李 淵

傳承與發(fā)展：合作治理模式與官僚制之結(jié)合

李 淵

20世紀(jì)80年代新公共管理興起，對(duì)傳統(tǒng)官僚制政府的低效率、僵化死板、過度集權(quán)等提出了嚴(yán)厲的批評(píng)，并且提出了許多新的替代官僚制的模式，這其中尤其以政府的合作治理模式最為突出。經(jīng)過30多年的發(fā)展，政府治理模式無論是從理論上還是實(shí)踐上都顯示出了無與倫比的活力，但是也存在不少問題。文章將通過探討合作治理模式中存在的一些不足來結(jié)合傳統(tǒng)官僚制的有意義的價(jià)值，使兩者能夠有效地結(jié)合，從而更好地實(shí)現(xiàn)合作治理。

合作治理 官僚制 官僚制與合作治理的結(jié)合

20世紀(jì)80年代中期經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)，層出不窮的全球問題的困擾，社會(huì)危機(jī)以及政府財(cái)政危機(jī)等的浮現(xiàn)，再加上新公共管理作為理論上的支持，在全球范圍內(nèi)掀起了一輪全新的政府行政體制改革。在這輪改革中政府走向合作治理成為一種必然的趨勢(shì)，許多國(guó)家的行政體制朝著合作治理的模式發(fā)展。在我國(guó)，陳振明教授對(duì)治理下了這樣的定義：治理就是對(duì)合作網(wǎng)絡(luò)的管理，又可稱為網(wǎng)絡(luò)管理或網(wǎng)絡(luò)治理，指的是為了實(shí)現(xiàn)與增進(jìn)公共利益，政府部門和非政府部門(私營(yíng)部門、第三部門或公民個(gè)人)等眾多公共行政主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力，共同管理公共事務(wù)的過程。從陳振明教授的定義中以及在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐中我們都可以發(fā)現(xiàn)合作治理具有先天性的優(yōu)勢(shì)。其多中心的主體意味著政府所提供的服務(wù)可以由多數(shù)方來供應(yīng)，多方提供必定使政府的效率大大提高 ，正好適應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需求。同時(shí)多方的供應(yīng)者將會(huì)極大程度的分散政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，并且可以擴(kuò)大資金的來源渠道，較好地降低了政府的成本。在治理中，往往意味著政府權(quán)力的分散，政府將一部分權(quán)力 分給非政府部門，一方面可以提高效率，另一方面則體現(xiàn)出政府在追求民主性和靈活性方面所做的努力。當(dāng)然合作治理模式最大的優(yōu)點(diǎn)便是，曾經(jīng)僅僅作為政府服務(wù)獲得者的公民可以真正參與到治理中，可以對(duì)重要決策發(fā)表自己的意見，執(zhí)行共同制定出的政策，可以將作為國(guó)家主人的權(quán)利在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮出來；同時(shí)在治理模式下公眾可以對(duì)自己所獲得的服務(wù)進(jìn)行選擇，這也正符合其該模式中所涉及到的公共選擇理論。合作治理模式在理論上不斷完善，在實(shí)踐中也不斷前行，對(duì)當(dāng)代政府管理起著無比重要的意義，仍將在政府未來的管理模式中發(fā)揮著重要的作用。

一、合作治理模式之檢視

合作治理模式作為當(dāng)代政府進(jìn)行社會(huì)管理的重要模式之一，其本質(zhì)內(nèi)涵強(qiáng)調(diào)多中心主體分享權(quán)力共同提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品。作為一種被各國(guó)行政體制改革所普遍采用的模式，可以有效地滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下所要求的高效率、低成本、和靈活性等。但是，隨著合作治理模式在實(shí)踐中的普遍推廣，其問題也越來越多的顯現(xiàn)出來了。本文筆者將從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：

（1）權(quán)力的合法性問題：在合作治理模式中，存在著分權(quán)的問題，簡(jiǎn)言之就是將政府的公權(quán)力部分分給合作治理中其他的中心主體。而這其中一方面涉及到了其他主體獲得權(quán)力來源合法性的問題。政府所擁有的公權(quán)力歸根結(jié)底是由人民授予的，而其他主體所獲得的權(quán)力來自政府，而這個(gè)過程是否得到人民所選舉產(chǎn)生的代表的同意或者人民的同意，這在一定程度上違背了民主社會(huì)下所有權(quán)力屬于人民的原理。另一方面，在權(quán)力的使用過程中使權(quán)力部分喪失其合法性。合作治理中的部分主體利用獲得的權(quán)力去謀取自己的私利，而這就與最初的法律精神和為人民提供服務(wù)的原則相矛盾，即權(quán)力被濫用失去了其合法性。

（2）責(zé)任性問題：在合作治理模式中所蘊(yùn)含的責(zé)任性問題，本文筆者認(rèn)為也涉及到兩個(gè)方面。一方面是責(zé)任模糊的問題，眾多的主體決策，眾多的主體一起執(zhí)行，往往在決策失靈或者所提供的公共產(chǎn)品出現(xiàn)問題之時(shí)，無法確定責(zé)任主體，從而造成責(zé)任界限的模糊性。另一方面，即為責(zé)任變小。傳統(tǒng)官僚制下政府負(fù)責(zé)提供公共服務(wù)，所以政府承擔(dān)著所有的責(zé)任。但是在治理中，承擔(dān)責(zé)任者變成了各個(gè)中心的主體，隨著主體越來越多慢慢地各方所承擔(dān)的責(zé)任越來越少，直至感到不存在責(zé)任。即責(zé)任的不斷分散到責(zé)任的最終消失。

（3）效果性問題：在合作治理中，往往存在著眾多的體系，各自為政的集團(tuán)，而這其中往往會(huì)涉及到更多的利益，利益的不均將導(dǎo)致最終的效果性問題。最為明顯的一個(gè)例子即為“疫苗事件”，強(qiáng)調(diào)效率，強(qiáng)調(diào)成本的同時(shí)，忽略了質(zhì)量，直接危害到全體公眾的巨大利益。不忍直視的效果背后卻是規(guī)范性問題的存在，程序是否規(guī)范，是否有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)等等。

（4）對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的損害：在合作治理中，公務(wù)員也僅僅是進(jìn)行社會(huì)管理的一個(gè)主體而已，不再是官僚制下一種讓人尊敬而又渴望的職業(yè)。隨著公務(wù)員自身作用的弱化，使得公務(wù)員內(nèi)在的職業(yè)榮譽(yù)，以及道德榮譽(yù)都在慢慢消減。并且公務(wù)員對(duì)工作的熱情、敬業(yè)都慢慢潛伏著內(nèi)在的危機(jī)，因?yàn)樗麄儍?nèi)心的責(zé)任和忠誠(chéng)都在慢慢消失，更可怕的是對(duì)公共利益的追求也在慢慢減弱。除此之外，公務(wù)員往往在合作治理模式下，承擔(dān)著不應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。無論是決策的失靈，還是公共產(chǎn)品的質(zhì)量問題，公務(wù)員都不應(yīng)承擔(dān)全部的責(zé)任，因?yàn)闄?quán)力分散所造成的責(zé)任主體早已有所區(qū)分。但是，社會(huì)公眾不管這些，往往把公務(wù)員隊(duì)伍作為一切的根源，這本身就是一種無形的傷害。

合作治理模式下存在的種種問題，說明合作治理模式也是需要慢慢地完善的。而在完善過程中，我們既需要在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，也需要不斷吸收其他的理論與思想來融入到合作治理模式中，使合作治理模式更加完善。

二、傳承與發(fā)展

合作治理模式的提出與發(fā)展，基本是否定傳統(tǒng)官僚制的。但是從現(xiàn)實(shí)中的來看，傳統(tǒng)的官僚制并不是一無所用，其本來的一些內(nèi)在特征還是值得借鑒與參考的，例如對(duì)責(zé)任與忠誠(chéng)的強(qiáng)調(diào)等。本文筆者借鑒官僚制的有用價(jià)值，提出一些新的觀點(diǎn)，促進(jìn)合作治理模式的發(fā)展與完善。

（1）建立一種全新的層級(jí)體系。傳統(tǒng)的官僚制所強(qiáng)調(diào)的層級(jí)制或許太過僵化，太過程序化，導(dǎo)致失去了效率，但是其體系還是值得我們借鑒的。新建的這種體系應(yīng)以各方主體在本質(zhì)上以平等為基礎(chǔ)，但是這種平等是享有權(quán)利義務(wù)的平等，各方主體共享權(quán)力，共享資源，共同決策，共同管理。但是這種體系在地位上要求不平等，強(qiáng)調(diào)政府處在較高級(jí)，而其他主體處在同一個(gè)級(jí)別，處在較高級(jí)別的政府不像傳統(tǒng)的層級(jí)制一樣，政府控制一切，而是使政府起到一個(gè)協(xié)調(diào)作用，總攬全局的作用。這樣就可以避免合作治理中的各自為政，各自利益至上，沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)的缺憾，同時(shí)也可以再次激發(fā)公務(wù)員隊(duì)伍的積極性，從而更高效，更便捷。

（2）強(qiáng)調(diào)部分集權(quán)。傳統(tǒng)官僚制強(qiáng)調(diào)集權(quán)，只不過是這種集權(quán)的程度過大，導(dǎo)致慢慢被社會(huì)所遺棄。我們這所強(qiáng)調(diào)的集權(quán)是為了解決合作治理中分散出去的權(quán)力被濫用，且無法控制的局面。政府手中的權(quán)力必須保證所分出去的權(quán)力在必要時(shí)候可以控制住分散出去的權(quán)力，即權(quán)力的分散需要一個(gè)度，而不是盲目的分權(quán)。這樣就可以避免合作模式中分權(quán)所造成的權(quán)力的濫用，用公權(quán)力謀私利的局面，同時(shí)也可以保證其他主體使用權(quán)力時(shí)所具有的一種合法性。

（3）強(qiáng)調(diào)責(zé)任，培育忠誠(chéng)。傳統(tǒng)官僚制中的責(zé)任制和忠誠(chéng)度完全可以應(yīng)用到合作治理模式下，而這也正是目前合作治理模式所欠缺的。通過責(zé)任制使各個(gè)主體所享有權(quán)力的同時(shí)承擔(dān)相當(dāng)?shù)呢?zé)任，對(duì)自己所負(fù)責(zé)的部分承擔(dān)明確的責(zé)任。在責(zé)任制下政府應(yīng)該發(fā)揮一個(gè)考核的作用，使責(zé)任制真正能夠落到實(shí)處。培育忠誠(chéng)，就是在合作治理模型中強(qiáng)調(diào)一種價(jià)值觀，這種價(jià)值觀包括奉獻(xiàn)、敬業(yè)、為民服務(wù)、追求公共利益等等。而培育這種價(jià)值觀則可以通過建立學(xué)習(xí)型組織來實(shí)現(xiàn)，而學(xué)習(xí)型組織的主體也就是合作治理的主體。

三、結(jié)語(yǔ)

合作治理模式的缺陷可以通過吸收傳統(tǒng)官僚制中的積極部分來彌補(bǔ)，從而使合作治理模式變得更加完善。建立一種全新層級(jí)體制，強(qiáng)調(diào)部分集權(quán)，強(qiáng)化責(zé)任制和培育價(jià)值觀的合作治理模式，必定會(huì)在獲得更高效率的同時(shí)強(qiáng)化其內(nèi)在的價(jià)值，在社會(huì)管理中發(fā)揮更大的作用。當(dāng)然也不可否認(rèn)由于社會(huì)的不斷向前發(fā)展，合作治理模式還會(huì)暴露出其他的問題，但是合作治理模式也將會(huì)在問題的基礎(chǔ)上不斷完善。

[1]陳振明.公共管理學(xué)[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2003(2):516.

[2]彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社,2001:222.

[3]包國(guó)憲,郎玫.治理、政府治理概念的演變與發(fā)展[J].蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2009(02).

[4]何增科.政府治理現(xiàn)代化與政府治理改革[J].行政科學(xué)論壇,2014.

[5]段嘯林.重新發(fā)現(xiàn)官僚制:西方公共行政理論對(duì)官僚制的再思考[J].公共行政評(píng)論,2015.

（作者單位：中國(guó)礦業(yè)大學(xué) ）