劉貞曄 楊天宇

中國公共外交參與全球治理

劉貞曄 楊天宇

公共外交在中國參與全球治理的進(jìn)程中具有重要的積極作用，一是有助于減少國際社會對中國參與全球治理目的和立場的誤解；二是能夠充當(dāng)中國推進(jìn)全球治理合作的重要手段；三是作為重要外交途徑和手段，有助于中國以人類命運共同體理念引領(lǐng)和塑造全球治理價值觀。本文在此分析的基礎(chǔ)上，提出了全方位推進(jìn)公共外交參與全球治理的建議。

公共外交概念起始于美國。作為一種政治活動及政治現(xiàn)象，公共外交作為美國進(jìn)行政治宣傳、文化傳播、國際事務(wù)溝通等宣傳性活動的媒介產(chǎn)生于20世紀(jì)六七十年代。1965年，塔夫斯大學(xué)埃蒙德?古利恩教授首次使用了公共外交這一概念，古利恩將公共外交界定為：“傳統(tǒng)外交范圍以外的國際關(guān)系的一個層面，它包括一國政府在其他國家國境內(nèi)培植輿論、該國國內(nèi)的利益團(tuán)體與另一國內(nèi)的利益團(tuán)體在政府體制以外的相互影響、外交官和媒體記者之間的溝通聯(lián)系，以及通過這種過程對政策制定以及涉外事務(wù)處理造成影響等活動。”（韓方明：《公共外交概論》，北京大學(xué)出版社2011年版，第7頁）

半世紀(jì)以來，作為傳統(tǒng)外交手段的一種重要補(bǔ)充，公共外交的理念為世界各國廣泛接受，成為各國進(jìn)行對外宣傳、價值傳播以及文化交流活動以推進(jìn)本國國家利益所采取的一項重要手段。伴隨著全球化的深入與國際格局的變化，在理念上，公共外交也發(fā)生了一些新的變化—后9.11時代，公共外交主要涉及“包括國家和非國家行為體在內(nèi)的多元外交行為體之間的溝通交流的管理事務(wù)活動，這些行為體具有特定的信息或動機(jī)目標(biāo)，通過各種溝通渠道接觸外國公眾以促進(jìn)國家利益。在當(dāng)代公共外交中，其重點已從常規(guī)外交手段和促進(jìn)目標(biāo)轉(zhuǎn)移到與外國公眾的關(guān)系培育方面上”。

作為一種以培育與外國公眾認(rèn)同關(guān)系的對外交往方式，興趣、認(rèn)同、價值觀的變更正在影響我們?nèi)绾嗡伎己涂创餐饨?。建?gòu)主義的身份政治理論闡述了興趣、認(rèn)同和價值觀的塑造源于我們能否對共同事務(wù)關(guān)注與產(chǎn)生相對一致的看法。在全球化的時代，每個人都置身于全球化中，主動或被動地成為受全球化影響的單元?；诖耍鲊姰a(chǎn)生了一種相互依賴的共同身份。伯恩斯坦教授指出：“全球化時代的公民身份觀念強(qiáng)調(diào)相互依賴關(guān)系，這種相互依賴關(guān)系超越了領(lǐng)土國家的界限……這些相互依賴關(guān)系可能會成為實踐公民身份的潛在場所，它們可能形成擁有共同善的共同體。”各國公眾基于全球化而產(chǎn)生的共同善的身份，使得全球治理的重要性毋庸置疑地成為了世界各國政府和非國家行為體的共同關(guān)注點、共同興趣和共同價值觀。以對象國公眾態(tài)度和意見為目標(biāo)的公共外交與全球治理的開展自然產(chǎn)生了聯(lián)系。

公共外交與全球治理的互動關(guān)系

現(xiàn)如今，公共外交成為了一種國家用于廣泛參與全球治理的傳播工具；同時，公共外交也被國家和非國家行為體作為了解、參與和影響公眾對全球治理相關(guān)議程的態(tài)度和看法的應(yīng)用與反饋機(jī)制，這些議程廣泛涵蓋諸如經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展、氣候問題、貧困差距等眾多全球性問題。從最初的旨在傳播宣傳本國國家利益與意識形態(tài)，到強(qiáng)調(diào)多元行為體的互動與管理共同事務(wù)，公共外交與全球治理之間的互動關(guān)系愈加地緊密與明顯。

根據(jù)公共外交的定義，公共外交有別于官方外交與民間外交最為明顯的特點，就是公共外交是由本國中央政府及地方政府或接受政府委托的民間組織團(tuán)體及公司直接針對國外公眾（包括民間組織與企業(yè)）的對外交往與交流活動。搭建國內(nèi)官方與國外民間的外交溝通渠道是公共外交的核心特征，但公共外交的交往平臺并不局限于國內(nèi)官方對國外民間，也可以是通過國內(nèi)官方委托國內(nèi)民間的方式，由國內(nèi)民間對國外民間展開對外交流活動。國內(nèi)民間組織或機(jī)構(gòu)可以承接官方委托，或由官方直接成立準(zhǔn)民間機(jī)構(gòu)，進(jìn)而發(fā)揮公共外交的功能，例如作為中國官方成立的準(zhǔn)民間機(jī)構(gòu)，中國對外友協(xié)及中國公共外交協(xié)會就肩負(fù)著與國外民間組織、國外公眾搭建外交舞臺，進(jìn)行宣傳、交流與溝通的職能。受政府委托而由公司出面進(jìn)行的對外交流與合作也符合公共外交的定義。

就全球治理而言，無論從學(xué)界長期以往的廣泛關(guān)注，還是各國政府與國際組織對治理有效性問題的廣泛關(guān)切，全球治理已成為各國應(yīng)對全球性問題的基礎(chǔ)性共識。所謂全球治理，指的是“以人類整體論和共同利益為價值導(dǎo)向的，多元行為體平等對話、協(xié)商合作、共同應(yīng)對全球變革和全球問題挑戰(zhàn)的一種新的管理人類公共事務(wù)的規(guī)則、機(jī)制、方法和活動”。（蔡拓：《全球治理的中國視角與實踐》，載《中國社會科學(xué)》，2004年第1期。）

可以說，全球治理的價值屬性是基于人類整體的共同利益；全球治理的實施對象是多元行為體共同參與，非國家行為體在全球治理中發(fā)揮著更加重要的作用；全球治理的目的是共同應(yīng)對全球變革和全球問題的挑戰(zhàn)；全球治理的實現(xiàn)手段是構(gòu)建促進(jìn)國際合作的規(guī)則、機(jī)制和制度。

傳統(tǒng)意義上，公共外交最終的目的是影響他國民眾對本國參與國際事務(wù)的意見和態(tài)度。公共外交更多的被視為傳統(tǒng)外交“新瓶裝老酒”的表現(xiàn)形式，作為傳統(tǒng)外交的一種必要補(bǔ)充，公共外交更加強(qiáng)調(diào)對國外公眾施加影響及增強(qiáng)彼此間的交流。盡管公共外交與全球治理在手段、目的等方面存在著一定的分野，但是隨著全球化的不斷深入及人們對于全球治理重要性認(rèn)識的不斷加強(qiáng)，二者之間的聯(lián)系性及相互促進(jìn)性正在逐步加強(qiáng)，可以說公共外交的實施與評估已經(jīng)成為促進(jìn)全球治理目標(biāo)達(dá)成的一個重要方式。

公共外交與全球治理的互動關(guān)系主要體現(xiàn)在兩個方面，一是參與主體的多元化，二是利益目標(biāo)的共同性。

所謂參與主體的多元化，二者均著眼于非國家行為體在處理對外事務(wù)及治理全球性問題中的重要作用。多元行為體的共同參與是全球治理最為重要的特征之一，其中非國家行為體在全球治理中的作用也逐步加強(qiáng)。公共外交所強(qiáng)調(diào)的是非國家行為體作為外交使命和目標(biāo)之載體的重要性，特別是民間部門與非政府組織對外交流與合作。非國家行為體參與全球治理的有效性與合法性與公共外交存在著直接的聯(lián)系，比如，非國家行為體參與全球治理合法性的增強(qiáng)就來自于公眾的信心和支持，非國家行為體參與的有效性也更多地取決于民眾的滿意程度，而非議程設(shè)置目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，二者在參與方式上存在高度的一致性，全球治理所追求的是國家行為體與非國家行為體的合作走向機(jī)制化，政府部門與非國家行為體之間的相互作用與溝通也是實現(xiàn)公共外交的重要方式。

此外，公共外交在關(guān)注焦點上也與全球治理的治理目標(biāo)存在重要的重合。在促進(jìn)國際合作的機(jī)制化、應(yīng)對全球性威脅、提供全球公共物品、塑造共同的治理價值觀念等眾多維度方面，開展全方位、依托于多元行為體的多領(lǐng)域、深層次公共外交已成為全球治理的重要方式之一。

所謂利益目標(biāo)的共同性，傳統(tǒng)公共外交追求的目標(biāo)是通過對他國民眾的態(tài)度施加影響而促進(jìn)本國國家利益。與官方外交一樣，國家利益的實現(xiàn)是公共外交的落腳點。在當(dāng)今世界，國家除了關(guān)心本國國家利益，還必須關(guān)心與人類整體相關(guān)的共同利益。基于全球性問題而產(chǎn)生的人類共同利益正深深內(nèi)化于一國的國家利益之中，諸如全球金融穩(wěn)定、環(huán)境氣候變化、疾病防治、跨國犯罪、網(wǎng)絡(luò)安全、可持續(xù)發(fā)展、貧富差距與援助等全球治理議題成為一國國家利益的重要組成部分。在全球化的時代，全球治理所關(guān)注的人類共同利益正逐步成為國家利益的重要組成部分而為各國所廣泛接受。隨著全球治理關(guān)注維度的擴(kuò)展，公共外交的議程也更加多樣化，二者在利益目標(biāo)選擇上的共同性不斷加強(qiáng)。

公共外交是中國深入?yún)⑴c全球治理的有效手段

在推動全球治理的進(jìn)程中，中國如何開展公共外交以服務(wù)于中國在全球治理領(lǐng)域的深度參與已成為一項重要課題。在推進(jìn)公共外交的過程中，針對官方政府、半官方機(jī)構(gòu)、企業(yè)和民間組織可以提供哪些更加積極的對策、步驟和策略這一問題需要進(jìn)行進(jìn)一步的探討。

有效的全球治理離不開中國參與，中國也是全球治理的積極參與者、融入者和貢獻(xiàn)者，正如習(xí)近平主席在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話中所指出的：“中國將積極參與全球治理體系建設(shè)，努力為完善全球治理貢獻(xiàn)中國智慧，同世界各國人民一道，推動國際秩序和全球治理體系朝著更加公正合理方向發(fā)展?！比鎱⑴c全球治理需要中國創(chuàng)新外交方式，公共外交為中國深入?yún)⑴c全球治理提供了有效的外交手段。

（一）開展公共外交是減少國際社會對中國參與全球治理目的和立場誤讀的重要實現(xiàn)方式

全球治理的有效性取決于國際合作及其在國內(nèi)治理的內(nèi)化，因此，全球治理所追求的具體目標(biāo)需要通過外交途徑實現(xiàn)落地。在這一過程中，公共外交在其中發(fā)揮提供溝通渠道的重要作用，交流和溝通是塑造認(rèn)同、達(dá)成一致、減少阻力的重要方式，提升國際合作與全球治理的有效性離不開公共外交的推動。因此，在一定程度上可以說全球治理的實現(xiàn)方式之一就是公共外交。

當(dāng)前，隨著中國在全球治理中的深度參與，在國際輿論中強(qiáng)調(diào)中國承擔(dān)與自身角色不匹配的“中國責(zé)任論”和渲染中國意圖推翻現(xiàn)有國際體系的“中國威脅論”不絕于耳，國際社會由此對中國產(chǎn)生的誤解給中國在參與全球事務(wù)與全球治理中扮演更加積極的角色造成了很不好負(fù)面影響。因此，發(fā)揮公共外交在國際輿論中和對外國民眾的解釋和溝通作用就尤為重要，有效的公共外交可以讓國際社會更客觀、更全面地認(rèn)識和理解中國參與全球治理的目標(biāo)、立場和政策，減少偏見，增進(jìn)對中國參與國際事務(wù)的了解和認(rèn)同。從效果來看，公共外交可以促進(jìn)中國更好地參與全球治理。

（二）公共外交是中國推進(jìn)全球治理合作的重要手段

國際合作是全球治理的重要方式，而全球治理中的國際合作有賴于各國在治理目標(biāo)上能否達(dá)成一致。隨著近期國家中心主義興起對全球治理所造成的負(fù)面挑戰(zhàn)，全球治理亟需實現(xiàn)在國家間以及國家與非政府組織間的有效合作，全方位拓展公共外交將有助于中國進(jìn)一步推進(jìn)全球治理合作。

一方面，全方位拓展公共外交將有助于增強(qiáng)世界各國與中國在全球治理上的合作意愿。公共外交強(qiáng)調(diào)非政府組織及民間團(tuán)體的參與。事實上，非國家行為體的積極參與可以改善國家合作的傾向與意圖，通過公共外交的溝通作用，進(jìn)一步發(fā)揮非國家行為體在治理與合作進(jìn)程中的作用是破除國家中心主義所帶來的負(fù)面效應(yīng)的重要一環(huán)?！霸诠餐膬r值觀與其他非物質(zhì)性因素的指導(dǎo)下，非國家行為體能夠利用國際機(jī)構(gòu)的重疊性來實現(xiàn)交換信息、創(chuàng)造和重構(gòu)議題、拓展國際規(guī)范，甚至制定、補(bǔ)充國際機(jī)構(gòu)的法律文件等功能。事實上，這些行為體的合作戰(zhàn)略可以抵消全球治理中所引發(fā)的負(fù)外溢效用和國家非合作行為的后果?！保↙aureGomezMera，Regime Complexity and Global Governance: The Case of Trafficking in Persons, European Journal of International Relations, September 2016,2-3.）另一方面，全方位拓展公共外交也將有助于中國的全球治理理念和政策在國際上的傳播和被接受。公共外交的目的之一就是通過宣傳與溝通增進(jìn)目標(biāo)國對本國政策的了解與認(rèn)同，實施成功的公共外交可以強(qiáng)化目標(biāo)國公眾對本國某一全球治理主張和政策的接受和認(rèn)同，從而促進(jìn)本國全球治理主張和政策在國際上的傳播和被接受。

（三）公共外交是中國以人類命運共同體理念引領(lǐng)和塑造全球治理價值的重要途徑

中國參與全球治理要做價值知識的提供者。近年來中國國家領(lǐng)導(dǎo)人針對全球性問題和人類公共事務(wù)治理所面臨的挑戰(zhàn)，提出了構(gòu)建人類命運共同體的理念，以引領(lǐng)和塑造全球治理在新世紀(jì)有所突破和發(fā)展。人類命運共同體理念是中國推進(jìn)全球治理的重要指導(dǎo)思想，該理念強(qiáng)調(diào)以人類整體利益與文化多樣性為價值紐帶，在世界范圍內(nèi)構(gòu)建全球伙伴關(guān)系、構(gòu)建開放包容的治理體系，進(jìn)行廣泛的合作，以實現(xiàn)各國在政治、安全、發(fā)展、文明、生態(tài)等多個領(lǐng)域共享尊嚴(yán)、發(fā)展成果和安全保障，從而推動人類社會的全面、均衡和可持續(xù)發(fā)展。人類命運共同體理念面向的是全世界不同文明、文化、種族、國家、地域之間在全球治理的過程中所形成的共同價值觀念上的協(xié)調(diào)與一致，它屬于文化、價值觀層面的范疇，也是中國參與全球治理進(jìn)行知識創(chuàng)新的重要表現(xiàn)。中國參與全球治理在角色選擇上正逐步由注重物質(zhì)性因素轉(zhuǎn)向非物質(zhì)性因素，中國一方面要做全球治理中的公共物品提供者、國際合作的促進(jìn)者，也要做全球治理價值理念的創(chuàng)新者與構(gòu)建者。在這一過程中，人類命運共同體理念是中國構(gòu)建全球治理知識話語、提升參與全球治理的話語權(quán)、用話語解釋中國實踐、用中國實踐深化全球治理的重要表現(xiàn)。

公共外交作為一種與國外民間組織與公眾良性互動的重要渠道，是一個國家在國際上傳播本國文化和價值觀念的重要手段。重視發(fā)揮公共外交在全球治理進(jìn)程中塑造人類命運共同體理念和價值的作用，不僅可以增進(jìn)國際社會對中國參與全球治理立場與政策的了解與認(rèn)同，減少阻力，也體現(xiàn)為中國引領(lǐng)全球治理新理念的貢獻(xiàn)及中國參與全球治理的雙向構(gòu)建。因此，利用公共外交這一方式，理應(yīng)成為中國打造人類命運共同體理念在全球范圍內(nèi)的被接受和認(rèn)同的一種重要途徑。

應(yīng)注重和加強(qiáng)公共外交在全球治理參與中的作用

鑒于公共外交在全球治理中所扮演的積極角色以及其在中國參與全球治理中所具有的重要作用，我們有必要以更加積極的措施推進(jìn)公共外交的全方位拓展，以進(jìn)一步推動中國參與全球治理。

第一，要加大投入，制定和實施更加積極的公共外交政策和策略。一是要加大外交資源投入，在駐外外交機(jī)構(gòu)和其他國家部門的駐外機(jī)構(gòu)中設(shè)立公共關(guān)系工作部門，專司公共外交的推動；二是要加大海外教育、科學(xué)、體育、衛(wèi)生、文化和藝術(shù)等領(lǐng)域的文化傳播和實體運作投入，特別是要有更多的文化產(chǎn)業(yè)參與和投入。三是要有更好的特別是能夠為其他國家人民所喜聞樂見的文化產(chǎn)品和精神產(chǎn)品輸出并占領(lǐng)國際文化市場。

第二，提供海外公共服務(wù)產(chǎn)品和外宣并重。應(yīng)該承認(rèn)，外宣具有重要的時效性，其中的寶貴經(jīng)驗必須得到堅持和發(fā)展。從長期性效果來說，公共外交的一系列文化和價值目標(biāo)的實現(xiàn)還必須依賴于提供海外公共服務(wù)產(chǎn)品，才能扎根和落地開花。一方面，針對海外文化精英和教育科技精英，我們必須設(shè)計和提供必要的公共產(chǎn)品以建立和鞏固聯(lián)系紐帶，如設(shè)立中國的“富布萊特”文化交流項目，在海外設(shè)立中國的“福特基金會”項目等。另一方面，在全球性問題治理領(lǐng)域，如氣候變化、生態(tài)環(huán)境治理、公共衛(wèi)生、海洋、太空等領(lǐng)域設(shè)立必要的海外項目，在公共外交目標(biāo)國人民的日常生活和特別關(guān)注的社會領(lǐng)域，投入必要的合作項目，提供當(dāng)?shù)厝嗣褙叫璧墓卜?wù)產(chǎn)品，其效果遠(yuǎn)比外宣重要。

第三，改革國內(nèi)政策體制，推動和扶持民間組織和多元行為體的公共外交參與。在公共外交領(lǐng)域，國家政府部門和多元行為體各具優(yōu)勢而且不可替代。就多元行為體而言，民間組織和機(jī)構(gòu)天然具有民間性、一定程度的草根性，更易于深入目標(biāo)國民眾，更能夠貼近人民生活。依托民間組織和機(jī)構(gòu)開展公共外交更易于走進(jìn)民眾，影響目標(biāo)國民眾的態(tài)度和觀念。因此，重視民間組織的發(fā)展和建設(shè)，為我國的民間組織發(fā)展提供更適宜的政策條件，是拓展中國的公共外交和推進(jìn)全球治理參與的重要社會基礎(chǔ)和依托。

劉貞曄：中國政法大學(xué)全球化與全球問題研究所教授、副所長。

楊天宇：中國政法大學(xué)全球化與全球問題研究所博士研究生。