摘 要 地方政府以先上車后補票等優(yōu)惠政策招商引資產(chǎn)生的存量違法建筑,若補辦手續(xù)使其合法化,就與地方規(guī)章規(guī)定的先處罰后補辦手續(xù)存在矛盾,導(dǎo)致補辦手續(xù)的規(guī)劃許可部門面臨一定的責任風險。本文認為對此風險應(yīng)具體問題具體分析,對僅僅是程序違法而無實體違法的違法建筑、超過處罰時效的存量違法建筑、對上級要求先補辦手續(xù)提出過異議的未超過處罰時效的違法建筑補辦手續(xù),規(guī)劃許可部門無責任;對未超過處罰時效且實體違法、未對上級要求補辦手續(xù)提出異議而進行補辦手續(xù),造成漏處罰的責任,也不能上升到瀆職犯罪責任,而僅是一般行政責任。
關(guān)鍵詞 違法建筑 補辦手續(xù) 處罰時效 漏罰后果 瀆職犯罪
作者簡介:張冰,高郵市人民檢察院。
中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.031
根據(jù)住建部2012年《關(guān)于規(guī)范城鄉(xiāng)規(guī)劃行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》,違法建設(shè)行為是指“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的行為”,由此對違法建筑可定義為:未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的建筑物。對違法建設(shè)行為及違法建筑,依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條,首先應(yīng)責令停止建設(shè),然后區(qū)分有無可能采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響,分別對待,一種情形是限期改正,處建設(shè)工程造價5%以上10%以下的罰款,另一種情形是限期拆除,不能拆除的沒收實物或違法收入,可以再并處建設(shè)工程造價10%以下的罰款。
上述規(guī)定是當前法律對違法建筑如何處理的指導(dǎo)意見,理應(yīng)依法處理。但落實到具體操作層面,上述規(guī)定有一些模糊地帶,如規(guī)定針對的是正在進行的違法建設(shè)行為,即正在增量的違法建筑,而對歷史上已形成的存量違法建筑如何處理?規(guī)定并未明說;另外對限期改正,哪些部位違法、違法到什么程度可以限期改正,用什么方法或什么程序來改正,改正后如何處理等,規(guī)定也未明說。而事實上,違法建筑的形成原因非常復(fù)雜,不但有行政相對人的單方違法行為,也有政府在招商引資中明示或默許建設(shè)項目“先上車再買票”的雙方違法行為。這些種種因素攪合在一起,導(dǎo)致管理部門在具體操作上,為解決現(xiàn)實迫切的問題,對規(guī)劃實施影響不大,沒有危害到規(guī)劃長遠利益的存量違法建筑,通常采用了“補辦手續(xù)”的方法,使處于不合法狀態(tài)的存量違法建筑轉(zhuǎn)化為合法狀態(tài),這時補辦手續(xù)的部門與實施處罰的部門在審批與監(jiān)管分離后,就可能因兩部門在處罰與補辦手續(xù)的銜接上出現(xiàn)斷裂,導(dǎo)致補辦先于處罰,處罰落空的后果,由此可能產(chǎn)生倒追責任的風險。為此,筆者試對此類責任從多維度分析如下:
一、補辦手續(xù)的法律依據(jù)和適用對象
《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第64條雖規(guī)定了“限期改正”,但改正后怎么辦?法律沒有規(guī)定,但從法條文義中可引申出的言外之義是,一旦改正后消除了對規(guī)劃實施的影響,是可以用行政許可的手段,對原處于不合法狀態(tài)的違法建筑,通過補辦手續(xù)確認其合法?,F(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃法、建筑法等法律對“補辦手續(xù)”尚未有明確的具體規(guī)定,但現(xiàn)實中全國各地均有實踐操作,實踐已超前于法律,而法律層面多年也未予以制止,已形成默認,一些地方政府部門也出臺規(guī)章對法律未規(guī)定到的地方,在不違背法律本義的前提下,進行了補充規(guī)定,如江蘇省建設(shè)廳2008年《關(guān)于違法建設(shè)查處中涉及重新申辦規(guī)劃許可有關(guān)問題的通知》規(guī)定:“對于采取改正措施后在技術(shù)上符合規(guī)劃要求的違法建筑,尚未獲得規(guī)劃許可的,應(yīng)當要求其按規(guī)劃程序申請規(guī)劃許可,通過采取改正措施確需改變已經(jīng)獲得的規(guī)劃許可的,應(yīng)當要求其變更規(guī)劃許可”。這個地方規(guī)章實際就是規(guī)定的補辦手續(xù)(并包含有變更許可內(nèi)容,不在本文討論范圍),對全國其它地方均有借鑒意義,且符合規(guī)劃法條文引申出的言外之義。
由此可看出,補辦手續(xù)的適用對象是兩類違法建筑,一是僅僅在程序上違法,而不是實體違法的建筑,即僅僅是未領(lǐng)取一書兩證,如在建設(shè)前申領(lǐng)一書兩證,則完全可以取得。二是不僅僅在程序上違法,在實體上也違背規(guī)劃法、水法、土地管理法、防洪法等法律中的實體規(guī)定,如容積率、違法占用土地河堤、影響泄洪通道等,可通過局部改正,在消除對實體規(guī)定內(nèi)容的影響后,再補辦一書兩證,來確認局部改正后的建筑進入合法狀態(tài),從而讓建筑發(fā)揮出應(yīng)有的使用價值。
二、補辦手續(xù)和行政處罰的銜接順序
因規(guī)劃法、建筑法沒有規(guī)定補辦手續(xù)這一操作方法,故補辦手續(xù)與行政處罰之間如何協(xié)調(diào)銜接就成為問題。從《規(guī)劃法》第64條的條文敘述順序看,限期改正在前,罰款、沒收在后,但補辦手續(xù)是從限期改正的規(guī)定中自然延伸出來的處理措施,這與行政處罰在銜接上,誰先誰后容易成為操作異議。2009年河北省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進一步強化城市規(guī)劃執(zhí)法責任意見的通知》規(guī)定:“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門認為可以采取改正措施的,應(yīng)同時提出改正意見,由城市管理執(zhí)法部門監(jiān)督改正,并依法實施行政處罰,此后由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門補辦相關(guān)手續(xù)”。而江蘇省建設(shè)廳2008年《關(guān)于違法建設(shè)查處中涉及重新申辦規(guī)劃許可有關(guān)問題的通知》中第3條、第4條結(jié)合起來看,是規(guī)定行政許可確認后(許可證發(fā)放前),方可依據(jù)行政許可意見對行政行為相對人下達行政處罰決定書。從河北和江蘇兩地的不同規(guī)定看,相同點是,銜接的先后順序都是行政處罰決定書在前,補辦手續(xù)的許可證發(fā)放在后。不同點是處罰的范圍,河北規(guī)定是哪些地方需改正,由規(guī)劃部門決定,由城管部門執(zhí)行監(jiān)督到位,行政處罰是獨立作出的還是針對改正的地方作出,未能進一步明確;江蘇規(guī)定是行政處罰決定書的制作應(yīng)依據(jù)補辦手續(xù)的許可情況,意思是處罰依附于補辦的許可,而不是獨立作出,筆者認為這可理解為對補辦手續(xù)能合法化的部分不再進行處罰,只針對實體違法、需改正的部分予以處罰,理由是行政比例原則的要求。
三、行政處罰時效問題對責任分擔的影響
鑒于各地有先處罰后補辦手續(xù)的規(guī)定,對存量的違法建筑,尤其是政府招商引資引進的項目,不但體量大而且項目實施任務(wù)緊,往往具有相對人與政府雙方違法的前提存在,這些違法建筑之所以能成為存量而不是增量,恰恰是由于建設(shè)之初有地方政府的黷許使然?,F(xiàn)在補辦手續(xù)也往往在地方政府壓力下服務(wù)于引資項目。一旦在補辦手續(xù)時沒有與行政處罰部門銜接好,導(dǎo)致漏罰的結(jié)果,倒追責任則規(guī)劃許可部門與行政處罰部門難逃干系,產(chǎn)生兩部門之間的責任如何分擔的問題,對此,筆者認為應(yīng)區(qū)別不同情況對待。endprint
(一)對已過處罰時效的存量違法建筑,先補辦手續(xù)不產(chǎn)生漏罰結(jié)果
《行政處罰法》第29條規(guī)定,違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的,不再給予行政處罰。現(xiàn)在的共識是該條規(guī)定的“發(fā)現(xiàn)”時間是指行政機關(guān)的立案時間,不是作出處罰的時間,處罰時效是從違法行為發(fā)生日起算,違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的,從行為終了之日計算。落實到對違法建設(shè)行為的處罰上,鑒于建設(shè)行為具有一段時間的持續(xù)性,即從開工到竣工,往往以數(shù)月或跨年計算。2012年2月13日全國人大法工委在答復(fù)住建部《關(guān)于違反規(guī)劃許可、工程建設(shè)強制性標準建設(shè)、設(shè)計違法行為追訴時效有關(guān)問題的請示》函中,確認“違反規(guī)劃、強制性標準進行建設(shè)、設(shè)計、施工,因其帶來的建設(shè)工程質(zhì)量安全隱患和違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的事實始終存在,應(yīng)認定其行為有繼續(xù)狀態(tài),追訴時效應(yīng)當從行為終了之日計算”,該答復(fù)雖不是正式的立法解釋,但屬于具有最高效力的學(xué)理解釋,在全國執(zhí)法與司法實踐中應(yīng)被認可。從此復(fù)函中,可以發(fā)現(xiàn),對違法建設(shè)、施工行為的處罰時效,應(yīng)從竣工后停止施工之日起算(注:此時才是違法行為的停止,此后違法建筑的存在,是行為后果的持續(xù)存在而不是行為本身的持續(xù)存在),若此時還沒被行政處罰部門發(fā)現(xiàn),即立案查處,則再經(jīng)過二年,就不應(yīng)再予以處罰。不再處罰是法律規(guī)定的結(jié)果,所以這種情況下雖補辦手續(xù)在先,也不造成行政處罰落空的后果,補辦手續(xù)的規(guī)劃部門沒有責任。責任應(yīng)由行政處罰部門承擔,因為長時間沒有發(fā)現(xiàn)違法建設(shè)行為是行政處罰部門怠于履行職責造成的。
(二)對未過處罰時效的存量違法建筑,先補辦手續(xù)應(yīng)區(qū)分不同情況
一種情況是對僅僅程序違法的建筑補辦手續(xù)。因《規(guī)劃法》第64條用二個分號分成三段表述,在第一個分號之前的第一段是責令停止建設(shè),這不是行政處罰,而是臨時措施,第一個分號之后規(guī)定了“尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施影響的,限期改正,處建設(shè)工程造價5%以上10%以下罰款;無法采取改正措施消除影響的,限期拆除,不能拆除的,沒收實物或違法收入,并可處建設(shè)工程造價10%以下罰款”。這第二第三段表述是行政處罰內(nèi)容,第二段涉及補辦手續(xù)問題,該段的行政處罰是與限期改正分不開的,從文意看應(yīng)是違法建筑涉及實體違法了,只有實體違法了,才有改正問題,如僅僅是程序違法,改正無從談起,因為實體上都符合規(guī)劃要求,就沒有改正的空間存在。根據(jù)法無明文規(guī)定不處罰的原則,對僅僅程序違法,沒有實體違法的建設(shè)行為造成的建筑物,補辦手續(xù)也沒有漏罰的后果存在。另一種情況是先補辦手續(xù)的建筑物實體違法了,此時規(guī)劃許可部門因用補辦的許可確認了實體違法造成的建筑物合法化,導(dǎo)致行政處罰失去依據(jù),使本該處罰的違法建設(shè)行為逃避了處罰,從而產(chǎn)生漏罰后果,補辦手續(xù)的規(guī)劃部門應(yīng)對此漏罰后果承擔責任,行政處罰部門無責任。
四、《公務(wù)員法》第54條對責任承擔的影響
因現(xiàn)實工作中,對招商引資產(chǎn)生的存量違法建筑,先補辦手續(xù)往往還夾雜著上級政府的要求,是因建設(shè)之初就存在雙方違法因素,政府在后續(xù)服務(wù)中指令或要求規(guī)劃部門先補辦手續(xù),此時,若產(chǎn)生漏罰結(jié)果,規(guī)劃部門不一定被追究責任。理由是:《公務(wù)員法》第54條規(guī)定“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時,認為上級的決定或命令有錯誤的,可以向上級提出改正或撤銷該決定或者命令的意見;上級不改變該決定或命令,或者要求立即執(zhí)行的,公務(wù)員應(yīng)當執(zhí)行該決定或命令,執(zhí)行的后果由上級負責,公務(wù)員不承擔責任;但是,公務(wù)員執(zhí)行明顯違法的決定或命令的,應(yīng)當依法承擔相應(yīng)的責任”。根據(jù)此法條規(guī)定,在上級指令或要求先補辦手續(xù)的前提下,規(guī)劃部門先補辦手續(xù),即使產(chǎn)生漏罰后果,在承擔責任上也應(yīng)區(qū)別對待。一是沒有提醒上級政府先補辦手續(xù)違反了地方規(guī)章的規(guī)定,就對上級政府的要求或指令執(zhí)行,應(yīng)承擔相應(yīng)的責任;二是做到了必要的提醒,但上級政府沒有改變要求或指令,此時規(guī)劃部門對漏罰后果不承擔責任。特別需指出的是,先補辦手續(xù)不涉及到明顯違法,因為法律對補辦手續(xù)尚未有規(guī)定,補辦手續(xù)以及補辦手續(xù)與處罰的先后順序是地方規(guī)章作出的補充規(guī)定,上升不到法律層面,更談不上明顯違法的程度,因此對先補辦手續(xù)排除《公務(wù)員法》第54條最后的“但書”適用,即只要做到對上級政府的提醒,就不再承擔責任。
五、責任的種類與承擔方式
規(guī)劃部門先補辦手續(xù)如對漏罰后果具有責任,則此責任是一般行政責任還是可上升到追究瀆職罪的刑事責任?筆者認為,只是一般行政責任(屬于行政機關(guān)內(nèi)部因履職不當而承擔的相應(yīng)責任),并不構(gòu)成瀆職犯罪。理由是:
1.規(guī)劃部門在行政執(zhí)法權(quán)綜合行使后,已不具有對違法建筑的巡查、監(jiān)管和處罰職責,基于此職責而產(chǎn)生的不作為漏罰行為,即瀆職行為與規(guī)劃許可部門無關(guān)。
2.瀆職罪的危害后果是法律特別規(guī)定的,如《刑法》第397條規(guī)定的濫用職權(quán)罪和玩忽職守罪,危害后果都是造成一定的人員傷亡和達到30萬元以上的財產(chǎn)損失。漏罰后果與最終的罰款數(shù)額處罰到位是兩回事,因為漏罰的后果是行政處罰沒有啟動,與瀆職罪危害后果有關(guān)的是處罰執(zhí)行到位的數(shù)額,兩者不可混同。
行政處罰是一種行政行為,這種行政行為能否最終實現(xiàn),即處罰中的罰款數(shù)額能否執(zhí)行到位,還需經(jīng)過調(diào)查取證、聽證、下達處罰決定書、執(zhí)行乃至經(jīng)過復(fù)議、行政訴訟等相當多的行政與司法過程,并不是行政執(zhí)法機關(guān)只要立案啟動處罰程序,就必然具有罰款能執(zhí)行到位的結(jié)果,所以漏罰后果能否轉(zhuǎn)化為瀆職罪的危害后果,是處于或然的未定狀態(tài)而不是必然的肯定結(jié)果。另外罰款與財產(chǎn)損失也是兩回事,不可混同。
財產(chǎn)損失是既有的財產(chǎn)損毀、滅失,是一種既有財產(chǎn)的減少,而且是已經(jīng)實現(xiàn)的減少,而罰款不存在財產(chǎn)的損毀、滅失問題,也不是既有財產(chǎn)的減少,而是基于執(zhí)行處罰會導(dǎo)致財政收入的增加,并且是一種未實現(xiàn)的預(yù)期增加,如將這種財政收入豫期增加不能實現(xiàn)理解為已經(jīng)發(fā)生的既有財產(chǎn)的損失減少,是一種過度解讀,不具有合理性。
3.先補辦手續(xù)與漏罰結(jié)果之間,不是直接的導(dǎo)致關(guān)系,而是間接的影響關(guān)系。即使是直接的導(dǎo)致關(guān)系,后果也僅僅是放縱對一般違法行為的處罰,而不是放縱對犯罪行為的處罰?!缎谭ā芬?guī)定的瀆職犯罪中,一般是將放縱犯罪行為規(guī)定為瀆職罪,如第402條規(guī)定的徇私舞弊不移交刑事案件罪、第411條規(guī)定的放縱走私罪、第414條規(guī)定的放縱制售偽劣商品犯罪行為罪等,對放縱一般違法行為的,也需有兩高立案標準的特別規(guī)定,如第411條除放縱的是走私犯罪外,放縱一般走私行為達到一定程度也構(gòu)成瀆職罪?,F(xiàn)在刑法和兩高司法解釋都沒有規(guī)定“放縱違法建設(shè)行為”作為瀆職罪的危害后果,根據(jù)罪刑法定原則,對放縱違法建設(shè)的故意行為,不構(gòu)成瀆職犯罪。相比較故意放縱違法建設(shè)行為,則間接地影響到漏罰后果的先補辦手續(xù)行為,舉重以明輕,當然就更不應(yīng)當構(gòu)成瀆職犯罪了。
4.對政府招商引資過程中明示或默許“先上車再買票”的違法建設(shè)項目,政府本身就有違法行為在先,如再對這類違建項目處以罰款,則行政處罰就會顯失公正,如同“釣魚執(zhí)法”,違背法律倫理。此時真正應(yīng)追究的是地方政府,如果對地方政府不予追究,只追究下屬的部門人員瀆職罪責任,則屬于“選擇性執(zhí)法”,尤其是放縱主犯(政府)追究從犯(部門)時,司法人員自身倒可能涉嫌構(gòu)成瀆職罪中的徇私枉法罪。endprint