摘 要 信息傳播高速化，公民參與的積極性不斷上升，但近年多起社會輿論事件逐漸呈現(xiàn)出基層政府治理能力與時(shí)代新特點(diǎn)、公民新要求的不適應(yīng)。以4.18河北超級工業(yè)污水滲坑事件為例，基層政府因其落后于時(shí)代的治理理念、薄弱的治理回應(yīng)力與低效的治理行動，與公民參與社會治理的主動性相比，則處于“相對被動”地位。本文通過案例分析得出：基層政府應(yīng)當(dāng)主動變革，轉(zhuǎn)變治理理念，以更積極包容地態(tài)度投入社會治理；增強(qiáng)自身話語回應(yīng)力，與社會形成良性互動；形成政府自覺作為，公眾積極參與的社會共治局面，實(shí)現(xiàn)自媒體時(shí)代基層政府治理能力的現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞 自媒體 基層政府 治理能力 困境

作者簡介：張文怡，吉林大學(xué)行政學(xué)院行政管理專業(yè)本科生。

中圖分類號：D267 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.295

在信息工具與表達(dá)熱情兼具的自媒體時(shí)代，人們對政府治理能力的要求不斷提高，作為與公民社會生活最貼近的基層政府更是面臨著前所未有的社會監(jiān)督壓力。近年，社會公共事件往往通過自媒體演變?yōu)檩浾撐C(jī)事件，且這一轉(zhuǎn)變趨勢逐漸變成公眾影響行政行為、參與社會管理的偏好模式。一方面展現(xiàn)出社會力量的主動與積極，一方面則折射出基層政府治理能力的被動與滯后。

一、重要概念

（一）時(shí)代背景：自媒體時(shí)代

自媒體最大的特點(diǎn)，即是其產(chǎn)生依托于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，其發(fā)展扎根于普通公眾。 自媒體的誕生標(biāo)志著新聞媒體的報(bào)道形式正在從一種學(xué)術(shù)式的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“交互式共享的討論模式” 。它與報(bào)紙、電臺、電視、新聞網(wǎng)站幾大媒體從點(diǎn)到面的傳播方式截然不同，自主交叉互播的特點(diǎn)形成了它獨(dú)有的傳播理念、傳播時(shí)效等，從傳播向互播轉(zhuǎn)變 ，其顯著特點(diǎn)如下：

1.傳播主體草根化。自媒體的平等對話與信息共享特點(diǎn)使每個(gè)公民都成為信息的發(fā)布者、傳播著與接收者，自媒體逐漸成為了民情民意表達(dá)平臺，越來越受到政府的關(guān)注。然而，信息發(fā)布門檻的降低，也容易使網(wǎng)絡(luò)輿論魚目混雜，網(wǎng)絡(luò)謠言的成本也越低。

2.傳播信息高速化。自媒體時(shí)代另一個(gè)特點(diǎn)就是傳播高速化，信息的時(shí)效性明顯增強(qiáng)。傳統(tǒng)媒體的新聞生產(chǎn)流程有嚴(yán)格的制度規(guī)定，需經(jīng)過層層篩選才會到達(dá)受眾。在自媒體時(shí)代，新聞發(fā)布的技術(shù)門檻和準(zhǔn)入條件降低，新聞生產(chǎn)流程更沒有規(guī)章制度約束，任何人都可以成為記者。 當(dāng)民眾關(guān)注的信息得不到有效的傳播與反饋就容易引起網(wǎng)民的懷疑與不滿。

3.傳播效果：瞬間形成強(qiáng)大的輿論波。自媒體技術(shù)與言論表達(dá)自由的疊加，加速輿論波的產(chǎn)生進(jìn)程。劉建明教授對輿論波進(jìn)行描述：“輿論波是指具體事件引起的民心波動。社會輿論的傳播呈現(xiàn)出波浪曲線，以起伏狀態(tài)向四周推進(jìn)。在時(shí)空延續(xù)中展示出輿論連續(xù)高漲的狀態(tài)。” 自媒體逐漸成為公民參與公共事務(wù)的工具，由此形成的公共輿論對事件發(fā)展往往具有強(qiáng)大的影響和推動作用。

從自媒體的種種特征可看出，自媒體時(shí)代是一個(gè)充滿機(jī)遇與挑戰(zhàn)的時(shí)代。公民參與社會管理的熱情與行動越發(fā)頻繁，其參與意識的發(fā)展既是我國民主政治的體現(xiàn)，也為政府的治理能力提出了更高要求。

（二）基層政府治理能力

基層政府的治理能力一直是學(xué)界研究的熱點(diǎn)之一。目前，有關(guān)政府治理能力的內(nèi)涵尚未達(dá)成共識。施雪華認(rèn)為政府治理能力在綜合治理語境下是指政府為維護(hù)自身統(tǒng)治，管理社會事務(wù)，服務(wù)大眾需要，平衡社會矛盾，促進(jìn)社會穩(wěn)定發(fā)展的所有潛在的或現(xiàn)實(shí)的能量或力量的有機(jī)整體。 李穆基則指出政府治理能力就是在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進(jìn)公共利益所具有的能力。 有學(xué)者認(rèn)為，政府治理能力反映的是政府治理行為的水平和質(zhì)量，是對政府治理模式穩(wěn)定性、有效性和合法性的直觀度量。 結(jié)合相關(guān)的理論觀點(diǎn)，本文將基層政府治理能力界定為：基層政府在當(dāng)?shù)刂卫眢w系中依法治理國家事務(wù)和社會公共事務(wù)所具有的潛在的或現(xiàn)實(shí)的能量和力量，是基層政府治理的質(zhì)量和水平的綜合反映。并主要從三個(gè)維度對其治理能力進(jìn)行探討：

1.行為的先導(dǎo)。治理理念思想是行動的先導(dǎo)，治理能力現(xiàn)代化要求治理理念現(xiàn)代化。首先應(yīng)明確，治理是“一種以公共利益為目標(biāo)的社會合作過程——國家在這一過程中起到了關(guān)鍵但不一定是支配性的作用”。多中心的公共行動者是治理理論的重要特征，治理理念必須破除傳統(tǒng)單一向度管理思維，塑造公民參與的多元治理思維。

2.共治的過程：主體互動。治理實(shí)質(zhì)上是一種合作管理，需要政府與公民共同的努力以實(shí)現(xiàn)善治。在解決公共事務(wù)時(shí)，行動者通過交換資源，共享知識，談判目標(biāo)，采取有效的集體行動 。而使集體行動成為可能的前提之一就是確保行為主體互動的有效及時(shí)。政府治理能力，應(yīng)注重與社會的互動能力的建構(gòu)。

3.能力的結(jié)果：治理效果。政府治理有兩個(gè)面向：一是政府內(nèi)部管理的效率和政府對社會的治理的有效性，它屬于有效治理的范疇，以行政效率高、治理能力強(qiáng)大的政府為基礎(chǔ) ?，F(xiàn)代化治理是一種多元共治，旨在通過政府主導(dǎo)并聯(lián)合社會各方力量管理公共事務(wù)，優(yōu)化公共服務(wù)。因而有效的治理所期待達(dá)成的效果不僅是維護(hù)公共利益，更是努力利用有限的資源基于更少的成本去更好地增進(jìn)公共利益。

二、案例引入

4月18日，民間環(huán)保組織公眾號發(fā)布圖文報(bào)道稱，河北省廊坊市大城縣存在17萬平方米和3萬平方米兩個(gè)工業(yè)污水滲坑。4月19日上午，環(huán)保部和河北省政府聯(lián)合調(diào)查組赴現(xiàn)場進(jìn)行調(diào)查，當(dāng)天下午確認(rèn)河北廊坊市大城縣滲坑污染問題基本屬實(shí)。 據(jù)大城縣政府反映， 2013年曾發(fā)生廢酸違法傾倒事件，導(dǎo)致坑內(nèi)存水及土壤受到污染。2013年3月，大城縣政府部門接到群眾舉報(bào)，經(jīng)公安、環(huán)保部門調(diào)查，滲坑污染系旺村鎮(zhèn)兩村民于2011年至2012年將從外地拉來的廢酸傾倒進(jìn)坑塘所致。2014年3月，大城縣政府經(jīng)過調(diào)查比較，選定了兩家公司分別對磚廠滲坑和化肥廠滲坑進(jìn)行治理，但治理工作一直未完成。治理公司經(jīng)理表示，由于經(jīng)驗(yàn)不足，無論政府還是公司，當(dāng)時(shí)對滲坑的污染情況進(jìn)行的評估不夠準(zhǔn)確，導(dǎo)致治理后期出現(xiàn)多次反復(fù)。2016年底，大城縣政府將兩個(gè)滲坑治理工程列入2017年縣政府重點(diǎn)工程，預(yù)算3848萬元。 河北省政府辦公廳于4月21日下發(fā)緊急通知，要求各地各部門根據(jù)《河北省滲坑污染排查整治專項(xiàng)行動方案》執(zhí)行，確保在2017年9月底之前完成治理任務(wù)。4月22日，廊坊市紀(jì)委通報(bào)稱，大城縣政府、南趙扶鎮(zhèn)及縣環(huán)保局未正確履行職責(zé)，給予相關(guān)責(zé)任人黨紀(jì)處分和通報(bào)批評。endprint

三、自媒體時(shí)代基層政府治理能力困境

基層政府作為與民眾生活最貼近、面臨問題更復(fù)雜瑣碎、資源占有相對匱乏的基層治理主體，明顯受到了自媒體時(shí)代的強(qiáng)大沖擊，受到了民眾最直接的關(guān)注與監(jiān)督。本次案例集中體現(xiàn)了在自媒體時(shí)代下基層政府治理能力提升面臨的多重困境，而要實(shí)現(xiàn)國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化就不得不對這些新形勢下產(chǎn)生的困境引起足夠的重視。

（一）困境一：草根化話語權(quán)與傳統(tǒng)治理理念

智能手機(jī)的普及為自媒體時(shí)代提供了典型硬件基礎(chǔ)，數(shù)以億計(jì)的智能手機(jī)和微博、微信用戶成為其最廣大的信息源，并共同開創(chuàng)了嶄新的媒體軟環(huán)境。 自媒體逐漸成為公民參與政治生的有效渠道與公共領(lǐng)域。通過媒體公布引起公眾關(guān)注從而引發(fā)輿論，使社會問題快速進(jìn)入政府治理議程以此倒逼政府作為，逐漸成為自媒體時(shí)代的常見模式。

但傳統(tǒng)治理模式中，政府作為社會治理的一元主體，占據(jù)絕對的話語權(quán)。在管理過程上也呈現(xiàn)出一定的封閉性，對于外部環(huán)境缺乏足夠的重視，對外部環(huán)境的變化難以做出及時(shí)的反應(yīng)。自媒體時(shí)代人際黏度達(dá)到了以前無法企及的高度，相互依存的現(xiàn)代社會要求更透明公開的信息、更高效準(zhǔn)確的溝通與更真實(shí)貼近的關(guān)系。傳統(tǒng)治理理念已經(jīng)不適用于自媒體時(shí)代，也不再受到公眾的認(rèn)可與信任。長期通過輿論倒逼來推動基層政府的職能發(fā)揮并不能使公眾滿意。

（二）困境二：自媒體強(qiáng)互動性與治理弱回應(yīng)力

在傳統(tǒng)媒介時(shí)代，政府擁有“集約式”的話語權(quán)，然而自媒體時(shí)代是加快話語權(quán)平民化的時(shí)代。話語已經(jīng)成為人們表達(dá)意愿與觀點(diǎn)，引起大眾和政府決策者注意，從而影響乃至左右公共政策的重要工具。 微博等自媒體技術(shù)深刻地影響著公眾的政治觀感，并以一種強(qiáng)有力的新方式聯(lián)系、影響和推動公民參與，甚至推動了公民和政府互動模式的激烈轉(zhuǎn)型。 盡管在此次案例中政府對于滲坑污染問題響應(yīng)及時(shí)，但基層政府與上級政府相比仍展現(xiàn)出其治理回應(yīng)力的薄弱。

希望通過自身能力參與社會事務(wù)管理，以保證一些事件得到公正的處理是自媒體時(shí)代公民的重要訴求之一。 公民對于政府的回應(yīng)速度、回應(yīng)方式、回應(yīng)質(zhì)量有更高的要求與期待。政府內(nèi)部信息溝通渠道的程序化和事務(wù)處理的周期性，使得兩者在回應(yīng)速度上必然存在差異。在回應(yīng)手段方面，現(xiàn)代社會對于社會公共事件，更傾向于接受科學(xué)、真實(shí)的論證說明式信息，而反感傳統(tǒng)的告知式與承諾式回應(yīng)。政府慣于運(yùn)用官方話語權(quán)對事件進(jìn)行模糊、公文化的闡釋，這樣不符合民眾期望的回應(yīng)既不能平復(fù)輿論情緒，反而引起公眾的猜疑。與公民進(jìn)行真誠、真實(shí)、積極的信息互動是自媒體時(shí)代基層政府治理能力的必然要求。

（三）困境三：高速的信息傳播與低效的治理行動

如何及時(shí)地發(fā)現(xiàn)問題、如何最快地回應(yīng)問題，實(shí)現(xiàn)治理的高效率當(dāng)成為有效的政府治理的首要標(biāo)準(zhǔn) 。傳統(tǒng)媒體時(shí)代信息通過層層結(jié)構(gòu)傳播，過程時(shí)間的消耗使基層政府在問題處理上擁有較多緩沖時(shí)間，但自媒體技術(shù)使信息傳播進(jìn)入高速通道，使民眾對治理過程與結(jié)果的感知力增強(qiáng)，基層政府原有的治理習(xí)慣顯然已與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)。

新媒體時(shí)代信息傳輸渠道的多元化、輿論主體的轉(zhuǎn)移、受眾對象的改變打破了傳統(tǒng)的官辦媒體為主導(dǎo)的一元單向的輿論生成和傳播模式。公共輿論的重心已悄然從傳統(tǒng)平面媒體轉(zhuǎn)向網(wǎng)絡(luò)媒體，公共輿論的主體已從少數(shù)人轉(zhuǎn)向了以普通公眾為主體的網(wǎng)民。 自媒體時(shí)代輿論草根性增強(qiáng)，既有利于民眾意愿的理性表達(dá)，又存在受非理性因素引導(dǎo)產(chǎn)生偏激思想風(fēng)險(xiǎn)的可能。因此，新時(shí)代下的基層政府治理行動還必須考慮到遲緩的行動反饋可能導(dǎo)致的社會負(fù)面情緒。在信息加工更為快餐化的今天，基層政府如何提高自身的“上餐”效率，明顯是促進(jìn)治理能力與時(shí)代相適宜的重要課題。

（四）困境四：社會參與主動性與基層政府治理被動性

社交媒體的便利與網(wǎng)絡(luò)話語權(quán)的廣闊空間激發(fā)著每一個(gè)具有政治參與自覺性公民的熱情。有學(xué)者認(rèn)為，針對基層政府執(zhí)行不力的困境應(yīng)強(qiáng)化信息公開和公眾參與的倒逼推進(jìn)。 但充當(dāng)“逼迫者”角色的公民在督促政府有效作為時(shí)存在滿足與失落并存的復(fù)雜感受，盡管滿足于自身行為的行政影響力，但“曝光一處查一處”也使其失落于政府現(xiàn)有作為的遲緩與不力，進(jìn)而產(chǎn)生“無能政府”的質(zhì)疑。

就驅(qū)動機(jī)制而言，基層政府作為維護(hù)基層公共環(huán)境，增進(jìn)基層公共利益的公共權(quán)威組織，其驅(qū)動機(jī)制應(yīng)該以服務(wù)導(dǎo)向的目標(biāo)驅(qū)動為主，主動自覺依法管理社會公共事務(wù)。但在自媒體時(shí)代，基層政府對社會問題的反應(yīng)力明顯滯后，社會輿論成為驅(qū)動基層政府有效治理行為的因素，在治理社會問題時(shí)展現(xiàn)出明顯的被動性。與中央政府相比，基層政府治理在物質(zhì)資源、權(quán)力資源與技術(shù)資源等方面存在明顯的不足與缺乏，這也使得基層政府在治理過程中依賴更大政府的支持與指揮。環(huán)保部與河北省政府聯(lián)合調(diào)查組獲悉后迅速展開治理行動，并調(diào)動專家組研究滲坑原因及治理對策，這被大城縣政府拖延4年的污染問題預(yù)計(jì)在5個(gè)月內(nèi)得到有效治理。這展現(xiàn)出基層政府在資源召集與配置力量的不足。

四、結(jié)論與建議

基層治理是國家治理體系的基礎(chǔ)，具有基礎(chǔ)性、探索件和先導(dǎo)性，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重點(diǎn)難點(diǎn)在基層，活力源泉也在基層 。這是一個(gè)充滿挑戰(zhàn)的時(shí)代，基層政府必須迎難而上，不斷提升自身的治理能力，通過革新治理理念、增強(qiáng)治理回應(yīng)、提升治理行動來化被動為主動。

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)治理思路，樹立多元參與、互動合作的包容性創(chuàng)新治理理念

基層政府通過對自媒體進(jìn)行全面、深刻的審視和體察，促成先導(dǎo)性理念的轉(zhuǎn)變，為有效應(yīng)對自媒體時(shí)代的社會輿論事件提供思想基礎(chǔ)。此外，如學(xué)者所說：“治理理念與中國的官本位文化和政府管制型行政模式存在著嚴(yán)重的錯(cuò)位，中國缺少成熟的多元管理主體和民主協(xié)作的精神”。基層政府應(yīng)樹立包容性治理理念，構(gòu)建市場機(jī)制和公民社會共同參與治理的多中心治理主體體系，由管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，由單一獨(dú)占到多元引導(dǎo)。

（二）增強(qiáng)治理回應(yīng)力，更新信息傳播手段，建立常態(tài)化溝通機(jī)制endprint

在很多國家，對政府微博的管理已經(jīng)得到了高度的重視，紛紛建立了規(guī)范的微博管理機(jī)制。 中央、省級、市級政府也逐漸認(rèn)識到微博等自媒體對于政府治理的重要性，但縣及以下基層政府則相對薄弱。因此基層政府應(yīng)該不斷學(xué)習(xí)，適應(yīng)時(shí)代潮流創(chuàng)新治理工具。促進(jìn)溝通機(jī)制常態(tài)化，轉(zhuǎn)換官方的信息表達(dá)途徑與手法，利用自身的“基層”優(yōu)勢，加強(qiáng)與民眾的溝通互動，及時(shí)疏導(dǎo)民意，如此才能提高其治理回應(yīng)的質(zhì)量。

（三）提升治理行動力，構(gòu)建包容性社會治理模式

有效的制度創(chuàng)新才能為新媒介技術(shù)更有效地運(yùn)用提供必要的保障和環(huán)境。只有實(shí)現(xiàn)了治理改革的制度化，才能有效地發(fā)揮技術(shù)的作用。因此在基層政府內(nèi)部必須明確公共服務(wù)過程中各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各部門的職責(zé)與內(nèi)容，建立清晰科學(xué)、權(quán)責(zé)一致的問責(zé)制度，以目標(biāo)驅(qū)動治理行為；而在政府系統(tǒng)外部應(yīng)進(jìn)一步建立信息公開與公民參與機(jī)制，把民意納入基層政府治理的責(zé)任體系。破除對輿論倒逼機(jī)制的依賴，在政府主動自覺作為的基礎(chǔ)上，發(fā)揮公民參與、社會監(jiān)督的推動作用，形成“你中有我，我中有你”的社會和諧治理氛圍。

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