洪澤湖及通湖河道非法采砂問題的調(diào)查與研究

錢西昂

洪澤湖，煙波浩渺，哺育眾生，沿湖群眾譽(yù)之為母親湖。然而日出斗金的母親湖卻在經(jīng)受著一場“生態(tài)”浩劫。

1 洪澤湖非法采砂問題的基本情況

穆墩島，水生態(tài)環(huán)境優(yōu)質(zhì)，島民多以水產(chǎn)養(yǎng)殖、捕撈為主，水產(chǎn)品質(zhì)優(yōu)、干凈、生態(tài)，揚(yáng)名省內(nèi)外。穆墩島良好的生態(tài)養(yǎng)殖方式，正是沿湖水產(chǎn)品養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)調(diào)整發(fā)展的方向。

2017年伊始，生態(tài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)查小組到穆墩島調(diào)研，參加座談的是鎮(zhèn)農(nóng)技主任和島上的水產(chǎn)養(yǎng)殖大戶。談到水產(chǎn)養(yǎng)殖結(jié)構(gòu)調(diào)整，農(nóng)技主任介紹：“推進(jìn)洪澤湖生態(tài)水產(chǎn)養(yǎng)殖有獨(dú)特的優(yōu)勢：水環(huán)境好，養(yǎng)殖戶摸索積累了適合本地水產(chǎn)養(yǎng)殖技術(shù)。但當(dāng)前也面臨養(yǎng)殖戶解決不了的問題──愈演愈烈的非法采砂。”其他人也紛紛加入這個(gè)話題：“家門口、塘口邊都是采砂船，日夜亂采，肆無忌憚，攆也攆不走！”“洪澤縣的閘口運(yùn)砂船排起幾里路長?！薄胺欠ú缮按ㄔ臁N售、維護(hù)都形成一條龍服務(wù)。從預(yù)訂到成船下水，一月時(shí)間就能搞定。”“非法采砂對生態(tài)水產(chǎn)養(yǎng)殖影響太大！”

這樣情景和擔(dān)憂，沿湖周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)也都存在。據(jù)漁民講，洪澤湖非法采砂自2009年開始的，不斷地增加，2013年進(jìn)入了數(shù)百只的高峰，這幾年基本保持這樣的規(guī)模，在湖區(qū)面形成“遍地開挖”的騷亂局面，已延伸到一些通湖的河道上去了。

騷亂，源于利潤的驅(qū)使。村民戲言，采砂的利潤比販毒還高。一位知情的村民說：保守的估計(jì)，一只小型采砂船一天可以有上萬元收入；大的船只，每日收入數(shù)萬，甚至十幾萬。洪澤湖砂質(zhì)好，價(jià)格不斷上漲，現(xiàn)在已近百元一噸，仍供不應(yīng)求。豐厚的利潤，加上打擊力度不夠，非法采砂船積聚洪澤湖，形成百舸爭采的“騷亂”湖面。

一位政論家說過：“一旦有適當(dāng)?shù)睦麧櫍Y本就膽大起來，...... 有50%的利潤，它就鋌而走險(xiǎn)；為了100%的利潤，它就敢踐踏一切人間法律；有300%的利潤，它就敢犯任何罪行，甚至冒絞首的危險(xiǎn)?！焙闈珊巴ê拥赖姆欠ú缮熬褪亲C明。

2 非法采砂對洪澤湖生態(tài)發(fā)展的危害分析

2.1 威脅島嶼、橋梁、堤壩安全。在穆墩島周圍湖區(qū)頻繁的非法采砂，將會(huì)帶來穆墩島出現(xiàn)大面積坍湖的險(xiǎn)情。在通湖河道里非法采砂，加劇了河水，尤其是洪水對河岸、橋梁的沖刷，導(dǎo)致河堤、橋梁被掏空，將會(huì)造成堤、橋梁垮塌。洪澤湖湖區(qū)非法采砂能深入到地下十幾米甚至數(shù)十米，抽出湖底沙子，會(huì)密集的留下深洞，將會(huì)造成湖床坍塌，護(hù)坡、堤岸受損，對防洪安全構(gòu)成重大安全隱患。一位漁民憂心忡忡地說：洪澤湖是“懸湖”，任由亂采，洪澤湖大壩將有倒塌的一日！

2.2 破壞水生態(tài)環(huán)境。非法采砂破壞生態(tài)環(huán)境表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是非法采砂船以柴油為動(dòng)力，造成水體石油類污染急劇增加；二是蠻橫的采砂作業(yè)造成湖水深度增加、周邊水體渾濁、透明度降低、硫酸鹽濃度和PH值升高，使水生態(tài)平衡遭受破壞，毀害野生水生物的生存環(huán)境，對魚、蝦、蟹等水生動(dòng)物造成不可估量的影響；三是采砂人員排放的生活廢棄物、垃圾，也嚴(yán)重污染水體；四是洪澤湖是周邊城鎮(zhèn)、城市的主要飲用水取水口，非法采砂導(dǎo)致的水污染直接威脅居民的飲水安全。

2.3 對生態(tài)養(yǎng)殖、捕撈帶來巨大影響?？克运茄睾l(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的特色；走水路，奔小康，是沿湖村民富裕的捷徑。穆墩島的水箱養(yǎng)殖，投入少，產(chǎn)值高，水產(chǎn)品深受市場歡迎。采砂船的侵蝕使水質(zhì)渾濁、污染，巨大的聲響、橫沖直撞的運(yùn)砂船破壞了“天然養(yǎng)殖區(qū)”的生態(tài)和寧靜。一位劉姓的網(wǎng)箱養(yǎng)殖戶說：“近幾年網(wǎng)箱養(yǎng)魚蝦越來越費(fèi)心，不是資金和技術(shù)缺少，而是湖面越來越不平靜，來往挖砂船、運(yùn)砂船太多，破壞魚蝦生長的所需的原生態(tài)環(huán)境?！焙叺臇|咀村、洪湖村，湖汊眾多，野生蜆子量大、質(zhì)量好，遠(yuǎn)銷到日本、韓國。但近些年來，隨著非法采砂船增多，能夠捕撈到的蜆子等水產(chǎn)品卻越來越少。

2.4 改變了民眾樸實(shí)的心態(tài)。民眾違法而不伏法，就會(huì)更加肆無忌憚。豐厚的利潤，不斷地侵蝕和擾亂沿湖村落居（漁）民平靜的心。一些年輕人漸漸變成了非法采砂的幫兇，一批“采砂黃?！闭Q生了。為了私利，沿途布點(diǎn)，為非法采砂船只通風(fēng)報(bào)信；利欲熏心，勾結(jié)一些職能部門不法人員，非法獲取信息；糾結(jié)不法之徒，形成黑惡勢力，非法劃定勢力范圍，打架斗毆，收保護(hù)費(fèi)。“良民”在利益的誘惑下走上了犯罪的道路。一些沿湖居民，看長時(shí)間非法采砂的勢頭得不到有效遏制，而采砂的利潤如此之高，“與其讓外地人獲利，倒不如自己獲利”，轉(zhuǎn)而走上購船采砂的非法勾當(dāng)。

2.5 對航運(yùn)存在巨大隱患和危害。非法采砂船占用航道非法采砂，影響了過往行船的安全。有時(shí)為躲避打擊，就會(huì)晝伏夜出，給夜航船只帶來危險(xiǎn)更大。洪澤湖曾因采砂船違規(guī)占用航道，導(dǎo)致多起翻船事故發(fā)生，其中2012年發(fā)生的翻船事故，造成2人死亡。

2.6 沿湖群眾對基層政府及職能部門產(chǎn)生了不信任。非法采砂屢禁不絕，群眾對職能部門、基層政府的管理產(chǎn)生不滿。一位從2010年就對非法采砂問題舉報(bào)的人士稱，國家級、省級媒體也曾對洪澤湖非法采砂做了專題報(bào)道，直言禁而不絕的背后的原因，總感覺解決這個(gè)問題不是個(gè)難事，但總是管管丟丟，難以禁絕。一些居（漁）民直言不信任：“這些非法采砂船主背后有保護(hù)傘，他們暗地勾結(jié)互惠互利，肥了自己的腰包，毀了洪澤湖！”

3 洪澤湖非法采砂問題禁而不絕的原因分析

面對漸近瘋狂的采砂，各級主管部門和地方政府也采取了相應(yīng)的措施。2014年8月—9月間，江蘇省水利廳、交通運(yùn)輸廳、公安廳及省海洋與漁業(yè)局聯(lián)合發(fā)布洪澤湖水域禁止采砂通告，對洪澤湖水域?qū)嵤┙?，并在隨后不久派出工作組赴洪澤湖湖區(qū)駐點(diǎn)指導(dǎo)打擊非法采砂；省水利廳還出臺(tái)了《關(guān)于洪澤湖非法采砂實(shí)施行政處罰有關(guān)自由裁量標(biāo)準(zhǔn)適用的批復(fù)》，將洪澤湖禁采期間發(fā)生的非法采砂行為認(rèn)定為嚴(yán)重違法行為，將罰款14至20萬元；省水利廳與沿湖的縣區(qū)合作成立了洪澤湖執(zhí)法管理基地，希望達(dá)到對非法采砂形成長效管理的目標(biāo)。洪澤湖湖區(qū)相關(guān)部門和基層政府也多次重拳出擊整治采砂。endprint

3.1 基層水政管理部門認(rèn)為，禁而不絕，原因較多。一是洪澤湖湖區(qū)面積廣大，管理難度大；又隸屬于兩市六縣（區(qū)），協(xié)同管理存在一定的難度。二是執(zhí)法力量薄弱。在湖區(qū)及河道采砂的船只，常常晝伏夜出，流動(dòng)躲藏，取證難，湖面上夜間執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和難度較大。三是非法采砂的違法成本太低。2016年11月28日之前，對非法采砂的管理存在法律上的空白和實(shí)踐上的爭議，因沒有直接適用于非法采砂的刑事責(zé)任條款，所以定罪難。在實(shí)踐管理上，為規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，行政處罰和驅(qū)逐是主要手段。違法成本低，一定程度上放縱了非法采砂。四是執(zhí)法人員素質(zhì)參差不齊。少數(shù)職能內(nèi)部人員與涉黑人員勾結(jié)，整體隊(duì)伍素質(zhì)亟待提升。

3.2 地方涉黑惡勢力猖獗，增加了執(zhí)法的難度。一位多年舉報(bào)采砂的村民認(rèn)為，洪澤湖湖區(qū)已被大大小小的黑惡分子劃分勢力范圍，收買了執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)少數(shù)不法分子，形成了完備的“信息鏈”，執(zhí)法基地要去執(zhí)法前，采砂船就已經(jīng)獲得了準(zhǔn)確消息，船主便暫停采砂，如果是省里來督導(dǎo)組，采砂船得到消息后便會(huì)離開湖面，等督導(dǎo)組離開后再作業(yè)。

3.3 沿湖基層政府發(fā)力不足。從實(shí)踐看，僅憑水政執(zhí)法主體難以根治非法采砂。沿湖地方政府對打擊非法采砂支持力度非常重要，起關(guān)鍵性作用，但在實(shí)踐中湖上、岸上有效合力難以形成。沿湖某鎮(zhèn)一位負(fù)責(zé)人道出原因：“非法采砂雖屬地管理，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在湖區(qū)、河道無執(zhí)法權(quán)，打擊非法采砂只能聯(lián)合水政主管部門才能行動(dòng)，否則存在違法風(fēng)險(xiǎn)。另外基層政府也存在人手不足、無專用設(shè)施等實(shí)際困難?！边@是實(shí)情。

4 解決洪澤湖非法采砂問題的路徑思考

根治湖區(qū)非法采砂問題，需要在省市政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，加強(qiáng)水政執(zhí)法和基層政府的聯(lián)動(dòng)、聯(lián)管，執(zhí)法從嚴(yán)，湖上、岸上形成合力，齊抓共管。

4.1 有“法”可依。2016年11月28日，最高法院、最高檢察院聯(lián)合公布《關(guān)于辦理非法采砂、破壞性采礦刑事案件適用法律若干問題的解釋》，明確無證采砂適用“非法采礦罪”定罪處罰，最高可處7年以下有期徒刑，并處罰金。這一司法解釋的出臺(tái)，彌補(bǔ)了法律上的空白，為打擊洪澤湖及周邊河道非法采砂犯罪行為提供了有力武器，從根源上解決非法采砂問題提供了法律依據(jù)。2017年2月沭陽縣檢察院以非法采礦罪對7名犯罪嫌疑人（非法采砂者和運(yùn)砂者）批準(zhǔn)逮捕，這是江蘇首例適用新非法采礦司法解釋案件，意義重大，對洪澤湖非法采砂者、運(yùn)砂者起到一定的震懾作用。

4.2 有“例”可鑒。河道、湖區(qū)非法采砂的現(xiàn)象在江蘇其它地方也出現(xiàn)過，2002年前的長江南京段、2016年前的宿遷駱馬湖湖區(qū)也曾長時(shí)間非法采砂猖獗橫行，兩地成功的治理模式和方法可以借鑒到治理洪澤湖及河道非法采砂治理中去。

法律的完善和執(zhí)法主體的明確是長江南京段治理采砂的根本之策。2012年，《長江河道采砂管理?xiàng)l例》頒布實(shí)施，讓治理采砂步入法制化軌道。南京市以此契機(jī)，建立治砂領(lǐng)導(dǎo)小組，副市長親自掛帥，推進(jìn)采砂管理行政首長制，組建專門執(zhí)法隊(duì)伍，形成了以水政主管部門為執(zhí)法主體、多部門配合的局面，形成了執(zhí)法資源有效整合、執(zhí)法信息互通的局面，保證了執(zhí)法的高效。

曾參與駱馬湖打擊違法采砂的宿遷市水利局一位工作人員介紹，駱馬湖湖區(qū)打擊非法采砂得到了江蘇省委、省政府的大力支持，時(shí)任常務(wù)副省長兼任駱馬湖打擊非法采砂領(lǐng)導(dǎo)小組組長，靠前指揮，徐州、宿遷兩市通力合作，有效地解決了頑疾。洪澤湖和駱馬湖非法采砂問題是相似的。根治洪澤湖非法采砂問題，在省政府領(lǐng)導(dǎo)下，宿遷、淮安兩市統(tǒng)一行動(dòng)，湖上、岸上形成合力，共同重拳出擊，達(dá)到事半功倍。

4.3 有“勢”可為。非法采砂引起國家部委和省級政府的重視，水利部、國土資源部、交通運(yùn)輸部、江蘇省和山東省聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于在南水北調(diào)東線輸水干線洪澤湖駱馬湖至南四湖段全面禁止采砂活動(dòng)的通知》，以及江蘇省水利廳連續(xù)三年實(shí)施了打擊洪澤湖非法采砂“利劍”行動(dòng)，為徹底解決洪澤湖及通湖河道非法采砂問題提供了良好的時(shí)勢。

4.4 “多”方合作。洪澤湖湖區(qū)水政主管部門和沿湖縣、鄉(xiāng)政府加大合作打擊力度，做到緊盯湖中，管住岸上。一是不同縣域水政執(zhí)法主體部門之間通力合作，實(shí)施聯(lián)合跨界打擊，壓縮流動(dòng)盜采空間。二是推進(jìn)湖區(qū)及河道采砂管理行政首長制，充分發(fā)揮各級政府屬地管理職能。三是精準(zhǔn)打擊，緊盯重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)目標(biāo)、重點(diǎn)時(shí)段，提高打擊效力。四是切斷非法采砂運(yùn)輸通道，禁止湖區(qū)及河道非法開采湖（河）砂外運(yùn)。五是清除沿湖沿河非法碼頭及堆放砂場、采砂船造船廠及維修點(diǎn)。六是執(zhí)法需“嚴(yán)”，依法、依紀(jì)、依規(guī)、嚴(yán)厲打擊和查處非法采砂、運(yùn)輸犯罪嫌疑人、涉黑涉惡犯罪行為、“黃牛”及充當(dāng)“保護(hù)傘”的幕后人員，及時(shí)起訴審判宣告，打擊非法采砂的囂張氣焰。

4.5 長“效”管理。為長期有效遏制非法采砂破壞水生態(tài)的頑疾，一要強(qiáng)化水政執(zhí)法基地和隊(duì)伍建設(shè)，開展日常巡查執(zhí)法，發(fā)揮職責(zé)職能作用。二要健全合作各方聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)“湖區(qū)、岸上”信息交流，確保信息真實(shí)、暢通。三要堅(jiān)持群防群治，強(qiáng)化聯(lián)合聯(lián)動(dòng)，完善監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，提升監(jiān)管效能。

平靜，是洪澤湖生態(tài)發(fā)展的生命線。打擊洪澤湖非法采砂“利劍2017”大幕已啟，緊盯湖中，管住岸上，騷亂的洪澤湖恢復(fù)平靜指日可待！endprint