□本刊記者

全省人大規(guī)范性文件備案審查工作會議發(fā)言摘登

□本刊記者

省人大常委會法制工作委員會主任 周杰

進一步加強備案審查工作機構和隊伍建設。規(guī)范性文件備案審查工作具有很強的政治性、專業(yè)性和實踐性，也是人大常委會的一項經(jīng)常性工作，建立專門機構、配備合格人員，是做好這項工作的前提和基礎。但從全省情況來看，在這方面還存在不小差距。例如，多數(shù)設區(qū)的市備案審查科僅有編制1人，有的還未實際到位，有的雖然配備了備案審查人員，實際上并不從事或者只是兼職從事這項工作，大多數(shù)縣級人大常委會沒有設立備案審查機構，配備的人員也大多為兼職人員而且更換頻繁，在一定程度上限制了工作的深入開展。希望存在這些問題的地方，盡快予以改進。特別是配備的工作人員，不僅要懂法律，而且要講政治，作風嚴謹細致，有比較豐富的工作經(jīng)驗和協(xié)調(diào)能力。各市人大常委會法工委的主要負責同志要向常委會領導做好匯報，爭取領導的理解和支持，常委會分管領導同志要做好溝通協(xié)調(diào)工作，保證盡快配齊合格勝任的工作人員。省人大常委會法工委將適時安排對備案審查人員進行業(yè)務培訓，各市人大常委會也要注重加強對備案審查人員的培養(yǎng)，努力提高他們的政治素質(zhì)、業(yè)務素質(zhì)和實踐能力，為推動備案審查工作深入開展打下良好基礎。

進一步做好規(guī)范性文件審查工作。對接收備案的規(guī)范性文件進行審查是整個備案審查工作的中心環(huán)節(jié)，要切實做到有備必審，努力提高審查質(zhì)量。一要注意把握審查標準。具體來講，要重點把握好三項標準：一是不得超越法定權限，特別是不得違法減損公民、法人和其他組織的權利或者增加其義務。二是不得違反上位法的規(guī)定，上位法沒有相關具體規(guī)定的，要嚴格遵循上位法的基本原則和立法精神，嚴防規(guī)范性文件與上位法的規(guī)定和精神相抵觸；沒有相關上位法的，要符合憲法原則、中央的改革決策和法理。三是在行政處罰、行政許可、行政強制的設定上，要嚴守上位法規(guī)定的范圍、種類、幅度和期限等。二要探索改進審查工作的方式方法。要堅持有備必審、主動審查，根據(jù)具體情況也可以進行被動審查和重點審查，但無論主動審查還是被動審查、一般審查還是重點審查，原則上都要堅持全面審查。所謂重點審查，包含兩層意思：首先是對所有屬于備案范圍的規(guī)范性文件，要做到應備必備、有備必審，當然，形式上可以主動審查與被動審查相結合、一般審查與重點審查相結合。其次是對每一個規(guī)范性文件都要進行全面審查。也就是說，無論一般審查還是重點審查，無論審查建議提出的問題是否涉及文件的全部內(nèi)容，對文件的內(nèi)容都要進行全面審查，絕不放過任何問題。遇有問題拿不準的，可以采取向制定機關發(fā)函、召開座談會和論證會等方式，要求制定機關說明情況或者提供補充材料。對于確實存在違憲違法違規(guī)問題的，要堅持有錯必糾，不搞變通，不搞“下不為例”。當然，具體工作中，可以先建議制定機關自己糾正，最大限度地減少負面影響；對于拒不糾正的，要及時建議人大常委會依法依規(guī)予以撤銷或糾正。三要加強與有關部門的協(xié)調(diào)配合。人大常委會在備案審查工作中要自覺接受同級黨委的領導，重大問題及時請示匯報；常委會備案審查機構，要主動加強與黨委相關機構、人大有關專門委員會、政府辦公廳（室）、政府法制辦等部門的溝通交流和協(xié)調(diào)配合，共同做好規(guī)范性文件備案審查工作。要特別注意處理好“三個關系”，即備案與審查的關系、分工與合作的關系、監(jiān)督與支持的關系。遇到問題，要盡可能采取溝通協(xié)調(diào)的方式來解決，進而贏得各有關部門的配合，確保備案審查工作順利開展。設區(qū)的市人大常委會在加強自身備案審查工作的同時，還要積極指導所轄縣（市、區(qū)）人大常委會的備案審查工作，促進縣（市、區(qū)）人大常委會備案審查工作的開展。省人大常委會法工委也將定期組織開展學習交流活動，推動大家互相學習借鑒，共同提高。

進一步推進備案審查信息化建設。加快推進備案審查信息化建設，盡快建立信息平臺，運用科技手段提高備案審查能力，是全國人大常委會的明確要求，對于推進備案審查工作的數(shù)字化、規(guī)范化和智能化水平，提高備案審查工作質(zhì)量和效率，很有必要。十二屆全國人大五次會議通過的全國人大常委會工作報告明確提出：“加快建立全國統(tǒng)一的備案審查信息化平臺，加強備案審查工作?！苯衲?月，全國人大常委會辦公廳和法工委聯(lián)合發(fā)函，要求在今年年底前建成省級備案審查信息平臺。對于信息平臺建設，劉家義書記、柏繼民副主任都曾作出指示，夏耕副主任在昨天的講話中也作了強調(diào)。目前，根據(jù)全國人大要求和省人大常委會辦公廳的統(tǒng)一安排，省人大常委會的備案審查信息平臺已開始籌備建設，計劃明年投入使用。對于市、縣兩級備案審查信息平臺的建設工作，全國人大常委會尚未提出具體要求，但從全國人大的總體要求看，建設覆蓋全國、互通互聯(lián)的備案審查信息平臺勢在必行，兄弟省已經(jīng)有部分市開始啟動建設工作。希望我省各市、縣人大常委會也要把信息平臺建設作為提高備案審查能力的重要一環(huán)和突破口來抓，提前謀劃，列入財政預算，為盡早啟動平臺建設打下基礎。

濟南市人大常委會黨組副書記、副主任 譚延偉

堅持主動審查，落實有備必審。一是落實分送審查制度。對報送備案的規(guī)范性文件分送至人大常委會各個工作機構，首先征詢各工作機構的意見建議；如有提出審查意見的，集中反饋至備案審查工作機構。分送審查制度的落實，形成了備案審查工作的第一道“關口”。二是遵循有備必審原則。有備必審，是對報送備案的各類規(guī)范性文件，逐件進行審查。近年來，接收政府主動報送的規(guī)范性文件，每年大約有25～35件不等。審查工作中，依照法律、法規(guī)規(guī)定，對規(guī)范性文件涉及的約束性、管理性條款全部進行合法性審查。三是全面審查與重點審查相結合。在對報送的規(guī)范性文件進行全面審查基礎上，側重對政府規(guī)章以及規(guī)范性文件中涉及社會公眾利益的內(nèi)容進行重點審查。

堅持跟蹤監(jiān)督，落實有件必備。一是加強溝通協(xié)調(diào)。通過加強與市政府法制辦及有關部門的溝通協(xié)調(diào)，及時掌握重點規(guī)范性文件制定情況，采取實地調(diào)研、座談聽取情況介紹等形式，了解規(guī)范性文件制定的背景、依據(jù)、具體措施等，提前掌握重點規(guī)范性文件可能涉及的內(nèi)容，形成對重點規(guī)范性文件制定過程的監(jiān)督。二是落實跟蹤監(jiān)督。通過對政府網(wǎng)站、政府公報等媒體的跟蹤查詢，查閱了解政府及部門制定公布規(guī)范性文件的情況，根據(jù)規(guī)范性文件報送備案的時限要求，跟蹤掌握其報送的進度、數(shù)量，形成對規(guī)范性文件報送過程的監(jiān)督。

嚴格依法受理，認真研究處置。隨著法治理念深入人心，市民的法律意識、維權意識逐步增強，由社會組織或者市民提起，對政府及部門規(guī)范性文件進行合法性審查的案件，每年都有三四起。處理這些審查建議，主要把握以下三點：第一，及時研究，明確情況；第二，座談咨詢，充分論證；第三，妥善處置，解決問題。

積極研究探索，推動糾錯落實。近年來，我們主要做了兩點嘗試：其一，政府部門自行糾錯。2014年12月，有市民建議對《濟南市人民政府關于加強機動車管理防治大氣污染的通告》（濟政發(fā)［2014］21號）進行合法性審查。經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)該通告規(guī)定的內(nèi)容與上位法相關規(guī)定不符。在備案審查工作機構組織的審查情況通報會上，市政府法制辦和規(guī)范性文件制定機關當場明確，由文件制定機關自行處理所涉相關問題。其二，政府法制機構自行清理。2015年8月，備案審查工作機構對《濟南市物業(yè)管理辦法》依法進行審查，審查后確定其個別條款內(nèi)容與《山東省物業(yè)管理條例》及山東省有關專項業(yè)務規(guī)定內(nèi)容不一致。經(jīng)過相關審查程序，最后協(xié)調(diào)由市政府法制辦負責對該規(guī)章啟動清理或者修改程序。

青島市人大常委會副主任鄒川寧

青島市人大常委會高度重視規(guī)范性文件備案審查工作，自2003年起開展對政府規(guī)章、2008年起開展對政府規(guī)章和其他規(guī)范性文件的備案審查工作以來，不斷完善工作制度，健全工作機制，加強機構隊伍建設，積極探索工作方式方法，深入推進備案審查工作有效開展。下一步，我們將重點抓好以下幾項工作。

突出備案環(huán)節(jié)，打牢審查基礎。報備是審查的前提和基礎。要熟練掌握規(guī)范性文件備案審查工作有關制度、規(guī)定和要求，準確把握規(guī)范性文件的界定標準和報備范圍，切實解決漏報、遲報、錯報以及不規(guī)范、不全面等問題。對未按要求報送備案的，要依法給予督促糾正，必要時應通過簡報、信息等方式在一定范圍內(nèi)予以通報，確保做到有文必報、有報必備、依法及時、形式規(guī)范。

突出審查重點，注重審查實效。積極探索規(guī)范性文件審查的方式方法，注重主動審查與被動審查的有機結合，繼續(xù)加大主動審查工作力度。對社會關注度高、與群眾切身利益密切相關的規(guī)范性文件以及涉及行政機關權力責任的內(nèi)容、涉及公民法人和其他組織權利義務的內(nèi)容，進行重點審查。必要時在市人大常委會備案審查委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)下組織相關專門委員會和常委會工作機構開展聯(lián)合審查，形成工作合力，增強審查實效。

加強學習培訓，提升業(yè)務技能。規(guī)范性文件備案審查工作政策性、法律性和專業(yè)性都很強，為適應“有件必備、有備必審、有錯必糾”這一要求,各級都迫切需要建立健全專門的備案審查機構和配備一批高素質(zhì)的專業(yè)人員。在配齊配強工作人員并保持相對穩(wěn)定的基礎上，建議全國人大或者省級人大常態(tài)化地舉辦多層次、多方面內(nèi)容的學習培訓班，重點對憲法、組織法、立法法、監(jiān)督法、行政許可、行政處罰、行政強制等重要法律和備案審查流程等業(yè)務知識進行培訓，注重總結推廣好經(jīng)驗好做法，使備案審查工作人員能夠準確理解和把握規(guī)范性文件的內(nèi)涵、范圍、程序和標準,掌握工作尺度和工作方法,不斷提高業(yè)務素質(zhì)和工作水平,提高審查能力。

推進信息化建設，提高工作效率和水平。繼續(xù)依托青島人大網(wǎng)站和金宏辦公系統(tǒng)，開發(fā)更多功能，完善信息資料庫；繼續(xù)編發(fā)《備案工作信息》，提高編寫質(zhì)量；按照省人大常委會的要求，繼續(xù)完善備案審查報送終端系統(tǒng)，提高報備質(zhì)量和效率；爭取在全國人大和省人大指導下，進一步研究和探索推進備案審查信息化平臺建設的方法和步驟，期待全國人大早日建成覆蓋全國、互聯(lián)互通、功能完備、操作便捷的法規(guī)備案審查信息平臺，促進我們的工作水平得到進一步提升。

淄博市人大常委會黨組副書記、副主任 許建國

市、區(qū)（縣）人大常委會根據(jù)“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作要求，著眼提高備審質(zhì)量，認真抓好規(guī)范性文件報備、審查、糾正等各環(huán)節(jié)的工作。

一是抓報備。備案是做好審查工作的前提。市、區(qū)（縣）人大常委會嚴格遵守省、市《規(guī)定》《辦法》關于報備范圍的要求，全面落實報備工作。凡是政府和下一級人大及其常委會制定的涉及公民權利義務的具有普遍約束力的文件，不論其表現(xiàn)形式如何，也不論是什么名稱，都應當報備。市法制辦認真履行報備職責，做到了有件必備、應報不漏。對以政府或者辦公廳名義發(fā)布的決定、命令、公告、通告、意見等規(guī)范性文件，只要涉及公民、法人和其他組織權利義務、具有普遍約束力、可以反復適用的，都按規(guī)定要求和時限予以報備。2013年以來，我市人大常委會向省人大常委會報送規(guī)范性文件7件；接受市政府報備的規(guī)章12件，規(guī)范性文件199件；接受區(qū)縣人大報備文件16件；各區(qū)縣人大接受政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大報送文件418件。

二是抓審查。審查是做好備審工作的關鍵。我市堅持主動審查與被動審查相結合的審查機制。近年來，市人大常委會除收到個別對相關法規(guī)條款內(nèi)容的詢問外，未收到被動審查的建議。審查主要采取主動審查的辦法。對市政府、區(qū)縣人大報備的文件，法工委都嚴格按規(guī)定接收、登記，提出辦理意見，并及時分送有關專門委員會初步審查。從審查情況看，報備的規(guī)范性文件，符合市、區(qū)（縣）當前經(jīng)濟和社會發(fā)展的實際需要，基本不存在與上位法相抵觸或者明顯不適當?shù)膯栴}。通過主動審查發(fā)現(xiàn)的問題，及時作出處理。特別是對涉及限制或者剝奪公民、法人和其他組織合法權利或者增加義務，涉及行政許可、強制、處罰的規(guī)范性文件，對確有問題的，依法啟動相關程序予以糾正。今年3月，針對《淄博市政府投資建設項目審計辦法》規(guī)章中涉及混淆行政與民事法律關系的界限，與審計法、合同法有關規(guī)定相抵觸的條款，市人大常委會轉(zhuǎn)發(fā)全國人大常委會的修改意見，市政府研究后刪除了《辦法》中相抵觸的條款。淄川區(qū)、沂源縣探索建立規(guī)范性文件“前置審查”機制，將審查關口前移，要求制定機關對一些涉及面廣、影響力大的規(guī)范性文件或者“拿不準”“吃不透”的條款內(nèi)容，將征求意見稿送人大審查后，再行公布實施。

三是抓質(zhì)量。確保質(zhì)量是做好備審工作的目的。審查過程中，我們積極探索提高審查質(zhì)量的新途徑、新方式，法工委和有關專門委員會采取深入調(diào)研、征求有關方面意見、集體研究等方式，聽取有關方面對規(guī)范性文件的意見和建議，同時也注重聽取立法咨詢委員、律師咨詢團咨詢員、有關專家的審查意見，充分發(fā)揮“外腦”作用，不斷提高審查的質(zhì)量。

濟寧市人大常委會法工委主任 陳秀海

2013年以來，濟寧市人大常委會共收到市政府報送備案的規(guī)范性文件93件，其中政府規(guī)章3件，各縣（市、區(qū)）人大常委會對本級政府報送的238件規(guī)范性文件進行了備案審查，有效促進了政府依法行政工作。依法向省人大常委會報備規(guī)范性文件，2016年報備規(guī)范性文件5件，2017年報備規(guī)范性文件1件。2016年12月，全國人大規(guī)范性文件備案審查研討會在我市召開。下一步我們將創(chuàng)新工作方式方法，進一步提高備案審查工作水平。

加強領導，健全機構。要從“有件必備、有備必審、有錯必糾”的工作要求，從人大常委會正確行使監(jiān)督權、強化監(jiān)督能力建設的高度，將此項工作擺上應有的重要位置，列入主要議事日程。建議上級人大從頂層設計的角度出臺相關工作機構建設和人員配備標準，進一步建立健全機構，配備能夠勝任工作的專職工作人員，并為其順利開展工作提供必要的辦公場所和信息化管理設備。

嚴格標準，依法審查。備案審查機關在審查工作中，應嚴格審查標準，緊緊圍繞合法性、合理性和協(xié)調(diào)性進行審查。嚴格審查制定規(guī)范性文件的主體和程序是否符合法律法規(guī)的有關規(guī)定，有無與法律、法規(guī)“相抵觸”或“不適當”的內(nèi)容。報送備案審查的文件是否明顯不恰當、不合理、不公平。在審查協(xié)調(diào)性時，應要求不同部門的規(guī)范性文件對同一事項的規(guī)定必須協(xié)調(diào)一致，不能相互矛盾。

完善制度，規(guī)范程序。積極探索完善備案審查的工作機制，要以報備率、及時率和規(guī)范率為標準，統(tǒng)一報送備案格式，規(guī)范報送、處理程序等，切實做好規(guī)范性文件報備的各項工作。要著力加強備案審查信息化建設，建立備案審查信息資料庫，促進備案審查工作的信息化、規(guī)范化建設，為備案審查工作提供良好的制度保障。

強化培訓，提升能力。規(guī)范性文件備案審查是一項法律性、專業(yè)性、技術性很強的工作，要組織具體工作人員認真學習相關法律、法規(guī)，并結合實際，學以致用。建議省人大常委會法工委制定科學合理的專題培訓計劃，通過以會代訓、頂崗實習、座談研討、外出學習等方式，不斷豐富完善和創(chuàng)新備案審查的方式方法，進一步提高備案審查的質(zhì)量和水平。同時，注重吸收相關領域的專家和專業(yè)工作人員參與具體審查工作，不斷推進備案審查工作的科學化、專業(yè)化進程。

萊蕪市人大常委會副主任徐延明

不斷加強審查能力建設，探索審查工作全覆蓋，注重提前預防，在重點領域強化重點審查，確保審查實效。一是研究審查工作全覆蓋。注重調(diào)查研究，探索備案審查的全覆蓋，除對市政府和各區(qū)報備的規(guī)范性文件主動審查外，增強對法院、檢察院和政府部門文件的搜集和分析研判能力。結合市人大開展的常委會組成人員、機關干部聯(lián)系代表制度和機關調(diào)研活動，堅持以調(diào)研促工作，通過廣泛調(diào)研，收集整理對各方面規(guī)范性文件備案審查工作意見和建議，不斷改進工作。通過集體學習、集中交流等形式，提高做好全方位備案審查工作的能力。二是注重審前事先預防。針對規(guī)范性文件一旦發(fā)生瑕疵糾正繁瑣的實際情況，注重事先防范，為此，我們加強政府法治建設監(jiān)督，市人大常委會先后聽取并審議了市政府關于行政許可法實施情況、法治政府建設情況的報告，在常委會形成的審議意見中，對規(guī)范性文件起草報備提出了明確要求，要求政府及其部門要提高法治意識、注重規(guī)范意識，在起草階段就力爭杜絕不合法、不合理的文件出現(xiàn)。在規(guī)范性文件制定的公示期間和部門會簽咨詢時，市人大常委會法工委就對有關內(nèi)容進行研究，提出依法進行修改完善的意見建議，相繼對市政府關于土地、住房、社保和老齡工作等相關規(guī)范性文件，適時進行調(diào)研，提出有關意見，并將結果反饋到文件制定單位。三是突出審查重點。對市政府和下級人大報備的規(guī)范性文件，我們分門別類逐件登記造冊，重點審查規(guī)范性文件的合法性，兼顧合理性審查，杜絕規(guī)范性文件打“擦邊球”限制公民、組織權利或者增加公民、組織義務,增加部門權力或者減輕部門責任的情形。2015年以來，共接收《萊蕪市國有土地上房屋征收與補償辦法》等市政府規(guī)范性文件27件，形成了這27件規(guī)范性文件均合法、合理的審查意見。

濱州市人大常委會副主任王立勇

加強規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)范化建設。為提高工作規(guī)范化程度，針對人大專門委員會和人大常委會工作機構人員配備不均衡的客觀實際，市人大常委會法工委組織開展了規(guī)范性文件備案審查規(guī)范化建設工作。編制了規(guī)范性文件備案審查工作規(guī)范，明確具體工作環(huán)節(jié)和流程，制定了每個工作環(huán)節(jié)的工作模板，實現(xiàn)了規(guī)范性文件備案審查工作從受理到結束每個工作環(huán)節(jié)、每個參與工作機構的無縫對接。通過開展規(guī)范性文件備案審查規(guī)范化建設工作，使備案審查工作有了具體的模式參考，極大提高了工作的規(guī)范化程度和效率。

規(guī)范性文件備案審查方式由被動審查和主動審查相結合的方式轉(zhuǎn)變?yōu)槿恐鲃訉彶?。根?jù)以往工作慣例，規(guī)范性文件備案審查以被動審查為主，審查監(jiān)督的效果很難得到保證。近年來，市人大常委會根據(jù)中央工作精神和省人大常委會的工作要求，轉(zhuǎn)變審查方式，對報送備案的規(guī)范性文件全部實行主動審查，切實做到有備必審、有錯必糾。具體操作模式采取了歸口審查與專門審查相結合的方式，根據(jù)政府規(guī)章、規(guī)范性文件性質(zhì)和涉及內(nèi)容向有關專門委員會或者常委會工作機構分送、審查，形成了內(nèi)部協(xié)調(diào)配合、規(guī)范有序的備案審查工作機制，進一步增強了監(jiān)督實效，有效維護了法制統(tǒng)一。自換屆以來，市人大常委會對市政府、各縣區(qū)人大常委會報送備案的規(guī)范性文件均進行了嚴格審查，未發(fā)現(xiàn)與上位法沖突的情形。

嚴格按照規(guī)定的時限、范圍進行報備、審查。市人大常委會會議審議通過的規(guī)范性文件均依法及時向省人大常委會進行了備案，對市政府、縣區(qū)人大常委會報送備案的規(guī)范性文件均在規(guī)定的時限內(nèi)進行了嚴格審查。為確保審查監(jiān)督到位，規(guī)范性文件備案審查的對象不僅僅局限于內(nèi)容是否合法，還對制定主體、權限、程序和形式等方面進行合法性審查。在做好規(guī)范性文件備案審查常規(guī)工作的同時，市人大常委會重點加強對市政府規(guī)章的審查力度，全部實行歸口審查和專門審查雙重審查的方式，除人大有關專門委員會召開全體會議審議外，人大法制委一并召開全體會議進行統(tǒng)一審查。

10月下旬，全國人大常委會調(diào)研組來我省調(diào)研、檢查規(guī)范性文件備案審查工作和信息平臺建設情況。全國人大常委會法工委副主任張勇充分肯定了我省規(guī)范性文件備案審查工作取得的成效。他強調(diào)，要不斷深化對備案審查工作重要性、緊迫性的認識，建立統(tǒng)一的備案審查制度，確保規(guī)范備案、有效審查；要堅持創(chuàng)新，加快備案審查信息平臺建設，通過信息化手段跨越性提升備案審查能力；要強化備案審查工作隊伍建設，加大工作指導和人員培訓力度，推動備案審查工作扎實深入開展。出席座談會的省人大常委會副主任夏耕指出，要以此次調(diào)研為契機，進一步提高思想認識，增強責任感、使命感，不斷完善備案審查制度，提高工作能力和水平，特別是按照全國人大的要求抓緊做好備案審查信息平臺建設工作，保證按時建成和投入使用，將備案審查工作提高到一個新水平。