葛 翀

淺析難民潮對(duì)歐盟的沖擊和警示

葛 翀

蜂擁而至的難民潮給歐盟帶來(lái)了巨大的沖擊。要有效解決這一難題，首先要從源頭解決問(wèn)題，改善敘利亞等國(guó)局勢(shì)，避免大國(guó)干預(yù)，尊重有關(guān)國(guó)家人民自主選擇，防止新的難民增量；同時(shí)也要處理好存量，在歐盟內(nèi)部協(xié)商一致，達(dá)成切實(shí)可行的各方都能接受的難民綜合解決方案，制定融合機(jī)制和措施。此外，歐盟如何協(xié)調(diào)美俄土等國(guó)際社會(huì)發(fā)揮建設(shè)性作用亦是必不可少一環(huán)。

難民潮給歐洲帶來(lái)巨大沖擊

“世上最大的悲痛莫過(guò)于失去祖國(guó)。”這是一位古希臘詩(shī)人對(duì)難民悲慘境遇發(fā)出的慨嘆。聯(lián)合國(guó)難民署2016年6月20日發(fā)布的《2015年被迫移動(dòng)全球趨勢(shì)報(bào)告》稱，截至2015年底，歐洲的難民數(shù)量達(dá)4391400人，新增1316200人，比上一年增長(zhǎng)43%。這些抵歐人群中，半數(shù)來(lái)自敘利亞；20%來(lái)自阿富汗；7%來(lái)自伊拉克。德國(guó)弗萊堡智庫(kù)SAT的一項(xiàng)模擬測(cè)算結(jié)果指出，在最理想的情況下，到2016年底仍將有180萬(wàn)新難民進(jìn)入歐洲，其中的80萬(wàn)人將來(lái)到德國(guó)；而在最糟糕的情況下，涌入歐洲的新難民有可能高達(dá)640萬(wàn)人。

難民潮給低谷中的歐盟經(jīng)濟(jì)帶來(lái)新壓力。近年來(lái)，歐債危機(jī)陰影一直籠罩著歐盟，歐盟多國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，持續(xù)在低谷徘徊，而突如其來(lái)的大量難民的涌入，更是令原本極不景氣的歐盟經(jīng)濟(jì)雪上加霜。一方面，接收和安置難民，無(wú)疑將給各國(guó)原本就拙襟見肘的財(cái)政支出以及國(guó)家福利制度和公共服務(wù)機(jī)制再增加額外負(fù)擔(dān)；另一方面，近年歐盟各國(guó)失業(yè)率普遍高企，要給難民提供就業(yè)機(jī)會(huì)可謂難上加難，龐大的難民潮無(wú)形中也給原本脆弱的各國(guó)經(jīng)濟(jì)增加了新的沉重負(fù)擔(dān)。歐盟為難民的支出總體數(shù)據(jù)雖目前沒(méi)有官方統(tǒng)計(jì)，但其數(shù)額之龐大，也可從目前官方披露出的一些數(shù)據(jù)中窺見一斑。2015年8月10日，歐盟委員會(huì)表示，2015年已向成員國(guó)撥款24億歐元，用于應(yīng)對(duì)移民問(wèn)題。據(jù)報(bào)道，難民一旦獲得歐洲國(guó)家接納成為移民，就將獲發(fā)數(shù)目不菲的福利金。

此外，英國(guó)《每日電訊報(bào)》網(wǎng)站曾引述一項(xiàng)機(jī)密的歐盟計(jì)劃指，歐盟已經(jīng)承諾在2020年之前向阿富汗提供比任何國(guó)家都多的14億歐元的專用撥款，要求“難打交道”的喀布爾當(dāng)局同意接收上萬(wàn)名尋求庇護(hù)失敗的移民。同時(shí)，為阻止非法難民從土耳其入境歐盟，土歐雙方同意，歐盟加快向土耳其發(fā)放30億歐元用于資助衛(wèi)生、教育等難民相關(guān)項(xiàng)目，并于2018年年底前啟動(dòng)額外的30億歐元資助資金等。

恐襲頻發(fā)，難民潮沖擊歐盟安全。難民潮給歐盟安全所帶來(lái)的沖擊更是不容小覷。近兩年來(lái)，恐怖活動(dòng)在歐洲蔓延的勢(shì)頭很明顯。恐怖主義不屬于任何特定民族、人群或宗教，但毫無(wú)疑問(wèn)，龐大數(shù)量的難民中混有恐怖分子的可能性讓歐盟各國(guó)憂心忡忡。據(jù)報(bào)道，有不少“伊斯蘭國(guó)組織”（ISIS）成員亦可能混入難民潛入歐洲。同時(shí)，歐盟主要國(guó)家近年接連發(fā)生多起恐怖襲擊事件，不少嫌犯都與難民有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。僅2016年一年，歐盟國(guó)家就發(fā)生8起恐怖襲擊事件。其中，2016年6月13日，一對(duì)警察夫婦在法國(guó)馬尼昂維爾的住處內(nèi)被殺，兇手是一名向“伊斯蘭國(guó)”組織效忠的法國(guó)圣戰(zhàn)分子。2016年7月14日，法國(guó)尼斯國(guó)慶日活動(dòng)期間，突尼斯籍法國(guó)男子穆罕默德·拉胡艾杰-布赫萊勒駕駛卡車碾壓慶祝人群，造成84人死亡，100多人受傷。新加坡《聯(lián)合早報(bào)》曾引述反恐專家指出，恐怖威脅已逐漸成為歐洲的新常態(tài)。

難民潮讓歐盟內(nèi)部出現(xiàn)分裂。二戰(zhàn)之后，多數(shù)西歐國(guó)家因經(jīng)濟(jì)重建需要，以及左翼思潮興起等原因，曾主動(dòng)簡(jiǎn)化手續(xù)，在前殖民地大量吸收移民，并奉行文化多元主義政策。但如今，在債務(wù)危機(jī)、財(cái)政壓力和恐襲等重重困難面前，面對(duì)空前的難民潮，歐盟成員國(guó)之間、歐盟機(jī)構(gòu)和成員國(guó)之間發(fā)生利益紛爭(zhēng)，立場(chǎng)分化，矛盾加劇，民眾不安全感和焦慮感上升，歐洲一體化進(jìn)程遭遇嚴(yán)重挑戰(zhàn)。為應(yīng)對(duì)難民潮，歐委會(huì)積極推動(dòng)出臺(tái)一攬子解決方案，但歐盟各國(guó)卻難以協(xié)調(diào)一致。《泰晤士報(bào)》在2016年初舉行的民調(diào)顯示，超過(guò)60%的英國(guó)民眾認(rèn)為難民潮是當(dāng)前英國(guó)乃至歐盟面臨的最大問(wèn)題。2016年6月24日，英國(guó)公布了“脫歐”公投的最終結(jié)果：英國(guó)脫離歐盟。歐盟的其他國(guó)家雖然沒(méi)有脫歐，但也因難民問(wèn)題而分歧嚴(yán)重。德國(guó)、瑞典、法國(guó)接收難民最多，要求推動(dòng)分?jǐn)傠y民的“強(qiáng)制配額”計(jì)劃；而另一方面，位于難民沖擊“前沿”的意大利、希臘等國(guó)強(qiáng)烈要求減負(fù)，均擔(dān)責(zé)任；匈牙利、波蘭和斯洛伐克等國(guó)明確反對(duì)歐委會(huì)安置計(jì)劃，表現(xiàn)消極。

難民深層融合困難重重。除了不斷新涌入的難民挑戰(zhàn)，歐盟國(guó)家還同時(shí)面臨著大量已獲接納的難民與本國(guó)居民的融合問(wèn)題，大量難民轉(zhuǎn)化為移民之后，實(shí)際上仍有相當(dāng)長(zhǎng)的路需要走。歐盟國(guó)家一直奉行文化多元主義政策，大量移民進(jìn)入歐盟國(guó)家后并沒(méi)有真正融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。這些人仍然講本國(guó)語(yǔ)言，甚至完全按原來(lái)的方式生活。事實(shí)上，宗教的不同、語(yǔ)音不通、文化上的差異，再加上社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等多重因素，使得大量被接納的移民淪為社會(huì)邊緣人群，整體上社會(huì)融入程度低。尤其是那些文化教育程度低、沒(méi)有一技之長(zhǎng)，與主流社會(huì)隔閡、疏遠(yuǎn)，甚至受到歧視和排斥的移民，陷入失業(yè)與貧困代際相傳、社會(huì)階層固化的惡性循環(huán)。近年來(lái)，伴隨歐債危機(jī)、經(jīng)濟(jì)不振，其失業(yè)率增加、社會(huì)福利減少，與主流社會(huì)關(guān)系更趨緊張，摩擦沖突不斷。

解決難民潮需標(biāo)本兼治

首先，需要改善敘利亞等難民來(lái)源國(guó)局勢(shì)。中國(guó)有句俗話叫“治標(biāo)先治本”。要緩解近年難民潮在安全、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等領(lǐng)域?qū)W盟一體化所帶來(lái)的沖擊，首先就要從源頭抓起。成千上萬(wàn)的難民之所以選擇背井離鄉(xiāng)，到人生地不熟的歐洲國(guó)家謀生路，最主要的原因就是其所在國(guó)動(dòng)蕩不安和民不聊生，要從根本上解決難民問(wèn)題，首先要改善有關(guān)國(guó)家的局勢(shì)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)字可以看出，難民潮的主要來(lái)源國(guó)集中在動(dòng)蕩的中東、西亞、北非，結(jié)束這些國(guó)家的動(dòng)亂和貧困，實(shí)現(xiàn)和平與包容性發(fā)展，既發(fā)展經(jīng)濟(jì)、消除貧窮，又讓發(fā)展的成果惠及所有人，讓當(dāng)?shù)孛癖娔馨簿訕?lè)業(yè)，方是解決問(wèn)題的根本之道。

其次，需要協(xié)商制定綜合解決方案。面對(duì)難民潮，顯然獨(dú)木難支，歐盟各成員必須要協(xié)調(diào)一致，盡早達(dá)成各方都能接受的綜合解決方案，并且要加大落實(shí)力度。目前，歐盟內(nèi)部在方案上分歧較大，既要防止新的難民涌入，防止增量；同時(shí)，又要處理好已經(jīng)進(jìn)入歐盟內(nèi)部的難民，處理好存量。對(duì)于是繼續(xù)保持開放邊境政策，還采取邊境管控和遣返措施，歐盟內(nèi)部一直存在分歧，但隨著越來(lái)越多難民的涌入，歐盟多個(gè)原本支持開放的北歐國(guó)家也開始先后出臺(tái)政策收緊邊境。統(tǒng)計(jì)顯示，大量難民主要通過(guò)地中海等地以偷渡等方式進(jìn)入歐盟，歐盟國(guó)家需要統(tǒng)一行動(dòng)，共享情報(bào)，增加人財(cái)物的投入，在適當(dāng)顧及人道主義等因素同時(shí)，重拳阻擊偷渡行為。

在處理好存量問(wèn)題上，歐盟國(guó)家需要協(xié)商一致，制定切實(shí)可行的過(guò)濾難民申請(qǐng)、遣返不符合難民定義的申請(qǐng)者以及按成員國(guó)能力接收和安頓難民的政策。此前，歐盟針對(duì)難民涌入制定了一系列應(yīng)對(duì)方案，包括各成員國(guó)分?jǐn)傠y民配額、增設(shè)難民安置中心等，但這些措施的落實(shí)情況非常不樂(lè)觀。據(jù)路透社報(bào)道，2015年歐盟峰會(huì)上通過(guò)難民分配協(xié)議，到2016年初真正得到落實(shí)的僅數(shù)百人。相比數(shù)量龐大的難民，實(shí)際落實(shí)的數(shù)量顯然杯水車薪。究其原因，方案不為各國(guó)真正接受顯然是重要原因。

下一步，為協(xié)調(diào)各成員國(guó)破解轉(zhuǎn)移、安置和遣返等難題，達(dá)成最終方案，歐盟必須充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，督促成員國(guó)盡快達(dá)成共識(shí)，各成員國(guó)協(xié)調(diào)一致，取得共識(shí)，制定各方真正能接受和可行的最終方案，唯有如此，才能談到下一步真正執(zhí)行與落實(shí)?，F(xiàn)在，歐盟各成員國(guó)必須清醒認(rèn)識(shí)到，要從難民問(wèn)題里全身而退早已不可能。鑒于目前情況，歐盟各國(guó)要想最終達(dá)成一致，顯然要制定更為嚴(yán)格的難民政策，才可能被各方所接受。此外，歐盟亟需形成一套行之有效的難民融入機(jī)制，幫助在歐盟成員國(guó)取得居留資格的難民真正融入歐洲社會(huì)。該機(jī)制既要在宗教上包容并存，也要幫助難民克服文化差異和語(yǔ)言障礙以及一些不公平的待遇，而不只是讓難民仍活在只是地理上在歐盟內(nèi)的小圈子里。長(zhǎng)久以來(lái)，歐盟一直倡導(dǎo)文化多元融合，但更多停留在思想層面，實(shí)際操作上，無(wú)論是歐盟作為一個(gè)整體，還是各成員國(guó)政府，一直較少直接插手和出臺(tái)具體政策措施干預(yù)，仍然停留在接收下來(lái)后就基本聽之任之的大撒手狀態(tài)。未來(lái)歐盟和各成員國(guó)政府要在一定程度上改變戰(zhàn)略和思路，不能角色過(guò)度缺失，必須要順勢(shì)而為，有相應(yīng)政策措施引導(dǎo)，否則日積月累，矛盾只會(huì)越積越多，最終導(dǎo)致大的爆發(fā)，到時(shí)政府只有被動(dòng)應(yīng)付的份兒。

最后，國(guó)際社會(huì)的協(xié)調(diào)角色不可或缺。要解決難民潮所帶來(lái)的沖擊，除了從源頭上減少難民的大量流出，在終端上歐盟要形成新方案和解決機(jī)制，在中間，歐盟和美、俄、土耳其等國(guó)際社會(huì)也需要加大協(xié)調(diào)力度，投入更多外交資源和精力，為推動(dòng)中東北非等地區(qū)的和平穩(wěn)定發(fā)揮積極建設(shè)性作用。目前，在歐盟東部周邊，隨著形勢(shì)發(fā)展，歐俄由烏克蘭問(wèn)題引發(fā)的緊張對(duì)立有所緩和，而隨著特朗普出任美國(guó)總統(tǒng)，美俄關(guān)系也很可能出現(xiàn)轉(zhuǎn)圜，歐盟在東北方向面臨的難民潮壓力將有望緩解。下一步，歐盟應(yīng)進(jìn)一步緩和與俄羅斯關(guān)系，以便在敘利亞、打擊“伊斯蘭國(guó)”、伊核等問(wèn)題上得到俄方更多支持。同時(shí)，歐盟也要進(jìn)一步加大對(duì)土耳其、約旦、黎巴嫩以及東部等周邊國(guó)家的投入，加大在難民等領(lǐng)域的合作，使其在難民問(wèn)題上發(fā)揮重要緩沖帶作用，特別是土耳其，目前，土耳其境內(nèi)至少有約300萬(wàn)難民，而過(guò)去進(jìn)入歐盟的難民大多也經(jīng)由土耳其，所以，改善歐盟與土耳其關(guān)系，加大對(duì)土投入，幫助土恢復(fù)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，以及通過(guò)對(duì)話協(xié)商妥善處理好伊核問(wèn)題，并與美國(guó)在上述問(wèn)題上協(xié)調(diào)好立場(chǎng)，采取一致行動(dòng)，應(yīng)是歐盟未來(lái)考慮重點(diǎn)。

多年來(lái)，美國(guó)和歐盟一直介入西亞北非地區(qū)事務(wù)，一方面加大軍事打擊“伊斯蘭國(guó)”的力度，同時(shí)也謀求通過(guò)維也納會(huì)談?wù)谓鉀Q敘利亞等問(wèn)題。但美歐對(duì)這些國(guó)家的直接插手和干預(yù)，雖然在一定程度上緩解了自身壓力，但并不能從根本上消除地區(qū)動(dòng)蕩的根源。未來(lái)，歐盟和其同盟美國(guó)，不能追求以簡(jiǎn)單的軍事打擊一勞永逸，而要通過(guò)對(duì)話協(xié)調(diào)等和平手段解決問(wèn)題，特別是要尊重各國(guó)主權(quán)，重視各國(guó)重建，讓各國(guó)人民真正做主，而不是只考慮自身利益扶植代言人，要恢復(fù)相關(guān)地區(qū)和國(guó)家的和平穩(wěn)定，幫助經(jīng)濟(jì)重建，逐步恢復(fù)這些地區(qū)民眾正常生活工作秩序。

特別值得注意的是，無(wú)論在對(duì)俄關(guān)系，還是西亞北非問(wèn)題特別是敘利亞和伊核問(wèn)題上，歐盟要特別重視美國(guó)因素。2015年，歐盟、美國(guó)、土耳其等在“E3+3”模式下達(dá)成伊核協(xié)議，但美國(guó)新任總統(tǒng)特朗普從競(jìng)選時(shí)就已公開表態(tài)不認(rèn)可伊核協(xié)議，2016年12月1日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院又通過(guò)決議，將即將到期的《對(duì)伊制裁法案》有效期延長(zhǎng)到2026年。對(duì)此，伊朗最高領(lǐng)袖哈梅內(nèi)伊已警告，如果美國(guó)“重新開始”對(duì)伊朗制裁，將視為違反協(xié)議，必將遭到報(bào)復(fù)。所以，下一步，美伊關(guān)系無(wú)疑將影響土歐關(guān)系發(fā)展和地區(qū)形勢(shì)，如何讓特朗普接受符合各方利益的伊核協(xié)議，以及如何執(zhí)行協(xié)議考驗(yàn)歐盟政治智慧。

葛 翀：香港《文匯報(bào)》高級(jí)記者，北京新聞中心助理總編輯。