòu)建所需遵循的原則及現(xiàn)行體制機制框架下大氣污染狀況產(chǎn)生的歷史原因，探討經(jīng)濟發(fā)展與大氣治理平衡機制的構(gòu)建對策，以期實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與大氣治理的動態(tài)協(xié)調(diào)，于動態(tài)平衡中尋求治理與發(fā)展的雙重機遇。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟發(fā)展；大氣治理；平衡機制

中圖分類號：F120.4 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）19-0001-03

目前，學(xué)術(shù)界針對大氣污染的產(chǎn)生與治理達成了兩點共識：一是大氣污染產(chǎn)生的根源在于生產(chǎn)方式的粗放；二是大氣污染治理的根本途徑乃對經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。在以上共識中，大氣污染治理與經(jīng)濟發(fā)展之間的短期利益關(guān)系遭到了忽視。對于產(chǎn)業(yè)升級與清潔能源比重提升等工作而言，時間與資金投入不容忽視，它們并非一朝一夕便能成功之事。其實，經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)型早在1995年中共十四屆五中全會已有提及，二十一年的轉(zhuǎn)型歷程與成績表明了轉(zhuǎn)型任務(wù)之艱巨。在這一時期，我國始終未能對粗放型、以投資與擴大出口拉動經(jīng)濟增長的模式予以擺脫，反而越發(fā)依賴于外延擴張帶來的經(jīng)濟發(fā)展。大氣治理與經(jīng)濟之間的矛盾是否真的無法解決？兩者之間相對協(xié)調(diào)的動態(tài)平衡機制能否成功構(gòu)建？在實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的同時，大氣污染是否能夠得到有效的治理？這些都是亟待研究與解決的問題。

一、平衡機制構(gòu)建所需遵循的原則

（一）短期尋求經(jīng)濟發(fā)展與大氣治理的平衡點

資源的有限性使得經(jīng)濟發(fā)展與大氣治理無法得到兼顧，一些資源若被用于發(fā)展經(jīng)濟，則不能再用于治理大氣污染；而若用來對大氣污染進行治理，又無法用到經(jīng)濟的發(fā)展之上，因而有短期求平衡這一說法的產(chǎn)生。短期對經(jīng)濟發(fā)展與大氣治理平衡點的尋求需對資源予以合理的利用，進行良好的治理力度與側(cè)重點把握，切忌急功近利，如有特殊要求，可以對某一特定項目的治理任務(wù)予以暫停，通過在大氣治理正確軌道上的運行對整體利益進行追求。

（二）長期追求經(jīng)濟發(fā)展

發(fā)展乃科學(xué)發(fā)展觀的第一要義，要求經(jīng)濟發(fā)展亦應(yīng)成為大氣治理的核心。其實，大氣治理不應(yīng)僅僅將對大氣污染的治理作為其唯一的目的，治理的目標應(yīng)定位于以治理為契機，推動整個經(jīng)濟實現(xiàn)增長，進而使人得到健康與全面的發(fā)展。

二、現(xiàn)行體制機制框架下大氣污染狀況產(chǎn)生的歷史原因

（一）在污染產(chǎn)生方面

第一，經(jīng)濟發(fā)展方式仍帶有傳統(tǒng)體制機制特征。我國現(xiàn)行的社會主義市場經(jīng)濟體制機制尚未擺脫傳統(tǒng)經(jīng)濟體制的特征，對生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展相背離的特征仍有所保留，具有反生態(tài)的意味，致使我國非但沒有轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下形成的粗放型經(jīng)濟增長方式，還很大程度上加劇了此方式對環(huán)境資源的掠奪性與破壞性使用，以傳統(tǒng)發(fā)展觀為指導(dǎo)，對GDP的快速增長進行片面的追求，與生態(tài)學(xué)原理想脫離，為“三高一低”的發(fā)展方式提供了體制保障。

第二，產(chǎn)業(yè)能源消費結(jié)構(gòu)嚴重受制。能源結(jié)構(gòu)的不合理是大氣污染的主要成因，主要體現(xiàn)于能源消費結(jié)構(gòu)不合理與能源利用率低兩個方面。對于一個地區(qū)而言，其大氣質(zhì)量的優(yōu)劣會與當(dāng)?shù)啬茉聪M結(jié)構(gòu)有密切的聯(lián)系，不同的能源使用率各不相同，在使用過后，排放出的污染物多少同樣有所不同，因而會對大氣造成不同程度的污染。在全部的能源中，燃燒排放污染物最多的煤炭有著較低的使用效率，對大氣產(chǎn)生了最為嚴重的負面影響。相對來說，石油與天然氣使用效率會高一些，二氧化碳的排放量比較少，但石油在燃燒過程中排放的細微顆粒物依舊不容忽視。雖然風(fēng)能、太陽能與水能等清潔能源有著較強的轉(zhuǎn)化能力，不會對大氣造成嚴重的污染，但長期以來卻低于煤炭的使用量。我國能源結(jié)構(gòu)中，煤炭優(yōu)勢極為明顯，占比維持于70%以上，石油占比約為9%，天然氣占比4%～5%，水電、核電與風(fēng)電總量占比約10%。分析我國能源結(jié)構(gòu)不合理的原因所在，其一，煤炭較之其他能源有著明顯的儲量與開采優(yōu)勢；其二，基于計劃經(jīng)濟時期產(chǎn)業(yè)布局的影響，我國煤炭有著較為成熟的開采與利用技術(shù)，然而，石油與天然氣的開采與利用技術(shù)卻不盡如人意，因而形成了能源生產(chǎn)與消費均以煤炭為主的局面。

第三，第二產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端。我國依舊處于工業(yè)化初級階段，作為支柱型產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟有著突出的貢獻，而其能源消費量也在能源消費總量中占據(jù)了大約71%的高比例。目前，第二產(chǎn)業(yè)呈現(xiàn)出重工業(yè)化的發(fā)展趨勢，在工業(yè)總產(chǎn)出中，重工業(yè)產(chǎn)出比例約為70%，重制造業(yè)與采掘業(yè)所占比例最大。這部分產(chǎn)業(yè)有著明顯的高能耗、高排放、高污染、低效率等特征，對大氣造成污染的可能性極大。加之我國能源開采、能源深加工等與能源相關(guān)的產(chǎn)業(yè)沒有足夠的技術(shù)水平，生產(chǎn)各環(huán)節(jié)欠缺技術(shù)支持，產(chǎn)品單一化現(xiàn)象嚴重，利用率不高，對我國大氣的進一步惡化產(chǎn)生了助推的作用。

（二）在污染治理方面

第一，治理存在外部性。大氣污染具有負外部性，這會進一步惡化大氣，相反，大氣治理有正外部性，但卻容易出現(xiàn)供給的不足，圖1為負外部性對大氣的惡化，圖2則為正外部性對大氣治理的不足。

由圖1可知，S為私人邊際成本曲線，S*為社會邊際成本曲線，D為邊際收益曲線。假設(shè)大氣屬于私人財產(chǎn)，當(dāng)大氣遭到污染之時，市場主體需支付成本于受害者，因而會將產(chǎn)量維持于Q*，此點是邊際收益與邊際社會成本相等的均衡點。然而，假設(shè)條件是無法成立的，作為一種公共資源，環(huán)境無須進行成本的支付，為了獲取更高的利益，社會主體勢必會增加產(chǎn)出，直至邊際收益與私人邊際成本相等（Q點）。顯而易見，Q>Q*，當(dāng)監(jiān)督管理效率不高時，市場主體會濫用環(huán)境資源，進而使大氣污染現(xiàn)象更為嚴重。

由圖2可知，S為邊際成本曲線，D為私人邊際收益曲線，D*為社會收益曲線。假設(shè)市場中的主體須自行承擔(dān)治理成本，但不能獨自支配大氣治理的收益，亦即以大氣治理產(chǎn)品Q*進行MEB外部邊際收益的創(chuàng)造，并自行承擔(dān)P*的治理成本，其中涉及PP*這一外部邊際成本，對于該市場主體而言，這一行為無利可圖。理性人會追求私人邊際收益與私人邊際成本的相等，此時有Q

第二，政府治理力度不足。凱恩斯學(xué)派認為，“看得見的手”的作用在于當(dāng)市場出現(xiàn)失靈現(xiàn)象之時，政府能夠制定合理的措施予以解決。具體到我國現(xiàn)有情況來看，政府對大氣治理存在一些不足：（1）難以達到理想狀態(tài)，基于利己動機的存在，為了在績效考核中凸顯更高的政績，官員始終將經(jīng)濟的增長視作首要任務(wù)，加之政府利益密切聯(lián)系于污染企業(yè)利益，企業(yè)的污染程度越大，所需繳納的稅收便越高，為了推動GDP更進一步的增長，地方政府更傾向于對當(dāng)?shù)匚廴酒髽I(yè)采取保護性措施，使得一些大氣治理政策難以得到有效落實；（2）大氣具有彌散性與流動性，一個地區(qū)在進行大氣治理時所支付的成本需由自己單方面承擔(dān)，但治理成果卻會由自己及相鄰地區(qū)共享，這必然會降低地方政府治理大氣污染的積極性。

三、經(jīng)濟發(fā)展與大氣治理平衡機制的構(gòu)建

（一）改革現(xiàn)有經(jīng)濟體制

發(fā)展與環(huán)境關(guān)系的正確處理以及大氣污染的徹底治理根源在于我國現(xiàn)行經(jīng)濟體制的改革。國家今后的工作在于構(gòu)建經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境一體化的可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟體制，推動經(jīng)濟發(fā)展方式由粗放型轉(zhuǎn)變?yōu)榧s型，對低端經(jīng)濟束縛予以擺脫。在經(jīng)濟運行成本考核體系中，應(yīng)納入空氣質(zhì)量標準，將生態(tài)最優(yōu)融入于經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中；對城市規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)布局之間的關(guān)系進行協(xié)調(diào)，打破先污染后治理的慣性思維，加大綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展力度；加大環(huán)境治理的投入力度，鼓勵企業(yè)創(chuàng)新生產(chǎn)方式，對先進科技予以引進；倡導(dǎo)綠色GDP，在淡化GDP比重的同時加強對環(huán)境保護、資源節(jié)約、民生改善等的綜合評價。

（二）調(diào)整能源結(jié)構(gòu)

從能源角度對大氣進行治理最重要也最實際的是對煤炭開采與加工技術(shù)水平予以提高，升級洗煤技術(shù)，提高煤炭轉(zhuǎn)化利用率，使其在轉(zhuǎn)化過程中的耗損降到最低。我國天然氣儲量豐富，以煤炭利用率的提高為基礎(chǔ)，應(yīng)對天然氣的普及與利用進行推廣，使煤炭在能源消費中的絕對比例得到降低。此外，我國石油對進口有高度的依賴，應(yīng)以“絲綢之路”的重建為契機，拓展石油進口渠道，加強與石油國家的貿(mào)易往來，對國外先進技術(shù)予以引進與吸收，解決國家能源利用的技術(shù)難題。同時，積極開發(fā)清潔能源，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高能源利用率。

（三）調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化是解決大氣污染問題的重要手段，通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，能夠有效降低細微顆粒物等的排放。第一，關(guān)停與生態(tài)學(xué)原理不符的高耗能、高排放、高污染與低效率產(chǎn)業(yè)，減少產(chǎn)業(yè)運行過程中的污染物排放，改善大氣質(zhì)量；第二，對技術(shù)密集型、資金密集型以及勞動密集型產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)比例進行調(diào)整，加大對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投入力度，推動節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展；第三，加強產(chǎn)業(yè)技術(shù)投入，改造傳統(tǒng)高耗能產(chǎn)業(yè)，促進清潔與新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展；第四，加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)、高新技術(shù)等低碳產(chǎn)業(yè)；第五，圍繞大氣治理構(gòu)建特殊產(chǎn)業(yè)鏈，在產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)部對上下游企業(yè)的大氣污染問題進行解決，提升整個產(chǎn)業(yè)鏈的競爭優(yōu)勢。

（四）消除大氣污染外部性

第一，征收排污費。修正內(nèi)容與實施條件，將排污收費制度在大氣治理中的作用充分地發(fā)揮出來。具體做法有：（1）提高排污費標準，使其超過企業(yè)治理成本，讓企業(yè)在對自身利益進行考慮之時選擇污染治理，或革新原有技術(shù)，減少排污行為；（2）加強污染企業(yè)管理，健全環(huán)保機構(gòu)設(shè)置，保證任一污染企業(yè)都無法成為大氣治理的漏網(wǎng)之魚，利用先進手段防治污染，并于一定期限內(nèi)關(guān)停污染嚴重與生產(chǎn)落后的企業(yè)；（3）合理分配排污使用權(quán)，針對各地區(qū)的不同情況有選擇性地分配并管理排污使用費，逐步治理，以對各地區(qū)大氣環(huán)境予以改善。

第二，排污權(quán)交易。各地政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況進行與法規(guī)相符的污染物排放權(quán)的建立，允許其像商品一樣進行買賣，以進一步地控制污染排放，實現(xiàn)大氣污染的預(yù)防與治理。

（五）發(fā)揮政府作用

近年來，我國各地踐行科學(xué)發(fā)展，加大了對生態(tài)環(huán)境的保護力度，污染解決領(lǐng)導(dǎo)力度升高。但是，就現(xiàn)有治理情況看，環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)政能力仍需增強，號召社會各界與公眾投身于環(huán)保事業(yè)中，使大氣治理與經(jīng)濟發(fā)展得以協(xié)調(diào)。

第一，發(fā)揮政府引導(dǎo)作用。由于大氣資源的公共性與外部性使得各地區(qū)市場經(jīng)濟主體不會自發(fā)進行大氣治理，政府需要通過資金引導(dǎo)、政策引導(dǎo)以及宣傳引導(dǎo)等措施對大氣治理的市場主體進行培育，強化市場化行為，進而有效治理大氣污染。

第二，樹立執(zhí)政威信。威信的樹立可使公眾認可政府工作，各地區(qū)環(huán)保部門應(yīng)對自身執(zhí)政能力予以展示。此外，對排放交易機制進行推廣，提高企業(yè)排污減排積極性，針對跨界污染，應(yīng)在更高層面進行協(xié)調(diào)，構(gòu)建與地區(qū)發(fā)展相適應(yīng)的機制。

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[責(zé)任編輯 吳高君]