孫友祥，汪爍

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北武漢430062）

環(huán)保服務(wù)市場化：趨勢、困境與路徑

孫友祥，汪爍

（湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院，湖北武漢430062）

生態(tài)服務(wù)市場建設(shè)既是充分發(fā)揮市場的資源配置決定性作用的要求，也是推進(jìn)現(xiàn)代國家生態(tài)治理體系和生態(tài)治理能力現(xiàn)代化的使命。工業(yè)化、城市化催生了資源環(huán)境問題的集中爆發(fā)，而傳統(tǒng)的環(huán)保服務(wù)政府管制失靈與政府環(huán)保服務(wù)付費(fèi)低效使生態(tài)環(huán)境保護(hù)效能弱化。創(chuàng)設(shè)環(huán)保服務(wù)市場工具，建設(shè)開放性、激勵相容性的環(huán)保服務(wù)市場制度是我國環(huán)保服務(wù)發(fā)展的根本之道。但受制于環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)模糊、環(huán)境資源受益或破壞主體不清晰、環(huán)境服務(wù)計(jì)量困難等客觀因素和環(huán)保服務(wù)主體利益博弈中的逆向選擇、環(huán)保服務(wù)市場交易制度及環(huán)保服務(wù)市場監(jiān)管制度、激勵制度缺失等影響，我國的環(huán)保服務(wù)市場化仍然面臨著重重約束。推進(jìn)環(huán)保服務(wù)市場化，需要營造環(huán)保服務(wù)市場氛圍、凝聚社會共識，理順污染企業(yè)、環(huán)保服務(wù)商與監(jiān)管者的關(guān)系，健全產(chǎn)權(quán)制度與環(huán)保法律制度，創(chuàng)新環(huán)保服務(wù)市場工具，完善環(huán)保服務(wù)交易的投融資體制，以促使市場真正成為實(shí)現(xiàn)社會環(huán)境成本或效益內(nèi)部化最有效的手段。

環(huán)保服務(wù)；政府管理；市場化

生態(tài)服務(wù)市場建設(shè)是我國“推進(jìn)生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要任務(wù)，也是我國在生態(tài)文明領(lǐng)域引入市場機(jī)制，充分“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”的創(chuàng)新性探索。伴隨工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，資源環(huán)境問題日益突出，盡管各級政府高度關(guān)注并采取了一系列整治措施，但環(huán)境資源制度設(shè)計(jì)、環(huán)保服務(wù)制度安排和工具路徑選擇依然存在著結(jié)構(gòu)性缺陷和功能性障礙。環(huán)保服務(wù)市場化是對傳統(tǒng)環(huán)保服務(wù)政府管理體制和企業(yè)分散治理機(jī)制的根本性變革?；诃h(huán)境資源市場規(guī)律，建構(gòu)環(huán)保服務(wù)市場的經(jīng)濟(jì)杠桿，創(chuàng)設(shè)環(huán)保服務(wù)的市場工具與制度體系，有助于均衡環(huán)境資源經(jīng)濟(jì)活動中的利益關(guān)系，推動環(huán)境治理和環(huán)保服務(wù)的專業(yè)化與產(chǎn)業(yè)化，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)動力，是解除我國環(huán)保服務(wù)困境、提升環(huán)保服務(wù)質(zhì)量與水平、突破生態(tài)文明建設(shè)瓶頸的有效舉措[1]。

一、我國政府環(huán)保服務(wù)的失靈與市場化趨勢

由于人類活動的不斷拓展及其經(jīng)濟(jì)人屬性的張揚(yáng)，資源環(huán)境問題日漸突出。建國以來我國環(huán)境資源大開發(fā)，城市化和工業(yè)化快速推進(jìn)，導(dǎo)致人水關(guān)系、人地關(guān)系、人林關(guān)系以及人與生物關(guān)系日趨緊張，并逐漸演變成經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的障礙。近年來，盡管各級政府作出了種種努力，但環(huán)境惡化的總體趨勢并沒有得到有效逆轉(zhuǎn)，政府環(huán)保服務(wù)呈現(xiàn)出相當(dāng)程度的失靈。究其緣由，既有政府環(huán)境管制的失靈，也有政府環(huán)保服務(wù)付費(fèi)的低效。

（一）環(huán)保服務(wù)中政府管制的失靈

面對被損害的環(huán)境資源系統(tǒng)，人類社會的首選應(yīng)對方式就是環(huán)境管制，而政府也順理成章地成為了環(huán)保服務(wù)的主體?？陀^而言，環(huán)境管制在一定程度上改善了環(huán)境狀況，但也面臨著失靈的風(fēng)險(xiǎn)。這種風(fēng)險(xiǎn)的成因多樣，除去政府公共利益主體虛位、公共政策執(zhí)行障礙等一般性公共問題外，更源于環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動主體逐利的經(jīng)濟(jì)理性及由此引起的私人成本與收益和社會成本與收益之間的矛盾。換言之，環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動中各利益主體的博弈格局是政府環(huán)境管制失靈的根源所在。

從博弈視角看，政府環(huán)境管制效果取決于政府功能與市場作用的碰撞與博弈。依循生態(tài)規(guī)律，結(jié)合現(xiàn)實(shí)中環(huán)境問題的跨界性及環(huán)保服務(wù)的外部性特征，環(huán)境管理應(yīng)該是統(tǒng)一性體制，但當(dāng)前我國仍然實(shí)行的是地區(qū)分割與部門分擔(dān)的環(huán)保服務(wù)體制。由行政邊界劃定的各地方政府同時也有著清晰的利益邊界，并設(shè)法追求區(qū)域利益的最大化。在環(huán)境開發(fā)獲取經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境保護(hù)獲取生態(tài)利益兩者不可兼顧的情況下，以及因環(huán)境整體性、生態(tài)關(guān)聯(lián)性致使區(qū)域利益不完全取決于區(qū)域自身決策的現(xiàn)實(shí)，區(qū)域利益的獲得實(shí)際受制于所有區(qū)域的共同行動，且任何一個區(qū)域的“逆向選擇”都會迫使其他區(qū)域承擔(dān)“沉淀成本”。這樣，相關(guān)區(qū)域的策略選擇就構(gòu)成了一種博弈格局（如表1）。以AB兩地為例：第一，兩區(qū)域都選擇“環(huán)境保護(hù)”的策略組合（4），“風(fēng)險(xiǎn)”很大。因?yàn)榧词弓h(huán)境利益是所有區(qū)域利益最大化的策略，但“逆向選擇”會促使各區(qū)域傾向于選擇環(huán)境開發(fā)策略以獲取經(jīng)濟(jì)利益。第二，“囚徒困境”會造成地方政府博弈結(jié)果對帕累托均衡的背離。即使地方政府都能意識到環(huán)境價值且有“上級政府”的協(xié)調(diào)與管制，但出于經(jīng)濟(jì)利益考慮，他們還是會傾向于選擇“環(huán)境開發(fā)”策略組合（1），而導(dǎo)致“環(huán)境悲劇”。而且當(dāng)參與主體越多，往往造成更為復(fù)雜的博弈格局。因此，建立一種針對“環(huán)境開發(fā)”導(dǎo)致環(huán)境破壞的環(huán)保服務(wù)付費(fèi)機(jī)制成為必然。

（表1）不同情境下區(qū)域環(huán)境決策的成本與收益

（二）政府環(huán)保服務(wù)的付費(fèi)困境

環(huán)保服務(wù)付費(fèi)是指對由人類的社會經(jīng)濟(jì)活動給生態(tài)系統(tǒng)造成的破壞和對環(huán)境的污染損害進(jìn)行補(bǔ)償、恢復(fù)、治理等一系列活動的總稱，是環(huán)保服務(wù)受益者給環(huán)保服務(wù)提供者因保護(hù)、維護(hù)生態(tài)環(huán)境所造成的利益損失的補(bǔ)償以及對生態(tài)修復(fù)和管理的支付[2]。國外實(shí)踐證明，環(huán)保服務(wù)付費(fèi)對落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任、促進(jìn)環(huán)境修復(fù)、維護(hù)環(huán)境安全具有重要促進(jìn)作用。

為解決環(huán)保服務(wù)問題，我國也開始在相關(guān)地區(qū)和環(huán)境領(lǐng)域嘗試環(huán)保服務(wù)付費(fèi)，并形成了以國家或上級政府為付費(fèi)主體，以財(cái)政補(bǔ)貼、稅費(fèi)優(yōu)惠、項(xiàng)目實(shí)施和人才技術(shù)投入為手段，以區(qū)域、下級政府或農(nóng)牧民等為對象的政府生態(tài)服務(wù)付費(fèi)機(jī)制[3]。并在退耕還林還草、天然林保護(hù)、“三江源”生態(tài)保護(hù)等環(huán)保事業(yè)中得到運(yùn)用。以水資源環(huán)保服務(wù)付費(fèi)為例，在中央政府主導(dǎo)下，安徽、浙江兩省于2012年開始探索水資源環(huán)保服務(wù)付費(fèi)機(jī)制，形成了所謂的“新安江模式”。在2012—2014年的三年中，中央政府劃撥3億元給安徽，安徽自備1億元用于水資源的保護(hù)。若水質(zhì)合格，則浙江向安徽每年支付1億元；若水質(zhì)不合格，則安徽向浙江每年支付1億元。顯然，“新安江模式”的環(huán)保服務(wù)付費(fèi)方式是政府行政協(xié)商的結(jié)果，不僅付費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置沒有真正考量環(huán)保服務(wù)的實(shí)際收支，就交易主體而言也僅停留在省級政府層面，離直接受損者和環(huán)保服務(wù)提供者都遙不可及。事實(shí)上，即使在不考慮環(huán)境保護(hù)對當(dāng)?shù)鼐用袷杖胗绊懙那疤嵯?，安徽僅用于水生態(tài)保護(hù)的實(shí)際投入就超過了20億元。盡管我國的環(huán)保服務(wù)付費(fèi)有了政府付費(fèi)這個良好開端，但行政主導(dǎo)的付費(fèi)機(jī)制由于博弈的封閉性而存在明顯的“不公”。如較低的補(bǔ)償費(fèi)讓上游地區(qū)的政府和居民生怨，“相對剝奪感”的長期累積容易誘發(fā)上游居民的破壞性行動，而這些行動的負(fù)效應(yīng)即便被當(dāng)?shù)卣畷簳r阻止而緩解，最終也會因增加當(dāng)?shù)卣畧?zhí)法成本而導(dǎo)致失控。

總之，基于外生激勵性的政府環(huán)保服務(wù)付費(fèi)在實(shí)踐中面臨重重困境。比如：因生態(tài)服務(wù)價值計(jì)量差異而產(chǎn)生的付費(fèi)定價不一；因經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展差異使得地方政府難以掌握環(huán)保服務(wù)供給的機(jī)會成本，進(jìn)而造成各地政府獲得決策信息的不對稱；因分割性體制及政府低效、設(shè)租、價值目標(biāo)多元性等產(chǎn)生的政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)效能弱化等[4]。換言之，政府環(huán)保服務(wù)付費(fèi)難以有效地解決環(huán)境經(jīng)濟(jì)活動中權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系問題，包括環(huán)保服務(wù)效益及相關(guān)經(jīng)濟(jì)效益在保護(hù)者與受益者、破壞者與受害者之間的分配不公問題，受益者無償享用環(huán)保效益而保護(hù)者卻得不到應(yīng)有的補(bǔ)償激勵問題，環(huán)境破壞的責(zé)任、成本的承擔(dān)與環(huán)保服務(wù)利益受損者的賠償不均衡問題等。因此，創(chuàng)設(shè)環(huán)保服務(wù)市場體系，探索兼具開放性、激勵性、公平性的環(huán)保服務(wù)市場化制度，成為當(dāng)前環(huán)保服務(wù)發(fā)展的根本之道和必由之路。

（三）我國環(huán)保服務(wù)的市場化趨勢

當(dāng)前，我國推進(jìn)環(huán)保服務(wù)市場化，既有堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)作支撐，也有強(qiáng)大的現(xiàn)實(shí)需求為動力。

就理論而言，生態(tài)價值論、外部性理論和科斯定理以及資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)交易理論等現(xiàn)代環(huán)境資源理論建構(gòu)起環(huán)保服務(wù)市場化的理論基礎(chǔ)。依據(jù)生態(tài)價值論，生態(tài)系統(tǒng)既為人類提供直接產(chǎn)品，也提供包括供給功能、調(diào)節(jié)功能、文化功能和支持功能等在內(nèi)的服務(wù)功能，且這些功能價值是可衡量評價的。這是環(huán)保服務(wù)計(jì)量和測量的依據(jù)所在，為環(huán)保服務(wù)市場交易奠定了價值或價格基礎(chǔ)。從外部性理論來看，資源環(huán)境生產(chǎn)和消費(fèi)中天然存在著私人邊際成本、收益與社會邊際成本、收益之間的不對等，這種不對等造成了環(huán)境破壞性行為的擴(kuò)張和環(huán)境保護(hù)性行為的萎縮?？沙掷m(xù)的環(huán)保服務(wù)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵是消除這種不對等帶來的差異，外部性理論從利益均衡和優(yōu)化資源配置的角度為破解資源環(huán)境問題提供了思路。

依據(jù)科斯定理，當(dāng)交易費(fèi)用為零時，無論初始權(quán)力分配如何，市場機(jī)制都能夠使環(huán)境資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)（如圖1所示）。即如果環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)明確，私人可以通過相互協(xié)商達(dá)到一個彼此都能接受的污染水平和資源配置狀態(tài)，以消解外部性影響。如果環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)沒有界定，污染者不需為自己的負(fù)外部性行為擔(dān)責(zé)，其行為選擇必然是邊際收益為零的生產(chǎn)水平，此時污染水平為Q3。如果他人對環(huán)境資源擁有完全不受侵害的權(quán)利，污染者只能選擇污染邊際成本為零的生產(chǎn)水平，相應(yīng)的污染狀況即為Q1。如果污染者通過協(xié)商給受污者以補(bǔ)償，并使生產(chǎn)水平達(dá)到Q2，那么環(huán)境資源配置是有效率的[6]。由此可以這樣安排制度：規(guī)定環(huán)境污染者或環(huán)保服務(wù)受益者要么完全擁有污染環(huán)境或獲得環(huán)保服務(wù)的權(quán)力，要么完全沒有。只要環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)明晰且可以被有效交易，市場是化解環(huán)保服務(wù)外部性的最有效方法。

從環(huán)保服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求看，市場化是當(dāng)前我國環(huán)保服務(wù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。長期以來，我國形成了一套以“堵”、“控”為特征的政府環(huán)境監(jiān)管體制和法規(guī)政策體系，但政府環(huán)保服務(wù)卻存在先天的結(jié)構(gòu)性缺陷，這種缺陷會導(dǎo)致政府干預(yù)范圍的過度膨脹。另外，由于信息不完全、政策對象能動性、政府決策時滯性，以及政府決策能力與水平的差異性等，政府環(huán)保服務(wù)失靈風(fēng)險(xiǎn)愈加明顯。況且，政府環(huán)保服務(wù)的作用方向較為單一，對環(huán)境資源建設(shè)缺乏正向的導(dǎo)引和激勵。相對于政府主導(dǎo)的環(huán)保服務(wù)，市場化環(huán)保服務(wù)能夠調(diào)和政府環(huán)保服務(wù)的剛性，增強(qiáng)環(huán)境服務(wù)工具選擇的多樣性，提高環(huán)保服務(wù)的效率。對于產(chǎn)權(quán)明確，污染具有點(diǎn)源性而受益具有收斂性的環(huán)?？腕w，特別是對于環(huán)保服務(wù)受益方邊界清晰，且環(huán)保服務(wù)可以通過分割、量化進(jìn)行交易時，市場更具可行性和激勵性[7]。為此，需要通過培育環(huán)保服務(wù)的市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場的積極作用，將環(huán)保服務(wù)交由資金儲備充足、技術(shù)力量雄厚的品牌環(huán)保企業(yè)通過市場競爭來承擔(dān)。激勵環(huán)保服務(wù)商的成長和環(huán)保服務(wù)業(yè)的壯大，促進(jìn)政府角色由環(huán)保服務(wù)運(yùn)營主體向環(huán)境服務(wù)采購商轉(zhuǎn)變，推動環(huán)保服務(wù)向?qū)I(yè)化、市場化方向發(fā)展。

（圖1）科斯定理化解環(huán)保外部性的過程[5]

二、我國環(huán)保服務(wù)市場化建設(shè)面臨的困境

資源配置帕累托最優(yōu)的前提是市場的充分競爭，但是我國當(dāng)前的環(huán)保服務(wù)市場在市場體系、運(yùn)營機(jī)制以及監(jiān)管制度等方面都存在缺陷。為此，必須明確環(huán)保服務(wù)市場化建設(shè)面臨的困境，對癥下藥才能推進(jìn)環(huán)保服務(wù)市場的健康有序發(fā)展。

（一）環(huán)保服務(wù)市場低效的原因

造成市場低效的原因是多方面的，就環(huán)保服務(wù)市場而言，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

第一，環(huán)境資源破壞或受益主體不清晰。從環(huán)境開發(fā)或破壞角度看，主體不明確，特別是歷史遺留的環(huán)境資源問題，無法或難以追究其主體責(zé)任；某些環(huán)境資源開發(fā)雖然主體明晰，但它是國家、地方和社會共同開發(fā)，責(zé)任也難以落實(shí)。從受益角度看，環(huán)保服務(wù)效用慣性地輻射于全體社會成員，無法排斥也難以區(qū)分和具體衡量受益主體的范圍和大小[8]。

第二，環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)不明晰。從客體層面看，環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)客體是“先天存在”的；從主體層面看，環(huán)境資源應(yīng)該為全體公民所有，這種特征造成了環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)歸屬與邊界難以界定的問題。另外，某些產(chǎn)權(quán)清晰的環(huán)境資源，一旦它遭到破壞，其外部性影響往往十分復(fù)雜，影響的范圍和程度也很難判斷。

第三，環(huán)境資源服務(wù)計(jì)量技術(shù)不成熟和交易制度缺乏。環(huán)保服務(wù)計(jì)量技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的欠缺，致使現(xiàn)實(shí)中的環(huán)保服務(wù)難以經(jīng)過計(jì)量，成為方便交易的標(biāo)準(zhǔn)化商品單位。同時環(huán)保服務(wù)交易平臺的分離、交易體系的分散以及交易規(guī)則不統(tǒng)一等因素，誘發(fā)市場失靈。

第四，環(huán)保服務(wù)主體之間存在利益沖突。政府、企業(yè)與社會公眾之間的利益博弈是環(huán)境資源破壞難以得到有效遏制的重要原因。中央政府一方面出于經(jīng)濟(jì)增長的考慮要求地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)，另一方面出于自然環(huán)境和社會和諧的考慮又強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)；地方政府一方面出于就業(yè)、稅收、政績考慮努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，另一方面出于社會壓力和環(huán)保目標(biāo)考核，又必須控制環(huán)境污染；企業(yè)出于經(jīng)濟(jì)效益選擇排污，并設(shè)法責(zé)任轉(zhuǎn)嫁，但懾于法律與政策，又必須“游說”政府、“公關(guān)”公眾；社會公眾既要就業(yè)、享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的福利，又向政府施壓，希望保護(hù)環(huán)境、維護(hù)健康。正是由于這個多級關(guān)聯(lián)博弈，種種悖論得以萌生：中央政府嚴(yán)抓環(huán)境治理與保護(hù)的政策制定，但疏于貫徹執(zhí)行；地方政府唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展至上，漠視環(huán)境保護(hù)；企業(yè)受利潤最大化驅(qū)使，排污動機(jī)強(qiáng)烈；社會公眾因信息不完全、收益不對稱，參與環(huán)保服務(wù)的積極性不高。環(huán)保主體之間的利益博弈與沖突勢必導(dǎo)致環(huán)保服務(wù)市場化的低效運(yùn)作[9]。

（二）環(huán)保服務(wù)市場培育與建設(shè)的艱難性

1.環(huán)保服務(wù)市場化的認(rèn)識偏差

環(huán)保服務(wù)市場培育與建設(shè)的艱難性與市場制度未被社會公眾深刻理解認(rèn)識密切相關(guān)。在環(huán)境管制體制下，公眾很難將價格與環(huán)境管制相聯(lián)系。而市場體制卻不同，它給公眾帶來的利益通常不易被察覺，但公眾付出的成本卻顯而易見。盡管鼓勵公眾將環(huán)境成本與收益聯(lián)系起來考慮是好事，但市場工具帶來的環(huán)境成本的凸顯，很可能降低市場體制原本給人們帶來的激情，而變得難以實(shí)施[10]。出現(xiàn)這種情況，公眾更容易局限于政府環(huán)保服務(wù)的傳統(tǒng)思維，很難認(rèn)識到市場在環(huán)保服務(wù)上的積極作用，也無法看到政府與市場在環(huán)保服務(wù)中進(jìn)行合作的廣闊空間。環(huán)保服務(wù)上的認(rèn)識誤區(qū)帶來環(huán)保行為選擇的片面性和盲目性以及行動上的遲緩性和抵觸性，客觀上構(gòu)成了對環(huán)保服務(wù)市場化的阻滯。

2.環(huán)保服務(wù)市場化的制度缺位

第一，環(huán)保服務(wù)交易制度不健全。交易制度是構(gòu)成市場的核心要件，但我國尚未建立起能夠提供全方位的環(huán)保服務(wù)市場和交易體系框架。由于獲取信息不完全、信息傳遞失真與滯后以及信息共享的缺失，使得本應(yīng)成為環(huán)保服務(wù)市場主體的企業(yè)，不能及時掌握環(huán)保服務(wù)的市場行情，也無法提前規(guī)劃環(huán)保研發(fā)，更無法判斷國家環(huán)保服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢。

第二，環(huán)保服務(wù)企業(yè)制度不完善。企業(yè)制度的不完善，突出表現(xiàn)為兩個方面：一是企業(yè)環(huán)境污染責(zé)任制度不健全。如工業(yè)企業(yè)治污采用第三方治理模式，現(xiàn)行的“誰產(chǎn)生，誰負(fù)責(zé)”責(zé)任制度明顯有悖于第三方治理的宗旨，在責(zé)任轉(zhuǎn)移上存在障礙。二是企業(yè)在環(huán)境污染治理中技術(shù)制度落后、人才成長制度短缺。環(huán)保技術(shù)水平低，技術(shù)儲備不足，遠(yuǎn)未形成系統(tǒng)的環(huán)保技術(shù)體系和產(chǎn)品體系；環(huán)保從業(yè)人員結(jié)構(gòu)不合理，專業(yè)技術(shù)工人占比低，研發(fā)力量薄弱，未形成以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)體系。三是企業(yè)環(huán)境污染治理融資制度與風(fēng)險(xiǎn)抵御制度欠缺。如第三方治理模式需要環(huán)保服務(wù)企業(yè)投資治理設(shè)施建設(shè)，而它與工業(yè)企業(yè)的關(guān)系為企業(yè)合同關(guān)系，它不僅要承擔(dān)自身經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)，還面臨排污企業(yè)轉(zhuǎn)移的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。融資障礙和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)直接妨礙了環(huán)保服務(wù)市場化的展開。這些制度上的缺陷，大大弱化了作為環(huán)保服務(wù)市場主體的企業(yè)在環(huán)保服務(wù)市場化上的發(fā)展動力。

第三，環(huán)保服務(wù)市場監(jiān)管制度不健全。我國目前的環(huán)保服務(wù)監(jiān)管，不僅存在著中央和地方的區(qū)別，還存在著不同類別的企業(yè)在監(jiān)管上的不對稱。如地方政府更關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入和地區(qū)就業(yè)機(jī)會等，面對污染嚴(yán)重的企業(yè)，常常視而不見甚至百般回護(hù)，明顯抑制了環(huán)保服務(wù)的市場需求。部分企業(yè)受利潤驅(qū)動，加之社會責(zé)任感缺失、法律意識淡薄等因素，具有強(qiáng)烈的環(huán)境污染供給動機(jī)。尤為惡劣的是這些企業(yè)在市場上的存在會造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的后果，因此監(jiān)管制度的欠缺將嚴(yán)重制約環(huán)保服務(wù)市場化的發(fā)展。

第四，環(huán)保服務(wù)的激勵制度缺失。長期以來，政府習(xí)慣于運(yùn)用環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和政策等剛性手段調(diào)控環(huán)保服務(wù)市場，政府的這種環(huán)境管制行為對環(huán)保服務(wù)主體的進(jìn)入、投入的增加缺乏激勵作用，產(chǎn)生的后果就是環(huán)保服務(wù)市場主體進(jìn)入的積極性不足，環(huán)保服務(wù)投資的多元化、社會化進(jìn)展緩慢，一定程度上減緩了環(huán)保服務(wù)潛在市場向現(xiàn)實(shí)市場轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。

此外，部分環(huán)境資源政策和財(cái)政經(jīng)濟(jì)政策也有礙環(huán)保服務(wù)市場化的推進(jìn)和深入。如環(huán)境資源無償劃撥政策，不僅造成環(huán)境資源價格扭曲、無節(jié)制開發(fā)和浪費(fèi)，而且是環(huán)境污染的重要因素。再如環(huán)保服務(wù)免費(fèi)享用政策，損害了環(huán)保服務(wù)提供者的利益，挫傷了環(huán)保服務(wù)供給者的積極性，縱容了環(huán)保服務(wù)消費(fèi)者搭便車的心理和行為。另外還有稅收政策上的障礙，排污企業(yè)自行治污的相關(guān)費(fèi)用計(jì)入了生產(chǎn)成本無需納稅，而委托第三方治理，環(huán)保服務(wù)公司則需繳納各種稅費(fèi)，總體上而言增加了污染治理的成本，阻礙了第三方治理模式的發(fā)展。從長遠(yuǎn)看，這些政策的實(shí)施都對環(huán)保服務(wù)市場化產(chǎn)生消極影響。

三、環(huán)保服務(wù)市場化的推進(jìn)路徑

環(huán)保服務(wù)市場建設(shè)是我國推進(jìn)“生態(tài)文明領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重要任務(wù)，是對充分發(fā)揮市場在環(huán)境資源配置中決定性作用的創(chuàng)新探索。

（一）營造環(huán)保服務(wù)市場化的輿論氛圍，凝聚社會共識

建立環(huán)境資源市場機(jī)制，推進(jìn)環(huán)保服務(wù)市場化，是我國環(huán)境保護(hù)的一次重要變革。面對環(huán)保服務(wù)市場化進(jìn)程中的認(rèn)識問題、組織體制問題、政策制度問題以及有關(guān)的技術(shù)問題等，需要環(huán)保行政主管部門、污染治理企業(yè)、環(huán)保企業(yè)與團(tuán)體以及社會公眾的深入理解和廣泛參與，需要多方力量密切合作，同時也需要按照市場規(guī)律，緊密結(jié)合環(huán)保工作實(shí)際來逐步應(yīng)對[11]。因此，必須在行政和社會領(lǐng)域營造環(huán)保服務(wù)市場化的輿論氛圍，加強(qiáng)宣傳，不斷提升公眾認(rèn)知，凝聚社會共識，促使社會各界力量形成合力，共同推動環(huán)保服務(wù)市場化向縱深發(fā)展。

（二）健全環(huán)保法律制度，明確排污企業(yè)、環(huán)保服務(wù)商、監(jiān)管部門三者關(guān)系

首先，加快修訂完善環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，明確企業(yè)的環(huán)保服務(wù)市場主體地位及相應(yīng)的權(quán)利義務(wù)。在“污染者付費(fèi)”和“誰治理、誰受益”原則下，強(qiáng)化企業(yè)責(zé)任，支持企業(yè)多樣化方式治污，鼓勵企業(yè)采取第三方治污模式，即依據(jù)污染物種類、數(shù)量和程度確定減排服務(wù)價格，向環(huán)境服務(wù)公司購買污染治理服務(wù)。

其次，建立污染治理責(zé)任共擔(dān)制度。明確排污企業(yè)和治污企業(yè)在污染治理中各自的責(zé)任，落實(shí)排污企業(yè)污染治理的主體責(zé)任，嚴(yán)格限定排污企業(yè)按照合同約定進(jìn)行排放；落實(shí)治污企業(yè)在合同約定范圍內(nèi)的污染治理責(zé)任，確保其嚴(yán)格治污、達(dá)標(biāo)排放。

再次，明確政府的調(diào)控職能與服務(wù)意識，實(shí)現(xiàn)政府環(huán)保職能由直接的環(huán)保服務(wù)提供者向環(huán)保服務(wù)市場的調(diào)控者、監(jiān)管者的轉(zhuǎn)變。現(xiàn)代政府的環(huán)保服務(wù)職能包括：建立差別化的排污收費(fèi)政策等經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制，推動企業(yè)排污減排；建立綠色環(huán)保稅收體制，完善稅收的環(huán)保調(diào)控機(jī)制；創(chuàng)建與培育環(huán)保服務(wù)市場，強(qiáng)化市場監(jiān)管和信息披露服務(wù)，推進(jìn)環(huán)保服務(wù)市場規(guī)范建設(shè)；完善環(huán)保監(jiān)管與行政執(zhí)法制度，健全責(zé)任追究制度，為環(huán)保服務(wù)市場化提供制度保障和行政后盾。

（三）創(chuàng)新環(huán)保服務(wù)市場化工具，夯實(shí)市場化的技術(shù)基礎(chǔ)

環(huán)境問題的復(fù)雜性和環(huán)保服務(wù)的多樣性要求有健全的環(huán)保服務(wù)工具體系。第一，設(shè)立政府層面的環(huán)?；?，支持企業(yè)在污染治理設(shè)施和技術(shù)研發(fā)及人才培養(yǎng)上的投資。第二，完善排污收費(fèi)制度和稅收政策。推動排污收費(fèi)差別化，激勵或約束企業(yè)減排；調(diào)整現(xiàn)行稅制、開征環(huán)境稅，實(shí)施環(huán)境服務(wù)第三方治理稅收優(yōu)惠，實(shí)現(xiàn)綠色稅制等。第三，拓展排污權(quán)（指標(biāo)）交易制度，以最低成本分配污染控制負(fù)擔(dān)。企業(yè)可以將低于排放水平的排放許可證出售給其他廠商或者用來抵消本廠其他設(shè)施的過度排放，總體上構(gòu)成了對企業(yè)排污減排的激勵。第四，實(shí)行廢棄物處置押金返還制度。它是一種要求為潛在的損害預(yù)先支付費(fèi)用，并在相關(guān)廢棄物得到恰當(dāng)處置之后還款的一種市場工具。第五，實(shí)施環(huán)境保險(xiǎn)制度。引導(dǎo)并支持保險(xiǎn)公司開發(fā)相關(guān)環(huán)境保險(xiǎn)產(chǎn)品，科學(xué)厘定保險(xiǎn)費(fèi)率，合理設(shè)計(jì)保險(xiǎn)條款，吸引污染企業(yè)投保。第六，嘗試創(chuàng)設(shè)生態(tài)彩票。生態(tài)彩票能統(tǒng)一“取之于民，造福于民”的公益性和個體購買機(jī)會成本小而收益大這兩方面的優(yōu)勢，是發(fā)動公眾廣泛參與環(huán)保服務(wù)、推動環(huán)保服務(wù)社會化的重要途徑。

為更好地發(fā)揮各類市場化工具的環(huán)保服務(wù)作用，必須科學(xué)把握各類市場工具的使用前提、運(yùn)行機(jī)理、支撐條件和功能特征[12]。包括：厘清環(huán)保服務(wù)各市場工具的適用范圍和約束條件，強(qiáng)化環(huán)保服務(wù)市場工具的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析，增強(qiáng)工具使用的可行性和有效性；創(chuàng)建環(huán)保服務(wù)交易商品與計(jì)量單位，加強(qiáng)環(huán)保服務(wù)的計(jì)量與測度，科學(xué)設(shè)計(jì)交易操作平臺，完善市場交易規(guī)則和制度；深入研究環(huán)保服務(wù)市場工具的運(yùn)行機(jī)理，建構(gòu)合理的環(huán)保服務(wù)市場化績效評價體系等。

（四）健全相關(guān)配套制度，有序推進(jìn)環(huán)保服務(wù)市場化進(jìn)程

健全環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度。環(huán)境污染問題根源于其外部性，環(huán)保服務(wù)市場化的本質(zhì)是通過市場機(jī)制使外部性內(nèi)化，而市場作用得以有效發(fā)揮的前提是產(chǎn)權(quán)明晰。為此，首先必須建立并完善土地、水、山林、礦產(chǎn)等環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度[4]。

健全污染治理設(shè)施投融資機(jī)制。要徹底改變過去單純地由政府和治污企業(yè)承擔(dān)投資、建設(shè)污染治理設(shè)施的做法，建立由政府、企業(yè)、社會多主體參與的治污設(shè)施投融資機(jī)制。引入現(xiàn)代企業(yè)制度和金融手段，通過企業(yè)合作、商業(yè)銀行、其他金融投資機(jī)構(gòu)與企業(yè)的聯(lián)合投資，實(shí)現(xiàn)污染治理設(shè)施投融資的多元化，提高污染治理設(shè)施和項(xiàng)目的融資能力，推進(jìn)環(huán)保服務(wù)投資經(jīng)營活動向產(chǎn)業(yè)化方向發(fā)展。

完善環(huán)保服務(wù)技術(shù)發(fā)展和人才培養(yǎng)制度。加快環(huán)保服務(wù)市場化進(jìn)程，必須依靠科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新。從資源能源使用、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、低碳產(chǎn)業(yè)發(fā)展到建構(gòu)綠色消費(fèi)、實(shí)現(xiàn)生態(tài)修復(fù)，無不依賴科學(xué)技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用。為此，必須強(qiáng)化科學(xué)技術(shù)的基礎(chǔ)性地位。一是把環(huán)境保護(hù)相關(guān)科學(xué)研究加入國家科技發(fā)展計(jì)劃，加強(qiáng)大氣污染治理、水污染治理、水生態(tài)修復(fù)、土壤修復(fù)等生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)領(lǐng)域的技術(shù)研發(fā)。二是加強(qiáng)各級各類科研機(jī)構(gòu)創(chuàng)新基地的協(xié)同，組織研發(fā)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和綠色生產(chǎn)與消費(fèi)的相關(guān)技術(shù)，鼓勵環(huán)境服務(wù)商作為研發(fā)主體參與研發(fā)。三是培養(yǎng)一批專業(yè)人才，特別是要吸收高級環(huán)保技術(shù)人員及其他相關(guān)高級專業(yè)人才，不斷提高環(huán)保服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)技術(shù)水平。

總之，環(huán)保服務(wù)市場化的終極目標(biāo)是建立起市場化環(huán)境保護(hù)的框架體系和評價體系以及運(yùn)行機(jī)制，使市場真正成為實(shí)現(xiàn)社會環(huán)境成本或效益內(nèi)部化最有效的手段。

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［責(zé)任編輯：馬建強(qiáng)］

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1001－4799（2017）05－0105－06

2016-03-29

教育部人文社會科學(xué)研究規(guī)劃基金資助項(xiàng)目：11YJA630110

孫友祥（1965-），男，湖北洪湖人，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中華文化發(fā)展湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心研究員，哲學(xué)博士，主要從事生態(tài)文明與資源環(huán)境政策研究；汪爍（1993-），女，湖北仙桃人，湖北大學(xué)政法與公共管理學(xué)院2015級碩士研究生。