戶口登記管理是國家的基本行政管理職能之一，也是社會管理工作的基礎(chǔ)。我國現(xiàn)行的戶籍管理制度，是新中國成立以后逐步建立起來的，在促進經(jīng)濟社會發(fā)展、維護良好社會治安秩序等方面，發(fā)揮了重要作用。但隨著形勢發(fā)展，現(xiàn)行戶籍管理制度的不適應(yīng)性凸顯，導(dǎo)致基層開展戶籍管理工作越來越難，若不與時俱進調(diào)改相關(guān)政策或采取強力措施改變現(xiàn)狀，戶籍管理工作將會弱化。2017年2月，公安部面向全國公安機關(guān)下發(fā)了《關(guān)于進一步減輕基層公安機關(guān)工作負(fù)擔(dān)的意見》，明確提出要以解決突出問題為突破口重點發(fā)力，真正為基層公安機關(guān)減負(fù)，增強全體廣大民警的獲得感、幸福感，進一步提升公安機關(guān)戰(zhàn)斗力。

桐梓縣公安局黨委領(lǐng)導(dǎo)高度重視，多次召開專題會議進行安排部署，要求各單位、全體民警切實開動腦筋、解放思想，吃透《意見》精神，結(jié)合工作實際，提出工作建議。本人結(jié)合多年的工作經(jīng)歷和切身工作體會，建議將派出所戶籍管理業(yè)務(wù)工作移交計生部門辦理，切實減輕基層公安機關(guān)工作負(fù)擔(dān)。并經(jīng)過對戶籍管理工作的深入思考，就如何進一步明確職責(zé)范圍，嚴(yán)格依法履職；進一步合理配置警力，充實實戰(zhàn)力量；進一步強化精細(xì)服務(wù)，回應(yīng)基層需求。提升派出所戰(zhàn)斗力提出自己的建議。

一、公安機關(guān)管理戶籍的利弊

從公安機關(guān)戶籍管理的歷史情況分析看，由公安機關(guān)進行戶籍管理有其必要性和重要意義。一方面公安機關(guān)管理戶籍，能深入社區(qū)、方便群眾。中國警察從誕生之日起，就堅持扎根社區(qū)的正確方向，逐個社區(qū)指定警察專責(zé)管護，而其他行政機關(guān)管理人員集中在縣以上機關(guān)，因此，與公眾日常生活關(guān)系密切的戶籍登記交由公安機關(guān)主管，在當(dāng)時是順理成章，也的確發(fā)揮了重要作用。另一方面，公安機關(guān)具有較高權(quán)威，管理相對嚴(yán)格。公安機關(guān)是具有高度組織紀(jì)律性的行政機關(guān)，對管理群眾而言，警察權(quán)威不容挑戰(zhàn)，而其他部門無此權(quán)威因而阻力更大。最后，公安機關(guān)作為行政執(zhí)法和刑事偵查部門，在偵查破案、調(diào)查取證、維護穩(wěn)定時確實要發(fā)動群眾、查找各種線索，而戶籍管理功能為公安機關(guān)提供了相當(dāng)大的便利，在搜集人員信息、管控人員軌跡方面發(fā)揮了重要作用。

同時，隨著時代的發(fā)展，公安機關(guān)的戶籍管理工作也給公安機關(guān)警力擺布、資源配置、工作成效帶來了越來越大的壓力和挑戰(zhàn)。一是戶籍管理工作占用相當(dāng)大一部分警力，客觀上加劇了派出所警力不足的局面。戶口登記是一項政策性強、涉及范圍廣、與人民群眾切身利益息息相關(guān)的工作。因此，在戶口登記工作中必須認(rèn)真、耐心、細(xì)致，盡全力不發(fā)生差錯。要做到不發(fā)生差錯或少發(fā)生差錯，就必須有足夠的戶籍管理工作人員，而現(xiàn)在基層的實際情況是：由于警力不足，基層戶籍工作人員配備十分有限。僅以桐梓縣為例，全縣現(xiàn)有總?cè)丝?4萬余人，而正式民警只有414人，警力配置僅為萬分之五點五，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國萬分之十一的警力配置。這部分警力本身開展日常工作、完成安保維穩(wěn)任務(wù)就已經(jīng)捉襟見肘，還要專門拿出一部分警力從事戶籍管理工作，更加凸顯警力不足。這么少的戶籍工作人員除了開展日常戶口業(yè)務(wù)辦理外，還要進行信息錄入、辦理二代居民身份證、參加派出所值班等等。應(yīng)付這些日常工作都力不從心，根本沒有精力和時間去開展好戶口政策宣傳、入戶調(diào)查，了解出生、死亡、遷入、遷出是否申報等工作。加之村級工作人員因為經(jīng)費、待遇等問題，沒有全身心地配合協(xié)助好派出所開展戶口登記，在較大程度上造成了派出所開展戶籍工作的被動局面，也直接影響了戶籍工作的質(zhì)量。

二是計劃生育政策與戶籍管理制度存在現(xiàn)實沖突。《中華人民共和國戶口登記條例》第三條明確規(guī)定：“戶口登記工作由各級公安機關(guān)主管”。但在工作中，經(jīng)常受到各種因素的制約。現(xiàn)在各級要求對已登記違法生育的出生人口實行通報制度（即向計生部門通報），部分群眾違法生育落戶后，計劃生育部門立即追繳社會撫養(yǎng)費，引起群眾不滿。計劃生育部門則強調(diào)計劃生育是國策，實行“一票否決”，希望在繳納社會撫養(yǎng)費后才能落戶，由此產(chǎn)生的后果就是“黑戶”現(xiàn)象。很多群眾因超生、非婚生小孩、計劃生育措施未處理等落實不了戶口?！昂趹簟睂⒃斐蓢胰丝跀?shù)據(jù)失真，直接影響公安機關(guān)等有關(guān)部門管理人口職能的正常履行，繼而影響國家對以人口數(shù)據(jù)為依據(jù)作出的有關(guān)決策的正確性和有效性。“黑戶”人員在社會有效的管理范圍之外，導(dǎo)致了社會面治安管理難度的增加，對社會的穩(wěn)定有潛在的威脅。如果“黑戶”沒有相關(guān)的戶籍資料，公安機關(guān)對于其住宿、上網(wǎng)等相關(guān)軌跡無法進行有效的監(jiān)控。這種情況已經(jīng)成為一個社會現(xiàn)象，“黑戶”在監(jiān)管之外，一旦有犯罪行為發(fā)生，公安機關(guān)打擊犯罪難度增加。

三是部分職能出現(xiàn)重疊，影響合力形成。從目前情況看，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口與計劃生育辦公室每月月底會通過《人口計生信息系統(tǒng)》向上級部門上報轄區(qū)出生信息、死亡人口、婚入人口、婚出人口、遷出人口、搬入人口和搬出人口信息；而公安機關(guān)會通過《人口業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)》辦理轄區(qū)人口出生、死亡、遷入和遷出四項業(yè)務(wù)。兩者在統(tǒng)計功能上出現(xiàn)重疊，在此基礎(chǔ)之上，派出所戶籍室比鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生部門多兩項工作：一是四項變動（出生、死亡、遷入和遷出）的辦理，二是居民身份證的辦理。另一方面，計生部門和公安部門都掌握著本轄區(qū)人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但各部門之間的統(tǒng)計口徑不一致，且缺乏必要的交流和溝通，導(dǎo)致各項數(shù)據(jù)之間出現(xiàn)不一致。上述問題已經(jīng)嚴(yán)重影響到人口信息的準(zhǔn)確性，既給人民生活帶來不便，也不利于為戶籍制度改革提供真實準(zhǔn)確的統(tǒng)計資料和依據(jù)。

二、計生部門實行戶籍管理的可行性分析

從國際發(fā)展趨勢看，在很多國家，近現(xiàn)代戶籍管理開始往往是交由警察管理的，后來，各國嘗試過多種體制。從目前實際情況看，境外多數(shù)國家戶籍登記已逐步交民政、社會福利部門，警察不再管理戶籍登記。像阿根廷設(shè)有“人口登記局”，專門負(fù)責(zé)出生、婚姻、死亡登記，實施身份證制度；德國聯(lián)邦政府的《居民身分證法》明文規(guī)定，由市、縣政府戶籍登記局負(fù)責(zé)居民戶籍事務(wù)，如戶籍登記、置業(yè)許可、社區(qū)治安、結(jié)婚登記和死亡登記等；瑞典由于歷史傳統(tǒng)的原因，是由教會管戶口，人口登記有三百多年的歷史。從實際狀況看，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，人口遷移已經(jīng)脫離原來的嚴(yán)格管制，日趨平常，呈現(xiàn)自由化、便利化趨向。甚至部分國家實行事后審批，鼓勵人口自由流動。戶籍管理逐漸與公民的醫(yī)療保障、社會保障、福利待遇相掛鉤，兩者具有統(tǒng)一性和一致性，更適宜由相關(guān)職能部門管理。endprint

從國內(nèi)社會需求看，戶籍信息廣泛涉及公眾生活、單位生產(chǎn)、社會服務(wù)、政府行政和國家司法，已經(jīng)成為全社會甚至全民都經(jīng)常需要的最基本的公共信息。目前銀行、交通、鐵路等很多部門、行業(yè)都有全國人員身份信息系統(tǒng)，各行各業(yè)招聘也都需要身份證復(fù)印件，公民身份信息作為人民日常生活的一部分，再由警察嚴(yán)格管控甚至予以保密并不合適。隨著多年機構(gòu)改革，政府的經(jīng)濟管理體系大幅度縮減，社會服務(wù)領(lǐng)域不斷擴展，觸角深入社區(qū)居民之中的早已不只是公安部門。目前計劃生育部門也有從基層社區(qū)到中央政府的完整管理網(wǎng)絡(luò)，可以承擔(dān)戶籍管理功能。

正是基于以上事實，本人根據(jù)調(diào)研情況，建議將戶籍管理業(yè)務(wù)移交計生部門管理。盡管從目前情況看，公安機關(guān)已將人口管理視為公安主業(yè)之一，并積極發(fā)揮其在維護社會治安穩(wěn)定、掌控社情民意、夯實基層基礎(chǔ)工作的重要作用，但為長遠(yuǎn)計，仍應(yīng)大膽改革創(chuàng)新，舍掉對人口管理的依賴心理，打破利益藩籬，將戶籍管理業(yè)務(wù)移交計生部門。如果計生部門接收了戶籍業(yè)務(wù)工作，公安及時與計生部門的人口系統(tǒng)共享數(shù)據(jù)資源，可節(jié)約大量的人力、物力和財力。

這樣的好處有：一是解放了部分警力，派出所戰(zhàn)斗力能明顯增強。將戶籍管理業(yè)務(wù)移交計生部門后，只要公安部能及時獲取衛(wèi)計委后臺的人口系統(tǒng)數(shù)據(jù)，公安機關(guān)一樣能掌握公民變更數(shù)據(jù)，發(fā)揮自身職能作用。而派出所可以將解放的戶籍工作人員投入到轄區(qū)打擊犯罪、治安防范、偵查破案；更好地做好接處警工作，接受群眾報警、求助，為群眾提供服務(wù)等等公安工作中，便于集中精力、人員去維護社會穩(wěn)定。全力提升群眾安全感、滿意度，提升派出所工作效率。

二是理順了工作職能，提升工作質(zhì)效。戶籍管理由計生部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)，避免了政出多門、各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象。計生部門能及時掌握人口出生、死亡、遷入和遷出，尤其是在辦理新生兒落戶問題上，計生部門可以做到即發(fā)現(xiàn)即登記，減少中間環(huán)節(jié)，提升工作效率。例如：在目前情況下，全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)村級工作人員發(fā)現(xiàn)該轄區(qū)有新生嬰兒，會第一時間報告鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生部門，如果新生嬰兒還未在公安機關(guān)入戶，沒有名字和身份證號碼，計生部門的工作人員也會在《人口計生信息系統(tǒng)》中該新生嬰兒父母的<人口和計劃生育家庭檔案卡>中先以其備注方式注明該戶有新生嬰兒信息。然后，計生部門工作人員要隨時到當(dāng)?shù)嘏沙鏊P(guān)注該嬰兒是否上戶，如果查詢到其信息，計生部門工作人員要通知其父母將戶口本中新生嬰兒復(fù)印件資料拿到計生辦，再由其工作人員將新生嬰兒戶口本復(fù)印件通過《人口計生信息系統(tǒng)》上傳，最后由省衛(wèi)生計生委工作人員在系統(tǒng)中才能將新生嬰兒信息更改正確；又如：計生部門工作人員發(fā)現(xiàn)一名新生嬰兒在《人口計生信息系統(tǒng)》的已錄入的身份信息與公安《人口業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)》的信息不符時，需要聯(lián)系新生嬰兒父母，然后由新生嬰兒父母到公安機關(guān)查詢《人口業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)》中身份證號碼，然后再將準(zhǔn)確信息反饋至計生辦，計生辦工作人員通過《人口計生信息系統(tǒng)》上傳，最終由省衛(wèi)生計生委工作人員更改。以上兩個操作流程非常繁瑣、費時費力。而且這兩個部門的信息系統(tǒng)如因操作失誤導(dǎo)致數(shù)據(jù)互不吻合，又未及時更改，易給新生兒將來的生活帶來不便。

三是方便群眾，能有效提升群眾滿意度。從目前情況看，欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出所警力在3--5人左右，在此警力配置下，還要安排一名專職戶籍民警，造成警力嚴(yán)重不足，而派出所一般是獨立辦公，與政府大樓有一段距離，群眾需要“多跑腿”；在通常情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的計生辦工作人員也在3--5名左右，計生部門都在當(dāng)?shù)攸h委政府辦公樓合署辦公，能讓群眾一站式辦完相關(guān)事宜，少跑“冤枉路”。

三、關(guān)于將戶籍管理功能移交計生部門的設(shè)想

一是建議加強頂層設(shè)計。由國家在立法層面把辦理戶籍事務(wù)職能予以明確，將戶籍管理職能賦予計生部門，并及時做好相關(guān)法律、政策、機構(gòu)、人員等配套設(shè)施建設(shè)，將人口管理職能專職化、專業(yè)化，避免政出多門，切實解決公安機關(guān)在執(zhí)行戶籍法規(guī)與配合執(zhí)行計劃生育工作之間進退兩難的窘境，避免公安機關(guān)陷入違法失信的被動局面。

二是建議建立部門聯(lián)動機制。各級公安、計生、民政部門應(yīng)當(dāng)定期開展本轄區(qū)人口變動信息比對和校核工作，補漏查錯，確保人口變動信息及時性、完整性、一致性。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）派出所民警、社區(qū)服務(wù)中心、民政工作人員和鄉(xiāng)村醫(yī)生等應(yīng)當(dāng)及時向計生部門提供人員變動信息。

三是建議建立信息共享機制。如果派出所戶籍移交計生部門管理后，公安機關(guān)《人口業(yè)務(wù)信息管理系統(tǒng)》應(yīng)及時在計生部門《人口計生信息系統(tǒng)》中更新全國人員變動信息；為制定人口發(fā)展戰(zhàn)略和政策提供信息支持，為人口服務(wù)和管理提供支撐，為偵查破案、維護穩(wěn)定提供數(shù)據(jù)保障。

作者簡介：李德強，性別：男，出生年月：1980年9月28日，籍貫：貴州桐梓，現(xiàn)任貴州省桐梓縣公安局馬鬃派出所所長，研究生學(xué)歷，主要研究社會治安綜合治理體系建設(shè)。從警14年來，牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，工作認(rèn)真負(fù)責(zé)在2006年被桐梓縣公安局評為“十佳民警”，先后3次榮立個人三等功，榮獲嘉獎5次，7次被評為“優(yōu)秀公務(wù)員”，連續(xù)11年被縣公安局評為先進個人。于2017年2月被貴州省文明辦授予敬業(yè)奉獻類“貴州好人”稱號。endprint