員額檢察官權(quán)力清單的科學(xué)配置

●李文凱/文

員額檢察官權(quán)力清單的科學(xué)配置

●李文凱*/文

落實(shí)司法責(zé)任制改革，必須科學(xué)地配置好員額檢察官的權(quán)力。員額檢察官權(quán)力清單的配置需要解決三個(gè)問(wèn)題，即檢察長(zhǎng)將哪些權(quán)力授予員額檢察官，授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)是什么，通過(guò)什么方式來(lái)授權(quán)。權(quán)力清單配置后，還必須通過(guò)健全監(jiān)督管理機(jī)制，保障配置的權(quán)力在合法軌道上運(yùn)行。

員額檢察官 權(quán)力清單 監(jiān)督管理機(jī)制

黨的十八大后，中央全面推進(jìn)司法責(zé)任制改革，要求“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”。落實(shí)司法責(zé)任制，就要科學(xué)合理地配置員額檢察官權(quán)力清單，使其清楚自己的權(quán)力和責(zé)任，讓其回歸成為辦案的主體，對(duì)所做決定獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任。在根據(jù)檢察權(quán)的特點(diǎn)，科學(xué)的配置權(quán)力清單的同時(shí)，還必須健全監(jiān)督機(jī)制，做好員額檢察官執(zhí)法辦案監(jiān)督管理工作。

一、配置權(quán)力清單要解決的問(wèn)題

制定權(quán)力清單時(shí)，不但要遵循檢察權(quán)本身的特點(diǎn)規(guī)律，還必須堅(jiān)持突出檢察官主體地位與檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)檢察院工作相統(tǒng)一。檢察機(jī)關(guān)實(shí)行檢察長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，檢察長(zhǎng)在檢察權(quán)運(yùn)行中處于核心地位，除了履行業(yè)務(wù)管理職能外，還要承擔(dān)行政管理、人事管理工作。在權(quán)力清單配置中，檢察長(zhǎng)除了直接辦理一定數(shù)量的重大案件外，還要保留一定的決定性、審核性及文書(shū)簽發(fā)權(quán)，除了法律規(guī)定必須通過(guò)檢委會(huì)決定的，其余都可以通過(guò)授權(quán)的方式下放給員額檢察官。因此，權(quán)力清單的配置就需要解決三個(gè)問(wèn)題，即檢察長(zhǎng)將哪些權(quán)力授予員額檢察官，授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)是什么，通過(guò)什么方式來(lái)授權(quán)。

（一）授權(quán)范圍

檢察權(quán)復(fù)合性特點(diǎn)，使其司法性既有程序性的權(quán)力又有實(shí)體性的權(quán)力，程序性和實(shí)體性權(quán)力中又包括了一定的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)。

檢察執(zhí)法辦案中，不管是實(shí)體的還是程序上的決定權(quán)與執(zhí)行權(quán)既有分離又有合一。決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離的情況下，由檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)作出決定，由辦案人具體執(zhí)行。例如抗訴、不起訴、民事審判監(jiān)督的抗訴都是由檢察長(zhǎng)或者檢察委員會(huì)作出，辦案人負(fù)責(zé)執(zhí)行；還有自偵部門(mén)立案?jìng)刹橹?，檢察長(zhǎng)審批決定立案后，案件承辦人負(fù)責(zé)組織法律文書(shū)的制作、偵查策略的運(yùn)用等等。還有決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)合一的情況，但是合一的情況大部分都是程序性的決定權(quán)，對(duì)實(shí)體不產(chǎn)生大的決定作用，這種情況下，由辦案人自己決定自己執(zhí)行。例如決定訊問(wèn)犯罪嫌疑人、詢問(wèn)被害人，就是由承辦人自己決定自己執(zhí)行。

改革前三級(jí)審批制度，檢察官事事報(bào)批，決定性的事項(xiàng)不做決定，承擔(dān)著承辦人的角色，任何決定都不用承擔(dān)責(zé)任。因此在本輪改革中，對(duì)檢察官的權(quán)力清單中應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大員額檢察官?zèng)Q定性權(quán)力，明確規(guī)定檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)的權(quán)力職責(zé)，除此之外的權(quán)力全部歸員額檢察官，并由員額檢察官對(duì)自己所做決定承擔(dān)責(zé)任，真正落實(shí) “誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”。對(duì)執(zhí)行性、承辦性的權(quán)力全部下放，還原辦案權(quán)給辦案人。

（二）授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)

檢察權(quán)的多樣性、復(fù)合性表現(xiàn)在職務(wù)犯罪偵查權(quán)、批準(zhǔn)逮捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)。因此，檢察長(zhǎng)給員額檢察官授予檢察權(quán)時(shí)，必須遵循和考慮其權(quán)限特點(diǎn)，針對(duì)不同的對(duì)象采用不同的標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)。理論上和實(shí)踐中各個(gè)地方的標(biāo)準(zhǔn)都不一致。通常的做法有：

1.個(gè)人行使的可以授權(quán)下放，團(tuán)隊(duì)協(xié)作的不可以下放。個(gè)人行使的權(quán)力，主要表現(xiàn)為逮捕、起訴等部門(mén)的檢察官在辦案中有一定的獨(dú)立性、親歷性的權(quán)力，對(duì)于這部分權(quán)力應(yīng)當(dāng)充分下放。團(tuán)隊(duì)協(xié)作主要指的是偵查職務(wù)犯罪的權(quán)能，這部分權(quán)力不可以下放，是與司法責(zé)任制的改革相違背的。

權(quán)力是責(zé)任的前提，脫離權(quán)力的責(zé)任是無(wú)源之水、無(wú)本之木；司改前錯(cuò)案責(zé)任追究制之所以難以落實(shí)，主要原因就在于案件的決定權(quán)不在辦案人，一線的辦案人無(wú)實(shí)質(zhì)意義上的權(quán)力，絕大多數(shù)案件都是行政領(lǐng)導(dǎo)或者檢委會(huì)甚至是政法委做出來(lái)的，執(zhí)法辦案人自然也就無(wú)法承擔(dān)責(zé)任。檢察官司法責(zé)任制改革，就是要重新理清檢察長(zhǎng)、檢委會(huì)、辦案檢察官之間職責(zé)，權(quán)力清單就是理清他們之間職責(zé)的載體。因此，筆者認(rèn)為，對(duì)于職務(wù)偵查權(quán)不是不能下放，而是限制性的下放，對(duì)于偵查的啟動(dòng)、中止的決定權(quán)以及采取人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的重大偵查措施應(yīng)有檢察長(zhǎng)或者檢委會(huì)行使，其余的權(quán)力都可以授權(quán)給員額檢察官。

2.自由裁量的可以授權(quán)不放，非自由裁量的不可以下放。自由裁量的本來(lái)就是由辦案人自己根據(jù)案件的事實(shí)、證據(jù)、情節(jié)來(lái)裁量的，是辦案人與生具有的權(quán)力且任何人無(wú)法干涉。筆者認(rèn)為，應(yīng)對(duì)非自由裁量的權(quán)力進(jìn)行梳理，非重要性的權(quán)力可以授權(quán)給辦案人，讓辦案人成為案件處理的責(zé)任主體。

3.直接決定刑事責(zé)任終結(jié)的不可以下放（撤案、撤訴、不起訴等），直接決定訴訟程序救濟(jì)權(quán)力的不可以下放（回避、各種復(fù)議、復(fù)核決定等）。對(duì)直接決定刑事責(zé)任終結(jié)的權(quán)力進(jìn)行整理分類(lèi)，可以有條件的逐漸授權(quán)給檢察官。直接決定訴訟程序救濟(jì)權(quán)力涉及到對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的救濟(jì)，可能會(huì)做出與前一個(gè)決定截然相反的結(jié)論，故筆者同意這種權(quán)力不可以下放。

綜上所述，檢察權(quán)是復(fù)雜的具有多種屬性的綜合性權(quán)力，對(duì)于逮捕、公訴等部門(mén)的檢察官充分授權(quán)下放；對(duì)于職務(wù)犯罪偵查權(quán)，應(yīng)當(dāng)限制下放；對(duì)于訴訟監(jiān)督權(quán)授權(quán)，采取部分授權(quán)的方式。

（三）授權(quán)方式

檢察官的權(quán)力清單采用什么方式表現(xiàn)出來(lái)？列舉式還是概括式？采用正面清單還是負(fù)面清單？列舉式和概括式都有其優(yōu)缺點(diǎn)，列舉式的優(yōu)點(diǎn)在于詳細(xì)，缺點(diǎn)在于瑣碎，容易遺漏檢察官的權(quán)力。概括式的優(yōu)點(diǎn)在于全面，簡(jiǎn)練，缺點(diǎn)是不明了。筆者認(rèn)為，對(duì)權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)采用列舉式且采用正面清單的方式，詳細(xì)列出檢察官的權(quán)力及責(zé)任，讓檢察官明確自己的權(quán)力。但是因列舉式有其天生的不足，故檢察官的權(quán)力清單以列舉式、正面規(guī)定為主，以概括式為補(bǔ)充。

二、權(quán)力清單的具體配置

在設(shè)計(jì)權(quán)力清單的過(guò)程中，我們按照“刑事檢察權(quán)充分放權(quán)、職務(wù)犯罪偵查限制放權(quán)、訴訟監(jiān)督部分授權(quán)的原則”進(jìn)行設(shè)計(jì)，旨在實(shí)現(xiàn)基層檢察院內(nèi)檢察長(zhǎng)與員額檢察官、上下級(jí)檢察院權(quán)力行使上的扁平化，實(shí)現(xiàn)員額檢察官主體地位與檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)相結(jié)合的統(tǒng)一。檢察長(zhǎng)（副檢察長(zhǎng)）對(duì)自己決定的事項(xiàng)負(fù)責(zé)，員額檢察官在授權(quán)范圍內(nèi)對(duì)自己作出的決定負(fù)責(zé)，員額檢察官對(duì)授權(quán)范圍外的事項(xiàng)不承擔(dān)責(zé)任。下面通過(guò)表格具體設(shè)計(jì)檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)、副檢察長(zhǎng)、員額檢察官的權(quán)力清單。

（一）檢察長(zhǎng)的權(quán)力

（二）檢察委員會(huì)的權(quán)力

（三）分管副檢察長(zhǎng)的權(quán)力

（四）員額檢察官的權(quán)力

三、權(quán)力清單配置后的監(jiān)督管理

孟德斯鳩說(shuō)過(guò)“沒(méi)有制約的權(quán)力，必然會(huì)走向腐敗”。因此，在賦予員額檢察官職權(quán)后，還必須進(jìn)一步完善司法辦案內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，確保檢察權(quán)依法正確行使和辦案質(zhì)量。

（一）健全案件管理制度，做好分案和流程監(jiān)控工作

檢察官承辦的案件，采用隨機(jī)分案為主、指定分案為輔的原則。案件辦理、審核、流轉(zhuǎn)、管理應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一業(yè)務(wù)系統(tǒng)上進(jìn)行。案件管理部門(mén)對(duì)司法辦案工作實(shí)行統(tǒng)一集中管理，全面記錄辦案流程信息，全程、同步、動(dòng)態(tài)監(jiān)督辦案活動(dòng)。

（二）建立健全檢察官聯(lián)席會(huì)議制度

聯(lián)席會(huì)議討論決定重大、疑難、復(fù)雜案件，若參會(huì)人員意見(jiàn)一致，形成書(shū)面意見(jiàn)供員額檢察官參考；若參會(huì)人員意見(jiàn)不統(tǒng)一且出現(xiàn)重大分歧時(shí)，報(bào)檢察長(zhǎng)決定或者由檢察長(zhǎng)提交檢委會(huì)決定。

（三）健全配套的案件質(zhì)量評(píng)查機(jī)制，建立長(zhǎng)效的評(píng)查機(jī)制

通過(guò)對(duì)所辦結(jié)的案件進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)查、隨機(jī)評(píng)查、專(zhuān)項(xiàng)評(píng)查、個(gè)案評(píng)查等，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，規(guī)范辦案行為，提高案件質(zhì)量。案件評(píng)查小組、案件管理、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，互通有無(wú)，將評(píng)查結(jié)果作為年終考核的依據(jù)。同時(shí)因故意或者重大過(guò)失出現(xiàn)錯(cuò)案、瑕疵案件的，將由紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)追究其相關(guān)責(zé)任。

*陜西省西安市長(zhǎng)安區(qū)人民檢察院檢察長(zhǎng)［710100］