文 徐 明

多措并舉推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展

文 徐 明

當(dāng)下，京津冀協(xié)同發(fā)展要以解放思想改變觀念為先導(dǎo)，徹底打破固守“一畝三分地”的區(qū)劃分割和利益分配觀念，以積極探索協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新為統(tǒng)領(lǐng)，以大力促進(jìn)城市群建設(shè)為核心，以治理環(huán)境污染和加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為突破口，打開京津冀協(xié)同發(fā)展的新局面。

盡管京津冀區(qū)域與“長(zhǎng)三角”“珠三角”并稱為我國(guó)三大人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活 動(dòng)的密集區(qū)域和最重要的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，但在經(jīng)濟(jì)總量、市場(chǎng)化程度和區(qū)域共同富裕水平等方面，京津冀區(qū)域與“長(zhǎng)三角”“珠三角”兩大經(jīng)濟(jì)圈相比，尚存在較大差距。

一是京津兩地以優(yōu)越的資源配置地位，“虹吸”周邊地區(qū)的資源與產(chǎn)業(yè)。改革開放之初，京津周邊地區(qū)與京津的遠(yuǎn)郊縣發(fā)展水平趨同，但現(xiàn)今二者之間已有巨大的經(jīng)濟(jì)落差。一方面，京津兩市現(xiàn)代化都市發(fā)展成就斐然；另一方面，圈內(nèi)各城市之間經(jīng)濟(jì)差距較大，中小城市的發(fā)展嚴(yán)重滯后，城鎮(zhèn)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)等發(fā)展所需的資金嚴(yán)重短缺，并進(jìn)一步加劇著發(fā)展的不平衡。

二是區(qū)域內(nèi)缺乏科學(xué)、權(quán)威的協(xié)同發(fā)展管理機(jī)制。區(qū)域協(xié)調(diào)中，諸多層面會(huì)遇到需要跨越行政區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和管理的問(wèn)題，如區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染的治理、水資源的利用與污染防治，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)的錯(cuò)位發(fā)展和整合，跨區(qū)域基本公共設(shè)施如城際地鐵和公交線路的建設(shè)等，但區(qū)域內(nèi)缺少一個(gè)能夠科學(xué)、權(quán)威進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)的公共管理組織。

三是環(huán)境污染與區(qū)域內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問(wèn)題嚴(yán)重制約發(fā)展。一方面，區(qū)域環(huán)境污染較為嚴(yán)重。在京津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局上，往往僅看重規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的生產(chǎn)成本的降低，缺乏對(duì)外部治理的意識(shí)，以致一些工業(yè)聚集區(qū)域的環(huán)境污染事件頻發(fā)，地區(qū)環(huán)境污染十分嚴(yán)重。另一方面，整體交通建設(shè)水平尚有提高空間。盡管有京津之間半小時(shí)的城市軌道交通，且1小時(shí)城市圈也已基本建成，但就區(qū)域整體交通設(shè)施現(xiàn)狀來(lái)看，仍與長(zhǎng)三角等地不可同日而語(yǔ)。京津冀大多重要城市之間以及重要交通樞紐之間的聯(lián)系至今不便。

加快推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展，首先要打破思維定式，奠定協(xié)同發(fā)展思想基礎(chǔ)。打破“一畝三分地”的思維定式是京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵。多年來(lái)，北京作為首都，是全國(guó)的政治中心，天津作為直轄市，政治色彩濃厚，又曾是河北的省會(huì)，兩市的發(fā)展一路高歌，而環(huán)抱京津兩市的河北省，在為前者發(fā)展做出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，卻在體制性和結(jié)構(gòu)性的窠臼里裹足不前。眼下北京發(fā)展極化現(xiàn)象凸顯，必須依托河北予以消除。京津兩市應(yīng)以提升河北的發(fā)展能力和發(fā)展水平為抓手，采用類似在“虹吸”和“極化”過(guò)程中的“政府行為”，既大力度地授之以魚，又不間斷地授之以漁，繼而實(shí)現(xiàn)自身的可持續(xù)發(fā)展。

其次，要強(qiáng)化機(jī)制建設(shè)，建立區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)制。建立富有權(quán)威的京津冀協(xié)同發(fā)展區(qū)域協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，這是由京津冀行政區(qū)劃特點(diǎn)所決定的。長(zhǎng)三角區(qū)域是“一主（滬）兩副（杭寧）”的行政區(qū)劃和空間結(jié)構(gòu)，三大城市圈融合發(fā)展；珠三角盡管也有廣深“雙核”，但卻在廣東省統(tǒng)一協(xié)調(diào)之下，與京津“雙核”且三個(gè)省級(jí)并列區(qū)域的性質(zhì)迥異，較少有體制管理方面的難題?？梢?jiàn)加快推進(jìn)京津冀一體化進(jìn)程，必須打破行政區(qū)劃的制約，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化的協(xié)作。

明確協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的主要作用和功能，包括統(tǒng)一制定和實(shí)施上述所強(qiáng)調(diào)的放眼京津冀整個(gè)區(qū)域消除北京極化現(xiàn)象的措施和步驟（區(qū)域整體基本公共服務(wù)一體化、建設(shè)環(huán)北京貧困帶的時(shí)間表和路線圖等問(wèn)題）；組織規(guī)劃和實(shí)施跨行政區(qū)域的重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重大戰(zhàn)略資源的開發(fā)、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和建設(shè)、生產(chǎn)要素的流動(dòng)；統(tǒng)一制定符合區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，制定統(tǒng)一的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則和方針政策，如京津冀生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償機(jī)制的建立、京津冀區(qū)域利益分享機(jī)制的創(chuàng)新、京津冀人口服務(wù)對(duì)接機(jī)制的創(chuàng)新、交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化的投入和管理機(jī)制的建立、首都功能的輻射和疏離分擔(dān)機(jī)制等；指導(dǎo)和協(xié)調(diào)行政區(qū)的局部性規(guī)劃與區(qū)域整體規(guī)劃的有效銜接；負(fù)責(zé)與上述各方面規(guī)劃相應(yīng)的法律制度的制定和監(jiān)督執(zhí)行。

把制定和監(jiān)督執(zhí)行區(qū)域協(xié)同發(fā)展的法律法規(guī)作為協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)常性工作，做到有法必依，換屆不換法。這既是基于多年來(lái)規(guī)劃雖有，執(zhí)行卻難的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，又是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為法治經(jīng)濟(jì)的必然要求。隨著城市群、都市圈經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制定相應(yīng)的區(qū)域規(guī)劃法律法規(guī)制度，通過(guò)法律法規(guī)來(lái)保障區(qū)域規(guī)劃的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，已成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的客觀要求。

再次，加強(qiáng)治理環(huán)境與交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好協(xié)同條件。

環(huán)境污染問(wèn)題制約著京津冀協(xié)同發(fā)展。以空氣為例，2015年北京PM2.5年平均濃度為每立方米80.6微克，遠(yuǎn)高于倫敦、巴黎約每立方米20微克的年均濃度水平。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)是一項(xiàng)區(qū)域性的工程，其治理有賴于區(qū)域間攜手共建。建議加大財(cái)政投入，為環(huán)境跨界治理提供運(yùn)行經(jīng)費(fèi)，并建立健全京津冀區(qū)域補(bǔ)償機(jī)制，如設(shè)立京津冀生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，由經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)、環(huán)境治理受益多的一方對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)力弱、受益少的一方進(jìn)行補(bǔ)償，緩解經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后城市在環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的兩難困境。

交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是加快京津冀協(xié)同發(fā)展的基礎(chǔ)條件與突破口。要按照網(wǎng)絡(luò)化布局、智能化管理、一體化服務(wù)的思路，加快實(shí)現(xiàn)京津冀交通一體化，改變北京單中心、放射狀交通結(jié)構(gòu)，構(gòu)建京津保唐“1小時(shí)交通圈”，形成多節(jié)點(diǎn)、網(wǎng)格狀區(qū)域交通格局。同時(shí)，對(duì)于北京這個(gè)未來(lái)的國(guó)際大都市而言，要借鑒國(guó)外先進(jìn)管理方式，不斷提升公交、軌道等大眾交通服務(wù)提供水平，降低私家車使用率，鼓勵(lì)綠色出行，以有效緩解城市交通擁堵以及由此帶來(lái)的環(huán)境污染。

綜上，京津冀區(qū)域相關(guān)概念的提出已有近30年歷史，但區(qū)域協(xié)同發(fā)展的水平仍有待進(jìn)一步提高。當(dāng)下，京津冀協(xié)同發(fā)展要以解放思想改變觀念為先導(dǎo)，徹底打破固守“一畝三分地”的區(qū)劃分割和利益分配觀念，以積極探索協(xié)同發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新為統(tǒng)領(lǐng)，以大力促進(jìn)城市群建設(shè)為核心，以治理環(huán)境污染和加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為突破口，打開京津冀協(xié)同發(fā)展的新局面。

作者系北京市政協(xié)委員，國(guó)家開發(fā)銀行北京市分行黨委書記、行長(zhǎng)

責(zé)任編輯 徐飛