于水+徐亞清+姜凱宜

〔摘要〕基于話語視角，信訪產生于中國共產黨群眾工作的長期實踐，形成了自身的話語體系。信訪話語體現在圍繞信訪乃至一整套群眾工作的法規(guī)政策、圍繞信訪及各類群眾工作中官方與民眾的語言表達。信訪話語的生成與變遷是基于“革命—動員”與“改革—穩(wěn)定”兩個語境。革命和建國初期，信訪屬于 “動員”治理模式，實現了動員與民眾訴求的平衡。“改革—穩(wěn)定”語境中，信訪話語盡管延續(xù)了反映意見、聯(lián)系群眾和調查實情的傳統(tǒng)，卻面臨轉向中的斷裂問題，即“動員”話語消失之后難以在法治建設中定位自身價值?？v觀歷史，信訪話語轉向之關鍵在于構建契合改革語境的治理模式。

〔關鍵詞〕信訪；信訪話語；治理；群眾工作；法治

〔中圖分類號〕D632.8〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2017）05-0105-10

信訪是本土歷史語境下產生的治理方式，是中國共產黨群眾工作的實踐形式。〔1〕從1951年政（國）務院頒布《關于處理人民來信和來訪工作的決定》、2000年國家信訪局正式掛牌成立到《信訪條例》的公布與修訂，信訪伴隨著新中國成立和改革開放至今漫長的歷史。在長期的實踐活動中，一整套話語體系圍繞信訪得以建構。就內容而言，信訪話語由三個部分構成。其一是圍繞信訪活動而形成的信訪法規(guī)文本、信訪工作規(guī)章、原則。其二是圍繞一整套群眾工作形成的法規(guī)、規(guī)章、條例文本。其三是信訪乃至一整套群眾工作實踐中官方和民眾的語言表達。以語言為基礎的制度文本、工作語言，構成了信訪的話語體系，反映出本土歷史和現實中一整套應對利益表達的治理模式。 一、話語視角：信訪治理的邏輯詮釋 西方話語理論在當代形成了以哈貝馬斯和?？聻榇淼膬煞N不同思潮。尤爾根·哈貝馬斯（Habermas）的話語概念是建立在挽救“資本主義合法性危機”的邏輯上。在哈貝馬斯看來，晚近資本主義的經濟、行政與文化系統(tǒng)之間出現了沖突，建立在語言基礎上的所謂社會成員“交往”是對系統(tǒng)沖突的協(xié)調，對晚近資本主義合法化危機的“話語補救”?！?〕米歇爾·?？拢∕ichel Foucault）則更充滿批判色彩，?？抡J為話語作為一種對生活世界的塑造力量，“明晰的要素在語言與認識、具體的話語與知識、普遍的語言與思想的分析、人類歷史與語言科學之間的正當聯(lián)系中顯出光彩”〔3〕，語言規(guī)范作為實踐的基礎塑造、建構、反抗著政治權力。在福柯看來話語之間是存在沖突和批判的，他得出了“話語即權力”的著名論斷。歷史上占據主導地位的話語構建出符合自身語言規(guī)范的治理模式，也會不斷遭受“直言”的沖擊，福柯認為“直言”“講真話”的意義是對主導話語的反抗?！?〕盡管?？碌难芯客瑯邮腔谖鞣秸Z境，且具有“微觀化”的風格，然而話語的批判性解釋，即“直言”語言反抗主導話語的邏輯，可以有效詮釋信訪的治理模式。 依據本土歷史變遷，信訪的語境可以劃分為兩個歷史階段：“革命—動員”與“改革—穩(wěn)定”。前者對應的是中國共產黨獨立領導的革命斗爭（1927-1949）和新中國社會主義建設時期30年（1949-1978）。后者“改革—穩(wěn)定”則涵蓋改革開放至今的歷史階段。革命和新中國成立初期，以“處理人民來信來訪”工作為主要特點的信訪屬于“動員”的治理模式，革命戰(zhàn)爭年代一整套群眾工作的實踐逐漸塑造出信訪的治理傳統(tǒng)。新中國成立之后，以毛澤東同志《必須重視人民來信》、國（政）務院《關于處理人民來信和來訪工作的決定》、全國第一次信訪工作會議為主要標識，信訪作為表達群眾意見的機制得以正式確立。改革開放之后，信訪一方面繼續(xù)支持政權建設、保護權益，延續(xù)著反映群眾意見、聯(lián)系群眾、調查實情的功能，另一方面逐漸從原先“動員”轉向社會維護穩(wěn)定。信訪的制度文本、官方語言需要在維護社會穩(wěn)定、推進法治建設、創(chuàng)新社會治理中合理定位自身價值。 信訪話語的基本內涵分別為歷史與治理。就歷史而言，話語本身便是在長期的歷史演進中形成的。信訪活動背后的價值理念、語言規(guī)范是基于歷史上的實踐活動，在革命、建國初期、改革開放之后漫長的歷史進程中形成、發(fā)展和演變的。從治理的角度，信訪屬于本土特有的治理模式，在不同歷史時期會有不同特點。信訪工作的確立和發(fā)展、政府的信訪工作實踐、民眾圍繞信訪的行為都是以話語為基礎的治理活動。詮釋信訪話語，需要把握歷史與治理兩個關鍵要素，從歷史維度詮釋信訪治理生成與演變背后的語言表達與制度規(guī)范。 二、信訪話語的生成：基于“革命—動員”語境的歷史演進

①這些在《信訪條例》中都有體現，譬如依據《條例》第二十八條規(guī)定，“行政機關及其工作人員辦理信訪事項，應當恪盡職守、秉公辦事、查明事實、分清責任、宣傳法制、教育疏導、及時妥善處理，不得推諉、敷衍、拖延。” 第二十九條，“信訪人反映的情況，提出的建議、意見，有利于行政機關改進工作、促進國民經濟和社會發(fā)展的，有關行政機關應當認真研究論證并積極采納?！?第三十一條，“對信訪事項有權處理的行政機關辦理信訪事項，應該聽取信訪人陳述事實和理由；必要時可以要求信訪人、有關組織和人員說明情況；需要進一步核實有關情況的，可以向其他組織和人員調查?！?。參見國務院. 中華人民共和國國務院令.http：//www.gjxfj.gov.cn/2005-01/18/content_3583093.htm.國務院《信訪條例》第一條說明，“為了保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權益，維護信訪秩序，制定本條例”。〔5〕作為對信訪性質和設置宗旨的規(guī)定，《條例》第一條可以歸納出兩個原則。其一，信訪是作為政府和民眾“密切聯(lián)系”的途徑存在。其二，信訪性質和宗旨是保護信訪人合法權益。信訪作為對信訪人合法權益保護途徑，是通過調查事實、反映民意等方式進行的。相關類似的規(guī)定還有很多，這些規(guī)定雖然各有側重，不過都反映出《條例》對于信訪事項以及信訪人意見的重視。結合《條例》相關規(guī)定，現存信訪工作的關鍵詞可以歸納為三點，即意見反映、聯(lián)系群眾、調查實情。①意見、聯(lián)系、調查是信訪的關鍵詞，反映出信訪話語的功能效用?，F階段信訪工作的關鍵詞屬于黨和政府長期以來的治理傳統(tǒng)，即對群眾工作的重視?；仡櫄v史，第一次全國信訪工作會議于1957年5月召開。在此之前，信訪一詞并沒有直接、高頻出現在黨和政府的文本中，然而反映群眾意見、調查群眾實情長期以來是黨和政府群眾工作的重要任務，其在革命時期便已形成較為成熟的治理話語。從這一角度看，較早的文本依據可以追溯到毛澤東同志在1931年的《興國調查》。在這份對中共黨史產生重要影響的調研中，毛澤東對包括傅濟庭等八個家庭進行了面對面深入訪談。①當代基層治理中信訪工作對各村、各居委會的人員派駐和定期糾紛排查制度便可以追溯到土地革命時期黨的群眾工作?！叭罕娨庖姟薄罢{查”早在革命斗爭時期便是黨和根據地政府的高頻詞匯，這些詞匯一直延續(xù)到新中國建國和改革開放的今天。從海外中國史研究中同樣可以找到研究文本作為側面詮釋，費正清主編的《劍橋中華民國史》中這樣描述，“毛主義的建設很持久，從而能達到一個羽毛豐滿的國家形態(tài)的新階段。毛成功地組織并維持了一個持不同意見的政權。著名的群眾路線說明了革命精英轉變?yōu)榻y(tǒng)治精英的問題，這樣的精英必須同時既建立國家，又進行革命” ?！?〕盡管西方學者敘事與本土話語存在一定出入，然而字里行間不難看出“不同意見”和“群眾路線”在革命斗爭和政權建設中有著重要意義。 1951年，毛澤東同志發(fā)函《必須重視人民群眾來信》，其正式言明“必須重視人民的通信，要給人民來信以恰當的處理，滿足群眾正當的要求，把這件事看成是中國共產黨和人民政府加強和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。如果人民來信很多，本人處理困難，應該設立適當人數的專門機關和專門的人，來處理這些信件” 。〔7〕毛澤東的談話反映了兩個關鍵。其一，人民來信這一“群眾意見”的革命話語已經延續(xù)到建國時期，并成為建國之后群眾工作的重要內容。毛澤東同志發(fā)函無疑對同年政（國）務院頒布《關于處理人民來信和來訪工作的決定》產生了直接影響，也為之后全國信訪工作會議的召開奠定了基礎。其二，毛澤東談話中強調了“專門機關和專門的人”來“處理這些來信”?！皩ｉT機關和專門的人”則標志著新中國信訪工作組織化、機構化的開始。聯(lián)系群眾、反映意見的“人民來信來訪”是新中國信訪工作的發(fā)端，人民來信、人民意見、糾紛排查等要素在新中國治理話語中發(fā)揮著不可替代的作用。 在第一次全國信訪工作會議，乃至1951年毛澤東《必須重視人民群眾來信》一文出現之前，調查實情、反映意見的傳統(tǒng)就已經植根于黨的革命斗爭和政權建設中，該傳統(tǒng)對于信訪工作的生成和改變起到了塑造作用。不容忽視的，“革命—動員”語境下信訪話語有著不同于改革語境的重要內容。在調查實情、反映群眾意見之外，發(fā)動群眾參與革命和政權建設也是那一時期信訪工作的任務。該任務在特殊的歷史語境下成為調查實情、反映群眾意見的政治目標，“革命—動員”語境塑造下的信訪話語有著兩大特點。 1.信訪話語在革命和建國時期屬于“動員”的治理模式endprint

①在調研中，毛澤東所調研的八個家庭分別是，傅濟庭、李昌英、溫奉章、陳偵山、鐘得五、黃大春、陳北平、雷漢香。毛澤東對八個家庭的人數、收入、土地等生活狀況做了詳盡的訪談調研?？梢苑Q得上是聯(lián)系群眾的政治傳統(tǒng)的重要代表。參見中國人民解放軍政治學院黨史調研室：《中共黨史參考資料（第五冊）》，北京：人民出版社，1979年，第546-575頁。那一時期信訪話語具有一大鮮明特點，即對于人民群眾意見的調查和反映是在中國共產黨和黨領導下各級政府的主動動員、發(fā)動下進行的。革命和建國初期，動員群眾意見的主要目標之一在于革命斗爭。以土地改革為例，群眾意見、群眾反映等成為土改文獻中的高頻詞匯。1932年《蘇區(qū)關于肅反工作檢閱會議》中就呈現“以人民群眾力量監(jiān)督一切土豪地主富農一切反革命活動，舉發(fā)一切反革命派別和分子在蘇區(qū)內的陰謀破壞革命的行動”等語句。〔8〕1933年毛澤東同志的《查田運動的初步總結》中，在強調反對地主階級、分配土地時，多次強調“在群眾監(jiān)督下沒收”“在群眾檢舉下發(fā)現蘇維埃工作中犯了嚴重錯誤的一些分子”等內容。〔9〕類似的語言同樣體現在中國共產黨“白區(qū)”工作中，例如以劉少奇同志《關于白區(qū)的黨與群眾工作》為例，劉少奇在其中強調了“動員群眾向國民黨政府請愿”等動員群眾意見的重要性?！?0〕在革命斗爭和與之相關的土改等問題中，對人民意見的動員、調查和反映起到了重要的作用。 在黨的建設和政權建設方面，作為新民主主義革命勝利的“三大法寶”之一，黨的建設的有效實現與群眾工作有著重要聯(lián)系。這里可以引用抗戰(zhàn)時期時任129師政委的鄧小平同志對群眾意見的言論。他在1943年中共中央太行分局高級干部會議上的講話《根據地建設與群眾運動》中曾言，“參加群眾工作，發(fā)動群眾。又為群眾所幫助和監(jiān)督”?！?1〕重視群眾意見的傳統(tǒng)同樣體現在軍隊建設中。1948年毛澤東在關于軍隊民主運動的講話中說，“應當使士兵群眾對于干部中的壞分子有揭發(fā)其錯誤和罪惡的權利”?！?2〕這反映出軍隊建設與群眾揭發(fā)等意見建議的關聯(lián)。1949年之后，中國進入了社會主義改造和建設時期。建國初期的“三反五反”“三大調整”“三大改造”和之后的經濟文化建設，都與“群眾意見”“群眾來信”密切相關。1951年，在關于“三反五反”的會議中，毛澤東強調，“反貪污、反浪費、反官僚主義……發(fā)動廣大人民群眾包括民主黨派和社會各界人士去進行……號召坦白和檢舉”?！?3〕其中“發(fā)動人民群眾”和“檢舉”無疑是人民意見在政治運動中的重要體現。在1956年社會主義改造完成后，中國共產黨作為執(zhí)政黨一直著重強調通過群眾工作的方式實現對黨和政府的監(jiān)督。鄧小平同志在1957年西安干部會議上做了一篇題為《共產黨要接受監(jiān)督》的講話，其中再次著重強調了“脫離群眾犯大錯誤”“群眾對黨的監(jiān)督”“黨委領導下的群眾監(jiān)督制”等關鍵詞?！?4〕基于以上歷史文本不難看出，1951年毛澤東同志《必須重視人民群眾來信》以及政（國）務院《關于處理人民來信和來訪工作的決定》是中國共產黨長期以來重視群眾工作的政策輸出。其產生根源于革命斗爭和建國時期調查群眾實情、重視群眾意見的政治傳統(tǒng)。 2.信訪話語在那一時期基本實現了“動員”與“訴求”的平衡這首先在于“動員”話語會影響和塑造群眾意見，各級黨委和政府能夠通過“動員”話語聯(lián)系和調查群眾實情，并與群眾實現共識。群眾對黨委、政府的意見、來信等表達中，隨處可以反映出革命斗爭和建國時期的語境。以北京市人民政府1952年處理人民群眾來信來訪情況為例，如表一所示有關“‘三反‘五反運動”有766件，占到了23.4%?！皺z舉反革命”的有190件，占5.81%。反映干部作風問題的為154件，占4.71%?！?5〕這些信訪內容反映出人民群眾革命和建國初期，動員群眾意見的主要目標之一在于革命斗爭。在信訪工作中主動參與革命斗爭、支持新中國政權穩(wěn)定與建設。其次，“動員”的話語是以群眾實際情況為基礎，充分照顧人民群眾訴求的，主要表現為兩個層面。 一是抽象化表達“照顧群眾實情”“反映群眾意見”的政策語言。諸如抗日戰(zhàn)爭時期，1941年，毛澤東同志在《農村調查》的序言和跋中言明，“第一是眼睛向下，不要只是昂首望天?！诙情_調查會。東張西望，道聽途說，決然得不到什么完全的知識?！_調查會，是最簡單易行又最忠實可靠的方法，我用了這個方法得到了很大的益處……”〔16〕1942年《中央關于深入群眾工作中的決定》中同樣著重強調“反映群眾要求、群眾情緒”?！?7〕又如1945年，毛澤東同志在《論聯(lián)合政府》一文中說，“教育每一個同志熱愛人民群眾，細心地傾聽群眾的呼聲；每到一地，就和那里的群眾打成一片，不是高踞于群眾之上，而是深入群眾之中……” 〔18〕那一時期，群眾工作成為充分表達群眾要求的途徑。關心群眾實情、照顧群眾要求成為革命斗爭和政權建設的重要基礎。 二是如土地分配、經濟民生等具體政策文本。在1948年《貫徹執(zhí)行中共中央關于土改和整黨工作的指示》的這一份政策文件中，鄧小平再次強調了“群眾組織起來……極大多數農民都真正要求分配土地的時候再來分地”?！?9〕1952年《必須切實解決農民負擔過重的問題》中，毛澤東聲明了“專門調查農民公糧及其他負擔的實情，以為會議討論的依據”?！?0〕如圖一所示，信訪治理是群眾工作的集中體現，黨和政府通過調研、接受意見、來信的方式實現了對群眾權益的維護?！案锩獎訂T”語境下，信訪治理有效統(tǒng)合了兩個關鍵點，即發(fā)動群眾自覺參與革命和建設、主動照顧群眾利益。在信訪工作的有效開展下，群眾的利益表達不會影響革命和政權建設的目標。動員與訴求在特殊歷史階段基本實現平衡。表一北京市人民政府1952年上半年處理人民來信來訪情況來信來訪內容數量（件、次）占總量的比重（%）有關“三反”“五反”運動反映、舉報等76623.4各種建議48914.94舉發(fā)反革命1905.81反映干部作風1544.71要求解決個人生活、工作和其他問題89927.47其他問題50615.46刑事、民事等問題2447.46向市長致敬、報告等250.46總計3273100（本表根據李秋學《中國信訪史論》進行整理）endprint

圖一“革命—動員”語境下信訪話語的生成三、延續(xù)與斷裂：“改革—穩(wěn)定”中信訪話語的轉向 改革開放之后，本土語境從“革命—動員”轉為“改革—穩(wěn)定”，即從革命斗爭到改革發(fā)展，從動員群眾到支持改革發(fā)展的穩(wěn)定工作。“改革—穩(wěn)定”的語境下，法治建設成為信訪話語必須面對的主題?；谝幌盗姓呶谋?、社會事件不難看出，信訪工作仍然是新語境下重要的政策議程。1982年全國第三次信訪工作會議提出了“繼續(xù)主動解決歷史遺留問題和其他問題”的會議指示〔21〕，標志著信訪工作在改革初期逐漸走向常態(tài)化。隨著改革開放的深入進行，信訪仍然延續(xù)著自身的功能，即意見反映、聯(lián)系群眾、調查實情的治理傳統(tǒng)。從另一方面看，法治成為國家和社會治理的訴求，法治建設使得原先占據主導地位的“動員”治理模式逐漸消失。這給信訪帶來的，是話語調整與重建，即信訪話語轉向問題。在改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大方針下，信訪話語的延續(xù)性與斷裂性并存。 從延續(xù)性角度看，信訪話語的延續(xù)主要體現為兩點。首先是信訪工作在改革中以更加機構化、制度化的方式明確其功能。1984年，黑龍江省制定了全國第一個地方性的信訪法規(guī)，這對中央的信訪法規(guī)制定起到了政策先導的作用。1995年國務院《信訪條例》正式出臺、2000年國家信訪局正式成立都成為信訪制度化的標識。2001年，全國第五次信訪工作會議召開，會議提出，“信訪工作做得好不好，關系到黨能否始終保持與人民群眾的血肉聯(lián)系，關系到人心向背這一重大政治問題”。〔22〕這是在改革開放深入進行的背景下充分肯定了信訪話語作為群眾工作的實踐、作為本土特有的治理模式的地位。信訪作為反映意見、聯(lián)系群眾的表達機制，在法治化進程中進一步強化。2005年，經過各級國家機關、各領域學者、社會各界人士的共同努力，國務院對《信訪條例》進行修訂之后重新頒布與實施。此后的十年間，信訪工作持續(xù)發(fā)展，成為改革開放中化解社會矛盾不可或缺的治理模式。2017年第八次全國信訪會議中，習近平同志指出，“要切實依法及時就地解決群眾合理訴求，注重源頭預防，夯實基層基礎，加強法治建設，健全化解機制，不斷增強工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對性，真正把解決信訪問題的過程作為踐行黨的群眾路線、做好群眾工作的過程”?！?3〕 《信訪條例》頒布以來，信訪工作取得了一系列長足發(fā)展，并獲得日益發(fā)達的技術平臺支持。2005年最新修訂的《信訪條例》規(guī)定，“國家信訪工作機構充分利用現有政務信息網絡資源，建立全國信訪信息系統(tǒng)，為信訪人在當地提出信訪事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利。縣級以上地方人民政府應當充分利用現有政務信息網絡資源，建立或者確定本行政區(qū)域的信訪信息系統(tǒng)，并與上級人民政府、政府有關部門、下級人民政府的信訪信息系統(tǒng)實現互聯(lián)互通”?！?4〕自2006年中華人民共和國政府網站成立以來，國家信訪局等各級信訪部門的網站逐漸成立。2007年全國網上信訪信息系統(tǒng)正式運營，2009年國家信訪局開通了網上申訴受理系統(tǒng)。2014年，最高人民法院設置了網上申述信訪平臺，對“涉法涉訴”型信訪案件進行了網上的接收和處理。2015年，國務院更新了新的網上信訪信息系統(tǒng)，持續(xù)對信訪事項進行更加高效便捷的處理。中央在網絡信訪上的建構，為地方發(fā)揮了法規(guī)支持和政策導向作用。截至2014年年底，網絡信訪信息系統(tǒng)已經在全國29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、275 個地（市）和 1831個縣得到落實?！?5〕 其次是信訪工作以黨和政府一系列的政策規(guī)范為基礎，發(fā)揮著保護信訪人合法權益的作用，承擔著政府和群眾紐帶的重要功能。這在現實案例中有重要體現，主要為三點。其一是信訪舉報違法犯罪行為。信訪舉報機制在傾聽群眾呼聲、保護群眾利益上起到了重要作用。以20世紀90年代的“嚴打”為例，“嚴打”中諸多違法犯罪集團的落網都離不開群眾的信訪舉報。1996年“張金龍”“邵銀初”案件都是在知情群眾的信訪舉報中被公安部門偵破。2000年以來東北劉勇、青島聶磊等案件都是與信訪舉報有著直接或間接的關系。其二在于對信訪人的權益救濟和補償。改革開放以來，“涉法涉訴”類的信訪工作起到了“冤案排查”、保護權益的作用。譬如“聶樹斌案”中受害家庭堅持信訪維權的行為使案件發(fā)生轉機。其他的權益救濟和保護在諸如“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤指標”等農村土地整合與流轉、城市建設拆遷等問題上都不乏案例。其三是信訪人通過信訪活動提出批評和建議權得到保障。批評和建議權是公民的政治權利，信訪活動則為批評和建議權有效形式提供了途徑。在改革開放之后一些重要的政策改革中，國家機關的決策活動離不開對社會意見的吸納，信訪則是吸納意見的平臺。2003年“孫志剛”案件和此后一系列社會事件，包括“三鹿奶粉”“烏坎村”“宜黃拆遷”都促使社會各界通過信訪活動對政府進行問政，對包括《食品安全法》的出臺、《拆遷條例》的修訂、勞教制度的廢除發(fā)揮了重要作用。 然而信訪話語的轉向仍然是至今為止信訪工作尚未解決的主題，信訪話語的斷裂由此產生?！案锩獎訂T”到“改革—穩(wěn)定”的語境轉變，使得信訪應當褪去原先“動員群眾參與斗爭”色彩。首先，法治建設與革命斗爭語言明顯不同。革命斗爭意味著舊秩序打破和新秩序構建，新秩序構建后，法治則是常態(tài)化的秩序。其次，“穩(wěn)定”的發(fā)展前提與“動員”不相容。改革開放的今天，穩(wěn)定是發(fā)展的大前提。自上而下的動員則不再符合新語境的需要。改革開放以來，官方通過一系列的政策規(guī)范力求使信訪工作能夠在法治建設中得到定位。2014年十八屆四中全會在提出“全面推進依法治國”的同時，也明確強調了“把信訪納入法治化軌道”的目標。信訪在實踐層面需要通過一系列的法規(guī)制定、機制調整、政策過程構建起契合法治的話語體系。問題便在于，信訪話語在轉向的實踐中是否能夠真的契合新語境，是否能夠符合、且促進法治建設，信訪是否是法治建設中唯一的治理模式？社會關于信訪話語的存在價值也存在不同的觀點，即信訪在“動員”話語失效后究竟是常態(tài)化的治理模式還是法治不完善的“替代品”？ 實踐中面臨的困境表明信訪話語難以做出有效回答。從一系列的社會問題中可以看出，褪去“動員”話語色彩的信訪，在法治化進程中面臨斷裂問題，即過去動員話語不符合改革需要，契合法治的話語難以真正在實踐中有效確立，卻由“主動動員”轉變?yōu)椤氨粍泳S穩(wěn)”。這里不妨引用江蘇省A市J社區(qū)2015年上半年信訪工作報告，“妥善處理到市、區(qū)信訪局上訪群眾6件次，其中集體上訪1批8人……上訪數量全區(qū)最低”。①轉型時期，信訪工作必須有效化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、避免各類社會沖突危害經濟社會發(fā)展、損害政治合法性。而諸多事項中，信訪是唯一行之有效的化解矛盾途徑?！案锩獎訂T”語境下信訪話語的兩大特點，即信訪屬于“動員”的治理模式、動員與訴求的平衡均已逐漸消失。當前階段信訪相比革命語境凸顯出新的特點，使得信訪話語在斷裂中面臨治理危機，可歸納為三方面。 1.民眾方面褪去了階級斗爭語言，其利益表達“赤裸化”與維權常識缺失并存。在語境的轉變中，“動員”話語難以繼續(xù)塑造群眾價值理念，影響群眾的價值判斷。信訪在諸多事項中逐漸轉變?yōu)榧兇饣谧陨砹龅囊庖娭鲝埡屠嬉?，當利益訴求沒能得到預期回應時，長期上訪的“專業(yè)戶”易于在轉型期形成并積累。上訪戶的行為表達中多出現類似于“草菅人命”“黑心政府”之類的語言，表達其怨恨心態(tài)。上訪戶的維權常識嚴重缺乏，缺少對法律法規(guī)和《信訪條例》的必要遵守?！缎旁L條例》規(guī)定，“信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規(guī)，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利”?！?6〕一些上訪戶諸如“拍照威脅”“聘請律師團體策劃鬧訪”等過激行為無疑構成了對《信訪條例》的違背和對法治的破壞。其維權常識缺失還表現為信訪人對《信訪條例》規(guī)定的信訪流程置之不理。各級政府信訪部門是專門負責信訪工作的，而一些上訪戶“見車就攔”“見官就告”“是衙門就鬧”，構成了對信訪工作制度化、有序化的嚴重困擾。endprint

①該數據時基于2015-2017年信訪課題組調研所得資料，對相關地名信息進行了必要隱匿。2.現階段信訪機制難以有效整合和處理現實中各類信訪訴求。其一，信訪工作的實際情形超出了各級信訪部門的職能范圍，當前的信訪工作中信訪部門的普遍設置與各類信訪案件充斥各類機關的現象并存。各級信訪部門與其他政府部門共同承擔著各種信訪任務，譬如“涉法涉訴”信訪中諸多來信直接傳遞給人民法院、檢察院等司法部門。信訪部門盡管在不斷完善中，卻無法充分承擔對所有來信來訪的處理任務。這除了與諸多信訪者“見官就告”的問題有關以外，還與信訪內容多元化的現實情形密切關聯(lián)。涉及各類具體政策的信訪常會使得信訪者直接找到與信訪事項相關的各類信訪部門處理，使得信訪部門無法全面整合各種信訪事件?；诖?，是撤銷信訪部門將來信來訪任務交給各類相關部門還是充分擴大信訪部門職權？這成為一個懸而未決的問題。其二，信訪工作出現的“全能化”趨勢。革命斗爭和建國時期， 通過“處理來信來訪”保護群眾權益的方式有著歷史時段的特殊性，而從法治構建的角度，僅僅依賴信訪工作卻會增加信訪部門壓力，超過信訪工作職能范圍，導致其“全能化”?！叭芑笔紫润w現在信訪工作“什么都管”。依據《信訪條例》，信訪所針對的對象為：“（1）行政機關及其工作人員；（2）法律、法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織及其工作人員；（3）提供公共服務的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；（4）社會團體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國家行政機關任命、派出的人員；（5）村民委員會、居民委員會及其成員”?！?7〕而實際層面中諸如私企賠償等問題都要信訪部門解決，甚至諸多基層信訪工作人員反映，“有的上訪戶長年累月上訪只是反映家庭矛盾”。“家務事也要管”反映出信訪工作承擔了遠遠超過《信訪條例》規(guī)定的責任。其次，“全能化”還體現在信訪工作的職能擴張。一方面按照《信訪條例》規(guī)定，信訪工作只能反映民眾意見要求，既無法直接處理民眾各種經濟文化訴求，也無法直接問責其他部門。另一方面由于上訪戶的壓力和維護社會穩(wěn)定的責任，信訪工作在實踐中不斷擴充其職能。故而信訪增加了處理、仲裁、終結等職能?！缎旁L條例》中出現復查、復合的“三級終結”使得信訪增加了調解、司法調查乃至仲裁的職能。例如在江蘇省H市G縣信訪局提供的案例資料中，出現了這樣的工作答復，“X女士，根據賠償條例，你于2010年要求的賠償不符合政府第XX政策文件規(guī)定，已經被駁回?！毙旁L工作在發(fā)揮“紐帶”作用之外，還承擔了其他的責任職能?！稐l例》的“紐帶”與“終結”規(guī)定自相矛盾。革命斗爭和建國時期調查機制在改革開放時期的全能化阻礙了司法體制的完善。 3.各級信訪工作中會出現背離《條例》規(guī)定、違背法治的官方語言。信訪工作為了維護“穩(wěn)定”指標，甚至出現了“要求上訪戶寫保證書不再上訪”的行為。根據《信訪條例》規(guī)定，“任何組織和個人不得打擊報復信訪人”?！?8〕如果按照這一規(guī)定，“要求寫保證書不上訪”的行為變相成為一種對待信訪人的“私下打擊”，即剝奪了信訪者法定的監(jiān)督權。再以江蘇A市B社區(qū)2015年工作報告為例，“重點做好對長期上訪戶王某、趙某等的工作”。根據一些信訪工作者描述，“工作”主要是在可能上訪的地區(qū)、地點派駐人員，“盯緊”上訪戶。在信訪者缺乏法律常識的情況下，為了避免沖突發(fā)生、維護社會穩(wěn)定“盯訪”“勸訪”時有發(fā)生，“盯訪”等行為無疑是違背信訪宗旨和條例規(guī)定的。究其原因在于，信訪本身是基于“動員”語境產生的治理模式，“動員”失效之后，信訪在諸多事項中成為應對利益表達的唯一有效機制，卻無法有效平衡政策目標與民眾訴求。一方面，信訪工作存在的一些現象違背了法治；另一方面，其他替代信訪的利益表達途徑沒有有效構建，當沖突問題爆發(fā)時，信訪工作只能在現存法治不完善的情況下盡可能“維穩(wěn)”。表二信訪話語的延續(xù)和斷裂信訪基于的歷史語境“革命-動員”語境“改革-穩(wěn)定”語境信訪話語特點“動員”話語；“動員”與訴求平衡赤裸化的利益表達與維權常識詮釋；信訪工作難以整合信訪事務；信訪工作存在諸多偏離法治的問題信訪話語的延續(xù)革命斗爭；黨和政權建設；調查民眾實情、維護民眾利益（1）通過一系列政策法規(guī)完善明確其既有反映意見、聯(lián)系群眾、調查實情功能；（2）一系列諸如“嚴打”“冤案上訴”等社會事件中發(fā)揮其保護權益、支持政權建設、促進政策改革的作用信訪話語的斷裂主動動員民眾參與革命斗爭、政權建設基于“動員”產生的信訪無法在法治建設中充分構建新的話語體系；從主動“動員”到被動“維穩(wěn)”（本表是作者依據本文論述繪制） 四、結語：信訪話語在歷史轉變中的治理革新 既往的許多研究都是從“官民沖突”解釋當下的信訪問題，故而他們存在的問題主要在于復制西方理論基礎卻忽視本土話語。簡單地以西方話語為分析框架，無法解釋信訪這一飽受爭議的政治現象為何會生成，又為何會產生與現代政治秩序的張力等問題?？v觀信訪的生成和轉變，其并非純粹的剛性制度設定，也不是部分國外學者簡單化理解的“中國抗爭”。信訪治理的變遷反映出從革命到改革語境變化中本土話語的建構與轉向。立足當下階段，如何治理信訪問題，如何轉變信訪話語，需要在改革的語境中尋求答案。這里有必要構建一種符合國家治理體系和治理能力現代化要求、契合法治建設的信訪話語，綜上所述可歸納為三點。 1.信訪屬于近現代以來本土治理的話語體系。信訪工作的關鍵詞，包括“意見反映”“聯(lián)系群眾”“調查實情”等均源自于信訪的話語傳統(tǒng)，信訪話語本身則植根于中國共產黨革命建國的語境。在中國共產黨領導武裝斗爭和政權建設的歷史階段，信訪是“動員”話語塑造的，源自于中國共產黨群眾工作的實踐。信訪通過動員群眾意見、調研了解群眾實情，充分支持了新民主主義革命和新中國國家建設。改革開放之后，信訪通過政策法規(guī)的完善得到進一步發(fā)展，并基于網絡平臺的革新日益信息化，其原有功能在諸如“嚴打”等事件中得到延續(xù)。信訪治理在生成與變遷中，盡管不排除諸如全球化、信息技術革命等國際因素影響，但其核心是本土的話語體系。西方的所謂政治現代化標準不適合直接詮釋信訪問題。 2.在“動員”話語褪色無法解釋改革開放后語境的情況下，信訪需要構建起新的話語。在全面推進國家治理體系和治理能力現代化、全面推進依法治國建設過程中，信訪話語應當同其他各類社會議題一起，以公平正義作為普遍追求的價值導向。改革發(fā)展中，信訪話語所追求的公平正義應當既傳承群眾觀點、群眾路線等優(yōu)良傳統(tǒng)，又契合構建民主、法治的當代訴求。公平正義的價值觀點，應當體現在對信訪工作的價值塑造和通過法治對信訪的行為規(guī)范。政府的政策變遷與民眾訴求的平衡應當重新得以構建，社會成員權益應當得到平等尊重，法治則應當承擔起維護公平正義、規(guī)范信訪行動的使命。無論是信訪工作的“截訪”還是信訪人的“鬧訪”等行為都為公平正義所不容。 3.信訪作為本土治理的話語可以在多元合作中實現合理定位。信訪話語存續(xù)至今，說明信訪作為群眾工作的實踐，長期以來是契合本土的歷史和現實情境的。信訪工作的傳統(tǒng)功能可以在新形勢下得以發(fā)揮，關鍵在于合理定位。全球化、信息化的今天，改革發(fā)展的中國社會正在形成多元化、復雜化的環(huán)境。在國家和社會治理中，信訪既需要充分表達民意，又不應過分干預司法和其他民生社保部門的職能，信訪的存在不應該阻撓其他部門和國家機關的職能發(fā)揮。原屬于司法職能的“仲裁”應當退出信訪的政策文本、制度規(guī)定中，以契合信訪法治化要求。一方面，國家治理體系和治理能力現代化有賴于法治構建、司法完善和部門有效改革。另一方面，信訪作為一種民意表達和監(jiān)督機制可以成為多元治理中的有效一環(huán)，傳承群眾觀點和群眾路線的優(yōu)良傳統(tǒng)，發(fā)揮本土治理的特色。endprint

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〔15〕李秋學.中國信訪史論〔M〕.北京：中國社會科學出版社，2009.223.

〔16〕〔18〕毛澤東選集：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1991.789-790，1095.

〔17〕中國人民解放軍政治學院黨史調研室.中共黨史參考資料（第八冊）〔M〕.北京：人民出版社，1979.422-423.

〔22〕第五次全國信訪工作會議舉行〔N〕.人民日報，2001-09-30.

〔23〕習近平對信訪工作作重要指示〔DB/OL〕. http：//www.dangjian.cn/djw2016sy/djw2016syyw/201707/t20170720_4347029.shtml.

〔25〕張海波，童星，倪娟.網絡信訪：概念辨析、實踐演進與治理創(chuàng)新〔J〕.行政論壇，2016，（2）.

【責任編輯：朱鳳霞】黨政研究20175endprint