填涂造地過程中農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益減損的法律矯正

劉佳奇

摘要：相較一般的民事權(quán)益減損，農(nóng)民因填涂造地而減損的生態(tài)環(huán)境權(quán)益表現(xiàn)為明顯的“二元性”，即受損權(quán)益性質(zhì)的二元性、受損權(quán)益時空的二元性、權(quán)益減損范圍的二元性、受損權(quán)益內(nèi)容的二元性和責(zé)任主體的二元性。有鑒于此，填涂造地過程中農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益減損的法律矯正，就不能局限于對私權(quán)益受損的民法矯正。但是，既有法律矯正體系卻未能完全匹配填涂造地過程中農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益減損的“二元性”特點(diǎn)，應(yīng)從發(fā)展農(nóng)村、農(nóng)民社會組織，整合分散配置的行政規(guī)劃權(quán)，完善既有生態(tài)環(huán)境損害補(bǔ)償制度，塑造以農(nóng)民表達(dá)權(quán)為核心的程序法治，建立社會化生態(tài)環(huán)境損害矯正機(jī)制等方面入手加以完善。

關(guān)鍵詞：填涂造地 農(nóng)民 生態(tài)環(huán)境權(quán)益 二元性 法律矯正機(jī)制

在海域圍填海指標(biāo)的限制以及國家對農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的嚴(yán)格管控下，建設(shè)用地的需求與供給之間出現(xiàn)了很大的缺口，各地政府不約而同地把彌補(bǔ)缺口的希望寄托在填涂造地上。填涂造地客觀上會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，這是由灘涂資源自身的多功能屬性所決定的。因為灘涂不僅是重要的后備土地資源，還具有防止或減緩海岸侵蝕、維系生物多樣性、降解環(huán)境污染等生態(tài)環(huán)境的功能。同時，灘涂資源的諸多功能相互間存在著有限的兼容性，對填涂造地功能的過分追求、利用，可能造成其他功能的減損甚至喪失。作為我國開發(fā)利用灘涂資源的重要手段，填涂造地固然發(fā)揮了灘涂作為后備土地資源的功能，為沿岸地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展拓展了空間、提供了新的土地資源，但是，在填涂造地的過程中，尤其通過填涂造地片面、過分追求土地空間拓展的過程中，相關(guān)活動也產(chǎn)生了“負(fù)效應(yīng)”——嚴(yán)重擠占并減損了周邊農(nóng)民從灘涂資源享受的生態(tài)環(huán)境權(quán)益。法諺有云：“有權(quán)利必有救濟(jì)、有侵害必有保護(hù)?！贬槍μ钔吭斓剡^程中農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益的減損，法律應(yīng)當(dāng)提供必要且充分的矯正機(jī)制。

一、填涂造地過程中農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益減損的二元性分析

填涂造地過程中，農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益的減損不同于一般民事權(quán)益的減損，其中包含傳統(tǒng)民法矯正難以完全涵蓋的權(quán)益類型和表現(xiàn)。因此，厘清填涂造地過程中農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益減損的特點(diǎn)，就成為對其進(jìn)行法律矯正的理論基礎(chǔ)和邏輯起點(diǎn)。詳言之，相較一般的民事權(quán)益減損，農(nóng)民因填涂造地而減損的生態(tài)環(huán)境權(quán)益具有明顯的“二元性”。

（一）私益與公益——受損權(quán)益性質(zhì)的二元性

農(nóng)民因填涂造地而減損的生態(tài)環(huán)境權(quán)益從性質(zhì)上既包括私益，又包括公益。一方面，農(nóng)民受損生態(tài)環(huán)境權(quán)益中包含傳統(tǒng)意義上的民事私益。例如，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及水產(chǎn)養(yǎng)殖為主的河口灘涂圍墾區(qū)，一般仍以粗放型經(jīng)營為主，其農(nóng)業(yè)面源污染及養(yǎng)殖廢水會污染沿海土壤和近海水環(huán)境。如果農(nóng)民在此地從事漁業(yè)養(yǎng)殖，則其財產(chǎn)權(quán)益、人身權(quán)益將會受到污染的影響，導(dǎo)致諸如養(yǎng)殖的魚蝦等因水污染而減產(chǎn)，農(nóng)民食用了攜帶污染物質(zhì)的水產(chǎn)品而致健康權(quán)受侵害等不利后果的出現(xiàn)。另一方面，由于資源環(huán)境具有整體性、唯一性、公共性，某些填涂造地活動對灘涂資源的影響并非針對特定的農(nóng)民，而是對不特定空間范圍的農(nóng)民均造成生態(tài)環(huán)境權(quán)益的減損。例如，填涂造地破壞了原有的生態(tài)系統(tǒng)，降低了灘涂濕地生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，使依賴于灘涂生態(tài)生存的動植物種類和數(shù)量減少。生物多樣性減少這種生態(tài)環(huán)境權(quán)益顯然不是某個農(nóng)民獨(dú)占的，其已經(jīng)超出民事私益的范疇而屬于環(huán)境公益，其受損主體具有不特定性、整體性。

（二）代際與代內(nèi)——受損權(quán)益時空的二元性

一般意義上的民事權(quán)益受損，往往只表現(xiàn)為侵權(quán)行為所產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)后果，如財產(chǎn)滅失、人身損害等。與此不同的是，資源環(huán)境作為人類世代生存發(fā)展的必要物質(zhì)基礎(chǔ)，其對人類權(quán)益的影響在時空范圍上具有延伸性，即生態(tài)環(huán)境權(quán)益不僅包括當(dāng)代人的權(quán)益，還包括后代人的權(quán)益。因此，農(nóng)民因填涂造地活動而造成生態(tài)環(huán)境權(quán)益的減損就具有代際時空二元性。其中既包括現(xiàn)實(shí)生態(tài)環(huán)境權(quán)益的受損，又包括未來生態(tài)環(huán)境權(quán)益的受損。例如，近年來我國蘇北竹港和上海市的灘涂區(qū)域均出現(xiàn)了因圍墾導(dǎo)致水生動物大量死亡或數(shù)量銳減的案例。新淤漲涂面形成的濕地、生物種類一般需要數(shù)十年甚至上百年的時間才能逐步恢復(fù)，因而一些以濕地為棲息地的水鳥等生物的生存也變得更加艱難。顯然，無論是圍墾區(qū)內(nèi)的當(dāng)代還是后代農(nóng)民，填涂造地活動對其生態(tài)環(huán)境權(quán)益均造成了減損。

（三）直接經(jīng)濟(jì)損失與生態(tài)服務(wù)損失——權(quán)益減損范圍的二元性

灘涂的價值不僅包括直接利用價值，還包括間接利用價值和非利用價值等生態(tài)服務(wù)價值。具體而言，灘涂的間接利用價值主要包括其在調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、調(diào)蓄洪水、穩(wěn)定岸線方面的功能；非利用價值主要是指其在保護(hù)生物多樣性和科研文化服務(wù)方面的價值。因此，相比一般民事權(quán)益的減損范圍僅限于直接經(jīng)濟(jì)損失，因填涂造地行為對農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益的減損，其范圍已經(jīng)超越了直接經(jīng)濟(jì)損失而涉及間接利用價值和非利用價值等生態(tài)服務(wù)價值損失。一般來說，填涂造地給農(nóng)民造成的直接經(jīng)濟(jì)損失可以通過相應(yīng)的市場價格予以評價，而對其造成的間接利用和非利用價值等生態(tài)服務(wù)損失卻難以用市場機(jī)制和價格手段進(jìn)行貨幣化衡量。但是，生態(tài)服務(wù)損失盡管沒有直接影響到農(nóng)民的生產(chǎn)和生活，也沒有相應(yīng)的市場價格，卻最終影響了生產(chǎn)和生活的正常條件。例如，江蘇東臺市大面積濫圍土地，切斷了每日潮流上行下瀉的水路，使灘涂無法在汛期納潮，使大量的魚、蝦、蟹、貝類、鳥類家族必需的海水、餌料和涂泥無法得到保證，導(dǎo)致這片世界上罕見的自然的食餌場、產(chǎn)卵場、育肥場正在逐漸消失，物種生命與種族的延續(xù)受到影響。這種環(huán)境權(quán)益的減損雖然不會立刻、直接作用于農(nóng)民，但是經(jīng)過長期的環(huán)境作用，最終還會間接地傳導(dǎo)至這一區(qū)域內(nèi)從事養(yǎng)殖、捕撈等漁業(yè)活動的農(nóng)民身上（如產(chǎn)量下降、資源枯竭）。

（四）實(shí)體與程序——受損權(quán)益內(nèi)容的二元性

填涂造地給農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益帶來的減損，涉及民事法律關(guān)系（如補(bǔ)償協(xié)議），還涉及行政法律關(guān)系（如征收、征用）。由于法律關(guān)系中公法因素的介入，導(dǎo)致農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益從內(nèi)容的角度既包括實(shí)體法內(nèi)容，又包括程序法內(nèi)容。因為在公法，特別是行政法律關(guān)系中，實(shí)體法與程序法往往并存，且程序法在保障相對人合法權(quán)益、監(jiān)督行政權(quán)行使過程中的重要價值不言而喻。一旦相關(guān)主體的權(quán)益受損、多元法律關(guān)系的平衡被打破，農(nóng)民因填涂造地而導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境權(quán)益受損，既包括實(shí)體法權(quán)益受損，又包括程序法權(quán)益受損，前者諸如補(bǔ)償權(quán)、資源使用權(quán)的減損，后者諸如知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)等受到侵犯。endprint

（五）顯性與隱性——責(zé)任主體的二元性

一般民事權(quán)益受損后，責(zé)任主體可依法確定，但因填涂造地活動而致農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益減損的責(zé)任主體具有二元性。某些情況下責(zé)任主體是顯性的，容易確定。例如，新開發(fā)的填涂造地項目，其項目經(jīng)營者往往較為明確，農(nóng)民因其行為造成的生態(tài)環(huán)境權(quán)益減損也有權(quán)直接對其追責(zé)。但某些情況下，責(zé)任主體卻是隱性的，較難確定甚至主體已經(jīng)滅失。例如，責(zé)任主體雖然存在，但其自身無力向農(nóng)民負(fù)擔(dān)巨額的環(huán)境權(quán)益損害費(fèi)用。生態(tài)環(huán)境權(quán)益受損的農(nóng)民即使向其主張權(quán)益也無法獲得應(yīng)有的救濟(jì)。再如，填涂造地活動在我國早已不是新鮮事物，歷史上曾經(jīng)的填涂造地活動如果給當(dāng)前農(nóng)民帶來了生態(tài)環(huán)境權(quán)益的減損，要確定責(zé)任主體就相對困難。特別是有些責(zé)任主體由于時代更迭、破產(chǎn)、轉(zhuǎn)產(chǎn)、改制等歷史原因已經(jīng)變更、注銷，權(quán)利人無法直接提出恢復(fù)環(huán)境權(quán)益的請求。

二、既有法律矯正機(jī)制存在的問題

既然填涂造地過程中農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益減損相比一般的民事權(quán)益減損具有“二元性”，那么，此種權(quán)益減損的法律矯正就不能局限于傳統(tǒng)民法意義上的事后救濟(jì)、恢復(fù)直接經(jīng)濟(jì)利益等內(nèi)容，需要建構(gòu)與之相適應(yīng)的、特殊的法律矯正機(jī)制。但是，既有法律矯正機(jī)制未能完全匹配填涂造地過程中農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益減損的“二元性”特點(diǎn)，因而無法為農(nóng)民提供充分的法律保障。

（一）受限于特定的權(quán)益代表主體導(dǎo)致環(huán)境公益減損的矯正不足

由于填涂造地活動對農(nóng)民環(huán)境權(quán)益的減損在性質(zhì)上具有二元性，既包括個人環(huán)境私益的減損，又包括不特定多數(shù)主體環(huán)境公益的減損，因此，從功能類型的角度看，農(nóng)民環(huán)境權(quán)益受損的矯正機(jī)制同樣應(yīng)當(dāng)兼有私益矯正功能和公益矯正功能的內(nèi)容。對于農(nóng)民因填涂造地而致個人生態(tài)環(huán)境權(quán)益（私益）的減損，既有立法對此設(shè)立了相應(yīng)的矯正機(jī)制，包括支付征收、征用補(bǔ)償費(fèi)，以及由于填涂造地導(dǎo)致糾紛的行政、司法解決機(jī)制等。此外，我國既有立法中也設(shè)計了公益矯正機(jī)制，即公益訴訟。但是，相比私權(quán)主體的確定性，公共利益的權(quán)利主體事實(shí)上難以確定。因此，對公益減損的主張必須由立法設(shè)計特殊的機(jī)制，明確相應(yīng)的公益代表主體方可實(shí)現(xiàn)。目前，我國立法中有權(quán)代表不特定多數(shù)農(nóng)民主張環(huán)境公益的主體主要是：

1.國家海洋行政主管部門?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第90條規(guī)定：“對破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，由依照本法規(guī)定行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門代表國家對責(zé)任者提出損害賠償要求”。據(jù)此，如果因填涂造地活動造成破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)的嚴(yán)重后果，國家海洋行政主管部門可以代表環(huán)境權(quán)益受損的農(nóng)民主張損害賠償。2.符合條件的社會組織。《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：（一）依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；（二）專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。”據(jù)此，符合《環(huán)境保護(hù)法》相關(guān)條件的社會組織（如中華環(huán)保聯(lián)合會等）可以代表因填涂造地而致環(huán)境公益受損的農(nóng)民主張權(quán)利。3.試點(diǎn)地區(qū)的人民檢察院。根據(jù)《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點(diǎn)的決定》，全國人大常委會授權(quán)最高人民檢察院在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域開展提起公益訴訟試點(diǎn)。據(jù)此，在試點(diǎn)期和試點(diǎn)區(qū)內(nèi)，如果因填涂造地而致農(nóng)民環(huán)境公益受損，試點(diǎn)區(qū)有管轄權(quán)的人民檢察院可以代表公益提起訴訟。

誠然，公益訴訟制度的設(shè)立，為農(nóng)民因填涂造地而受損的環(huán)境公益提供了必要的救濟(jì)途徑，但是，由于農(nóng)民對填涂造地是否、在多大程度上致其公益受損，缺乏作出判斷必要的專業(yè)智識水平和技術(shù)能力，使其難以向有權(quán)提起公益訴訟的主體準(zhǔn)確表達(dá)其公益訴求，提供相應(yīng)的證據(jù)支撐。加之代表公益的主體（公益訴訟原告）均與公益受損的農(nóng)民之間存在著天然的距離，導(dǎo)致在缺乏有效溝通的情況下，公益代表主體難以及時、充分表達(dá)農(nóng)民的公益訴求。此外，即使農(nóng)民或環(huán)境公益的代表主體已經(jīng)確悉填涂造地?fù)p害環(huán)境公益的事實(shí)，但公益的訴求如何形成本身就是一個困擾既有公益矯正機(jī)制的難題。因為就公益和私益的本質(zhì)而言，公益的概念并非絕對排斥由基本權(quán)利所賦予人民的私益，是故，公益的判斷和形成需要對私益進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)、整合。但在填涂造地活動中，公益受損的農(nóng)民主體為不特定多數(shù)，相互間對公益的判斷和訴求恐也大相徑庭，因此，公益代表主體（原告）難以在不特定的農(nóng)民間形成一致的訴求，其在公益訴訟中所提出的救濟(jì)主張既可能難以真正反映環(huán)境公益的實(shí)際受損情況，又可能難以真正獲得不特定多數(shù)農(nóng)民的廣泛認(rèn)同。

（二）行政規(guī)劃權(quán)分散配置導(dǎo)致填涂造地規(guī)劃對未來環(huán)境權(quán)益考量不足

包括灘涂在內(nèi)，資源環(huán)境本身具有的公共品屬性（效用的不可分割性、消費(fèi)的非競爭性、收益的非排他性），使得完全依靠自由市場調(diào)節(jié)資源環(huán)境反而帶來了“公地的悲劇”、“搭便車”、“短視行為”等一系列“市場失靈”問題。有鑒于此，政府應(yīng)以更加積極的姿態(tài)介入資源環(huán)境問題的管理之中，以“看得見的手”彌補(bǔ)“市場失靈”的不足。這在立法中表現(xiàn)為，賦予行政主體對包括填涂造地在內(nèi)的資源環(huán)境開發(fā)利用行為以規(guī)制權(quán)。前文已述，填涂造地行為對農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益的影響從時空范圍看，不僅包括農(nóng)民的代內(nèi)環(huán)境權(quán)益，還拓展至農(nóng)民的代際環(huán)境權(quán)益。其中，對農(nóng)民代內(nèi)生態(tài)環(huán)境利益的考量，需要政府通過必要的環(huán)評、監(jiān)測、許可、處罰、強(qiáng)制等手段依法加以全程規(guī)制。而如何將填涂造地活動對未來時空條件下農(nóng)民代際生態(tài)環(huán)境利益的減損納入考量，則是行政規(guī)劃必須考慮的問題。正所謂“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢”，行政規(guī)劃是依法享有行政規(guī)劃權(quán)的行政主體通過對未來時空條件下的填涂造地活動設(shè)定必要的原則、目標(biāo)、重點(diǎn)項目、實(shí)施措施、組織保障等。如果與填涂造地相關(guān)的行政規(guī)劃科學(xué)合理，則農(nóng)民因填涂造地而可能減損的未來環(huán)境權(quán)益就可以得到充分的考量和必要的預(yù)防。

目前，我國有關(guān)灘涂資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)的權(quán)力分散配置在海洋、漁業(yè)、土地、林業(yè)、環(huán)保、發(fā)展改革、旅游、交通、水利等多個行政職能部門之中，形成了“九龍治灘”的局面。相關(guān)行政主體均依據(jù)自身對灘涂資源的管理權(quán)，從本部門行政管理的角度出發(fā)，依法制定適用于本部門、本領(lǐng)域的規(guī)劃以利“未雨綢繆”?！熬琵堉螢笔菫┩慷喙δ苄栽谛姓?guī)劃權(quán)配置上的正常反映，但灘涂多功能性之間是有限兼容的，特別是在填涂造地的規(guī)模和強(qiáng)度日益加大的背景下，規(guī)劃權(quán)過于分散的后果是，各部門僅從自身負(fù)責(zé)的灘涂資源單一功能的角度進(jìn)行管理、制定規(guī)劃的權(quán)力配置模式，極易導(dǎo)致未來管理目標(biāo)之間的沖突；各相關(guān)部門之間必然出現(xiàn)權(quán)力競爭，進(jìn)而帶來管理上的不協(xié)同?！熬琵堉螢弊兂闪恕熬琵垹帪保块T利益的爭奪導(dǎo)致灘涂資源的多功能在未來時空條件下難以兼容甚至減損，其結(jié)果是農(nóng)民本應(yīng)通過行政規(guī)劃得到維護(hù)的代際生態(tài)環(huán)境權(quán)益，卻因諸多行政規(guī)劃之間的矛盾、沖突而被人為忽視甚至進(jìn)一步減損。endprint

（三）既有補(bǔ)償制度未將間接損失、非利用損失納入考量

從利益減損范圍的角度，填涂造地活動除造成農(nóng)民直接經(jīng)濟(jì)損失之外，還會對其造成間接損失、非利用損失。而既有相關(guān)法律雖然明確了灘涂占用行為應(yīng)予以補(bǔ)償?shù)脑瓌t，但基本思路均在于把補(bǔ)償范圍限定為占用灘涂給農(nóng)民造成的直接財產(chǎn)損失。例如，《福建省海域使用補(bǔ)償辦法》第7條規(guī)定：“收回海域使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)支付海域補(bǔ)償費(fèi)、種苗和海域附著物補(bǔ)償費(fèi)”。事實(shí)上，填涂造地給農(nóng)民造成的損失不僅包括直接財產(chǎn)損失，還涉及農(nóng)民間接損失，非利用損失。顯然，現(xiàn)行補(bǔ)償制度的立法設(shè)計沒有將間接損失、非利用損失充分納入考量。

不僅如此，即使我國既有立法中規(guī)定了對喪失發(fā)展機(jī)會或生態(tài)環(huán)境的損失進(jìn)行補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)補(bǔ)償制度，其補(bǔ)償對象也是地方政府而非農(nóng)民。例如，《環(huán)境保護(hù)法》第31條規(guī)定：“國家加大對生態(tài)保護(hù)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)落實(shí)生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償資金，確保其用于生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償。國家指導(dǎo)受益地區(qū)和生態(tài)保護(hù)地區(qū)人民政府通過協(xié)商或者按照市場規(guī)則進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?！笨梢?，既有對喪失發(fā)展機(jī)會或生態(tài)環(huán)境的損失進(jìn)行的生態(tài)補(bǔ)償制度僅是上下級政府之間或者受益地與受償?shù)卣g的補(bǔ)償，補(bǔ)償方式為財政轉(zhuǎn)移支付或行政協(xié)議。從制度本身來看，并不直接涉及對農(nóng)民喪失發(fā)展機(jī)會或生態(tài)環(huán)境的損失進(jìn)行補(bǔ)償，導(dǎo)致填涂造地過程存在事實(shí)上的社會不公平。

（四）程序法僅滿足形式合法性導(dǎo)致對程序性環(huán)境權(quán)益的矯正不足

法律授予行政主體規(guī)制填涂造地活動的權(quán)力，但授權(quán)本身并不能保證權(quán)力必然被忠實(shí)履行，因為“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”。在得到法律授權(quán)后，行政權(quán)往往可以披上“合法”的外衣，反而存在權(quán)力濫用的空間與失控的可能。因此，為防止填涂造地過程中行政主體濫用實(shí)體性行政權(quán)對農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益的減損，既有立法作出了程序法規(guī)制的努力。例如，《土地管理法》規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見。被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督。

既然程序與政府、農(nóng)民等主體權(quán)力（利）的實(shí)現(xiàn)之間有著密切的關(guān)系，這意味著，程序既可以促進(jìn)權(quán)力（利）的實(shí)現(xiàn)，又可以妨礙權(quán)力（利）的實(shí)現(xiàn)。特別是如果程序本身流于形式合法，其不但不會成為農(nóng)民保障環(huán)境權(quán)益、表達(dá)環(huán)境權(quán)益訴求的必要途徑和渠道，反而可能為行政主體、填涂造地項目開發(fā)商等阻塞民意表達(dá)甚至侵害農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益提供“合法性”借口。而現(xiàn)行法律中有關(guān)占用、聽證、補(bǔ)償和分配等具體規(guī)定依然存在過于籠統(tǒng)、抽象和缺乏可操作性等問題，雖然在形式上實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益的程序法保障，但這種形式合法性很容易被強(qiáng)大的行政權(quán)所利用，結(jié)果造成在填涂造地過程中，普遍存在忽視農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和表達(dá)權(quán)的情況。

（五）隱性責(zé)任主體的矯正機(jī)制缺失

填涂造地過程對農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益的影響不僅緣于現(xiàn)實(shí)問題，還有部分生成于歷史的遺留問題。特別是改革開放后，我國經(jīng)濟(jì)體制實(shí)現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，變革過程中某些填涂造地活動的責(zé)任主體可能由于轉(zhuǎn)制、轉(zhuǎn)產(chǎn)、破產(chǎn)等原因已經(jīng)滅失。但既有法律矯正機(jī)制，尤其是民法矯正機(jī)制往往僅針對明確的、顯性責(zé)任主體。例如，《物權(quán)法》第37條規(guī)定：“侵害物權(quán)，造成權(quán)利人損害的，權(quán)利人可以請求損害賠償，也可以請求承擔(dān)其他民事責(zé)任?！憋@然，損害賠償請求權(quán)的主張應(yīng)以侵權(quán)責(zé)任主體確實(shí)存在為必要。而填涂造地過程中，某些對農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益造成侵害的責(zé)任主體已經(jīng)不存在，也就無法援用相關(guān)民事侵權(quán)責(zé)任的矯正機(jī)制實(shí)現(xiàn)對侵害的矯正。不僅如此，某些情況下侵權(quán)責(zé)任主體雖可確定，但卻因無力支付賠償費(fèi)用實(shí)際上仍然不能被“請求損害賠償”或“承擔(dān)其他責(zé)任”?？梢?，因責(zé)任主體不復(fù)存在或負(fù)擔(dān)不能的填涂造地活動而造成的生態(tài)環(huán)境權(quán)益減損，很可能會因為責(zé)任主體的民法“隱身”而被抹去。

三、既有法律矯正機(jī)制的完善路徑

結(jié)合填涂造地過程中農(nóng)民生態(tài)環(huán)境權(quán)益減損的“二元性”特點(diǎn)，應(yīng)從如下方面入手對既有法律矯正機(jī)制加以完善。

（一）發(fā)展農(nóng)村、農(nóng)民社會組織以對接既有公益糾紛解決機(jī)制

在政治逐步走向民主和社會日益走向自主的歷史潮流下，社會矛盾的防范和調(diào)節(jié)日益需要社會組織的成長和發(fā)育。尤其是在農(nóng)民判斷和表達(dá)利益訴求能力相對有限的情況下，發(fā)展農(nóng)村、農(nóng)民社會組織將有助于對接既有公益糾紛解決機(jī)制，提升農(nóng)民救濟(jì)能力，有利于矯正農(nóng)民因填涂造地而造成的公益減損。具體而言：

1.農(nóng)村、農(nóng)民社會組織可以優(yōu)化政治結(jié)構(gòu)。政府對于社會系統(tǒng)的有效管理以及良性運(yùn)行，客觀上要求在政府和社會公眾之間建立一種社會中介機(jī)制，使兩者之間通過中介的運(yùn)轉(zhuǎn)，相互影響，互融共生。作為農(nóng)民與政府之間的橋梁，農(nóng)村、農(nóng)民社會組織能夠協(xié)商各層次、不同群體間的利益沖突并緩和矛盾。通過倡導(dǎo)環(huán)境保護(hù)、發(fā)動農(nóng)民參與、表達(dá)農(nóng)民訴求等，其能夠起到在農(nóng)民與政府之間重要的中介作用，特別是符合法定條件的農(nóng)村、農(nóng)民社會環(huán)保公益組織，能夠充分對接既有公益糾紛解決機(jī)制，依法代表農(nóng)民主張恢復(fù)因填涂造地而減損的公益。

2.農(nóng)村、農(nóng)民社會組織可以增強(qiáng)社會技術(shù)性。包括填涂造地活動在內(nèi)的許多社會公共事務(wù)具有較強(qiáng)的技術(shù)性，普通農(nóng)民僅憑自身具備的一般認(rèn)知能力難以完全理解并作出判斷。而農(nóng)村、農(nóng)民社會組織則可以通過吸納相關(guān)領(lǐng)域科學(xué)理性的代表——專家，并通過開展相關(guān)科學(xué)研究、進(jìn)行宣傳教育等方式，幫助農(nóng)民了解、判斷填涂造地過程中所涉的專業(yè)技術(shù)問題。更重要的是，農(nóng)村、農(nóng)民社會組織的“社會技術(shù)性”逐漸增強(qiáng)，從而形成了一種技術(shù)權(quán)威，獲得與政府、企業(yè)相權(quán)衡的力量。這就意味著對填涂造地過程中公益的判斷，農(nóng)民同樣可以掌握一定的話語權(quán)，政府、開發(fā)商不能再假借“科學(xué)”恣意妄為。

3.農(nóng)村、農(nóng)民社會組織可以提升農(nóng)民參與的效率。在價值取向、道德觀念、行為方式、利益訴求、意見表達(dá)等日益多元化的當(dāng)今社會，對社會公共事務(wù)“一哄而上式”的參與非但無助于政治共同體的塑造，反而會因為個體間“喋喋不休的利益紛爭”分散社會整體對政府權(quán)力的約束力量。農(nóng)村、農(nóng)民社會組織具有的利益整合功能，可以將農(nóng)民的多元利益、意見、建議等在組織內(nèi)加以溝通協(xié)調(diào)并統(tǒng)一對外發(fā)聲。這既將個體間的利益沖突或矛盾進(jìn)行了組織內(nèi)部化解以防止其不當(dāng)外溢，又使農(nóng)民在填涂造地過程中表達(dá)公益訴求的力量得以充分集中使用。endprint

（二）整合分散配置的行政規(guī)劃權(quán)

灘涂是一個十分敏感的水陸交替的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。應(yīng)通過統(tǒng)籌規(guī)劃，把某一特定空間內(nèi)的資源、海況以及人類活動加以統(tǒng)籌考慮，以便最大限度地保護(hù)灘涂資源，同時盡可能小地減少對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不利影響和破壞。在我國立法確定的既有管理體制下，灘涂的管理職能不可能也不應(yīng)該集中于某一職能部門專有，充分考量和矯正填涂造地過程對農(nóng)民代際生態(tài)環(huán)境權(quán)益減損的方式就只能通過立法將此前分散于各部門的行政規(guī)劃權(quán)進(jìn)行必要整合。

1.實(shí)現(xiàn)“三規(guī)合一”的法制化。所謂“三規(guī)合一”，是指國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃基于城鄉(xiāng)空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，解決現(xiàn)有的這些規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問題。國家發(fā)改委、國土部、環(huán)保部和住建部四部委已經(jīng)聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，這是國家在合理布局城鄉(xiāng)空間、有效配置土地資源、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用、提高政府行政效能方面釋放的重要信號。對于那些擁有灘涂資源的地區(qū)而言，“三規(guī)”中均包含灘涂資源開發(fā)，尤其是填涂造地活動的相關(guān)規(guī)劃內(nèi)容。在“三規(guī)合一”的過程中，應(yīng)當(dāng)從灘涂區(qū)位特征和資源現(xiàn)狀實(shí)際出發(fā)，強(qiáng)化宏觀調(diào)控下的統(tǒng)一保護(hù)和開發(fā)利用發(fā)展規(guī)劃，抑制部門利益至上的多頭管理和山頭主義傾向。為使這一整合行政規(guī)劃權(quán)的改革措施法制化，應(yīng)通過立法將之前分散在發(fā)展改革、國土資源、城鄉(xiāng)規(guī)劃三個部門的行政規(guī)劃權(quán)整合為一，由三部門共同合作行使，即賦予有關(guān)行政職能部門以整體的、共同的行政規(guī)劃權(quán)。整合后的行政規(guī)劃權(quán)既保留了原有各職能部門規(guī)劃間關(guān)于灘涂資源開發(fā)利用中互補(bǔ)的內(nèi)容，又避免了因各自制定規(guī)劃導(dǎo)致的職能交叉部分的重復(fù)和沖突，還不違反既有立法關(guān)于行政規(guī)劃權(quán)配置的制度設(shè)計，在依法行使規(guī)劃權(quán)的前提下，通過規(guī)劃權(quán)以及相關(guān)規(guī)劃的整合實(shí)現(xiàn)對代際環(huán)境權(quán)益利益的充分考量。

2.實(shí)現(xiàn)灘涂資源開發(fā)專項規(guī)劃“多規(guī)融合”的法制化。在“三規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，各職能部門依法依規(guī)制定的涉及灘涂資源的專項規(guī)劃之間也要實(shí)現(xiàn)必要的整合，即“多規(guī)融合”。所謂“多規(guī)融合”，是指通過多部門溝通協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)同一區(qū)域空間實(shí)體的多專業(yè)規(guī)劃協(xié)調(diào)統(tǒng)一，區(qū)域空間功能布局優(yōu)化和各行各業(yè)持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展。鑒于在填涂造地的過程中，必須處理好江河治理、河口綜合整治、港口建設(shè)、航運(yùn)交通、防洪排澇、水利資源與灘涂開發(fā)利用的關(guān)系，堅持開發(fā)利用與資源保護(hù)相結(jié)合，生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一，防止因灘涂資源過度利用而對生態(tài)環(huán)境帶來的不良影響。因此，應(yīng)當(dāng)通過必要的立法活動，賦予有關(guān)行政職能部門以涉及灘涂資源開發(fā)利用與環(huán)境保護(hù)專項規(guī)劃的“會同規(guī)劃權(quán)”。這種行政規(guī)劃權(quán)不再由某一行政職能部門單獨(dú)行使，而是由其負(fù)責(zé)牽頭，協(xié)調(diào)、組織規(guī)劃所涉相關(guān)部門共同行使，以充分征求并考慮相關(guān)部門的意見和建議，在涉及灘涂資源開發(fā)利用和保護(hù)的各專項規(guī)劃之間進(jìn)行協(xié)調(diào)，將農(nóng)民未來環(huán)境權(quán)益可能減損的問題充分納入規(guī)劃考量，共同實(shí)現(xiàn)灘涂資源開發(fā)與保護(hù)的綜合決策。

（三）完善既有環(huán)境損害補(bǔ)償制度

黨的十八大報告明確提出：“建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度?！睘樨瀼貓?zhí)政黨的最新理念，在填涂造地相關(guān)立法中，應(yīng)從以下方面彌補(bǔ)既有環(huán)境損害補(bǔ)償法律制度存在的不足。

1.明確補(bǔ)償主體和補(bǔ)償對象。一般認(rèn)為，補(bǔ)償主體是生態(tài)服務(wù)的使用者或受益者，在填涂造地的環(huán)境損害補(bǔ)償中具體表現(xiàn)為填涂造地的獲益者。由于填涂造地的目的在于獲得填涂后形成的新增土地，若土地需求方在填涂行為前向相關(guān)行政主管部門申請且獲得填涂造地權(quán)，并取得新增土地的使用權(quán)而從中受益，那么，填涂造地的補(bǔ)償主體則為土地需求方；若填涂造地活動由地方政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)實(shí)施，新增土地使用權(quán)通過招標(biāo)或拍賣轉(zhuǎn)讓給土地需求方，那么補(bǔ)償主體則應(yīng)為地方政府。補(bǔ)償對象則為被填區(qū)域生態(tài)資源及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的原利益享用者。因為填涂造地使這些原有的受益主體無法繼續(xù)享用灘涂資源提供的各種服務(wù)，成為利益受損主體。

2.拓展補(bǔ)償范圍。填涂造地給農(nóng)民帶來負(fù)面影響而產(chǎn)生的損失應(yīng)當(dāng)包括兩個部分——直接經(jīng)濟(jì)損失和間接、非利用損失。其中，直接經(jīng)濟(jì)損失包括漁業(yè)水域補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、附著物補(bǔ)償費(fèi)等。對于直接損失，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)遵循公平原則，依據(jù)市場價格統(tǒng)一制定，并應(yīng)將補(bǔ)償費(fèi)用直接支付給利益受損農(nóng)民。而對于沒有相應(yīng)市場價格的間接、非利用損失，可以通過按照海域原用途異地搬遷、人工增殖放流、建設(shè)過魚設(shè)施和建設(shè)人工魚礁或魚巢、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、提供就業(yè)培訓(xùn)和服務(wù)、提供信貸優(yōu)惠、共建園區(qū)等多種方式，對因承擔(dān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任使其合法權(quán)益受到損失的農(nóng)民給予補(bǔ)償?；蛘咄ㄟ^在填涂造地過程中設(shè)立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償資金賬戶的形式，以生態(tài)環(huán)境價值損失補(bǔ)貼的方式定期按照一定的數(shù)額支付給利益受損農(nóng)民。

3.明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)挠猛?。我國既有的生態(tài)補(bǔ)償制度，是在政府之間建立起一定的補(bǔ)償關(guān)系。而補(bǔ)償所得資金、技術(shù)、實(shí)物等如何具體使用，既有立法普遍缺乏明確的規(guī)定。為保障填涂造地所涉受償?shù)貐^(qū)的生態(tài)補(bǔ)償資金、技術(shù)、實(shí)物真正用于彌補(bǔ)相關(guān)主體（包括農(nóng)民）對生態(tài)環(huán)境保護(hù)所作出的“特別犧牲”，生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)立法中應(yīng)當(dāng)明確政府間生態(tài)補(bǔ)償資金、技術(shù)、實(shí)物等的具體用途和補(bǔ)償對象。其制度設(shè)計的目的應(yīng)在于，使生態(tài)補(bǔ)償專門用于生態(tài)環(huán)境權(quán)益確實(shí)受損主體的相關(guān)權(quán)益恢復(fù)和矯正。具體而言，如果因填涂造地行為而致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全體成員的環(huán)境權(quán)益均受到損失，則生態(tài)補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)主要用于該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有關(guān)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展村級公益事業(yè)、發(fā)展村級經(jīng)濟(jì)。如果填涂造地行為僅造成農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)特定成員（農(nóng)民）環(huán)境權(quán)益受損，則生態(tài)補(bǔ)償資金應(yīng)當(dāng)通過安排公益性崗位等對農(nóng)民間接補(bǔ)貼，或者通過發(fā)放股權(quán)分紅等對農(nóng)民直接補(bǔ)貼。

（四）塑造以農(nóng)民表達(dá)權(quán)為核心的程序法治

在受政府權(quán)力操控的情況下，農(nóng)民參與填涂造地過程的程序流于形式。這種單純追求形式合法性的程序法設(shè)計，與其說是反映民意、發(fā)揚(yáng)民主，倒不如說是這種“局內(nèi)人”、“局外人”的分野被官方以難以捉摸的“公共利益”為由而確認(rèn)下來。這不僅不符合公眾參與的最基本目標(biāo)，還會適得其反，引起憤怒和不信任。因此，農(nóng)民參與填涂造地過程的程序立法不能停留在滿足形式合法性的程度。鑒于填涂造地過程中涉及的主體多元、利益多樣、訴求多種，只有各種主體，尤其是涉及環(huán)境權(quán)益減損的農(nóng)民都平等地享有表達(dá)自己的思想觀點(diǎn)、主張看法的話語權(quán)，才能實(shí)現(xiàn)和保障公平。而不同思想觀點(diǎn)、不同主張看法的人們只有平等地享有表達(dá)權(quán)，才能相互了解、相互協(xié)調(diào)，平衡和化解利益沖突、達(dá)成共識。因此，應(yīng)在既有形式合法性的基礎(chǔ)上，完善以表達(dá)權(quán)為核心的程序法治以實(shí)現(xiàn)程序的實(shí)質(zhì)合法性。endprint

表達(dá)權(quán)是指農(nóng)民在填涂造地過程中，通過各種途徑公開發(fā)表自己有關(guān)環(huán)境權(quán)益的思想、觀點(diǎn)、主張和看法的權(quán)利。例如，1961年美國的夏威夷州《土地利用法案》明確規(guī)定，地方政府在將規(guī)劃付諸實(shí)施之前，要舉行公眾意見聽取會，聽取公眾對規(guī)劃的意見。在公眾意見聽取會上，政府要對該規(guī)劃進(jìn)行解釋，同時還要聽取有關(guān)利益團(tuán)體的意見。最后，政府在公眾意見聽取會的基礎(chǔ)上對規(guī)劃進(jìn)行表決。我國相關(guān)立法可以參考域外立法例，實(shí)化農(nóng)民利益表達(dá)的具體權(quán)限，使農(nóng)民在既有的程序中真正有權(quán)表達(dá)自身的環(huán)境權(quán)益訴求。在此基礎(chǔ)上，應(yīng)進(jìn)一步明確農(nóng)民表達(dá)權(quán)行使的法律效果，即這些訴求的表達(dá)必須經(jīng)必要的法定程序，得到政府、開發(fā)商等相關(guān)主體的及時、充分考慮和必要反饋?？傊?，以表達(dá)權(quán)為核心的程序法治，其制度設(shè)計的目的應(yīng)在于：雖然農(nóng)民的表達(dá)和參與不能代替行政主體作出最終的決策，但其表達(dá)權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)對填涂造地過程產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

當(dāng)然，農(nóng)民在填涂造地過程中的表達(dá)權(quán)行使并非是不受限制的。填涂造地既然是多元主體之間的利益平衡、當(dāng)前利益與未來利益之間的協(xié)調(diào)，就必然存在一定程度上的妥協(xié)和讓步。為了形成多元主體共同的、長遠(yuǎn)的環(huán)境公共利益，個人的、當(dāng)下的合法權(quán)益在某些情況下可能會作出必要的限制甚至犧牲。是故，農(nóng)民要看到自身權(quán)利與他人權(quán)利、公共利益、未來利益等在環(huán)境領(lǐng)域的相關(guān)性，從這種關(guān)系中把握自我權(quán)利的界限，依法尋求實(shí)現(xiàn)表達(dá)權(quán)的最佳路徑，而非罔顧手段地一味對抗、沖撞其他利益主體。質(zhì)言之，農(nóng)民的表達(dá)權(quán)需要依法在適當(dāng)?shù)妮d體，通過適當(dāng)?shù)耐緩綄?shí)現(xiàn)。

（五）建立社會化生態(tài)環(huán)境損害矯正機(jī)制

由于歷史原因（如轉(zhuǎn)制等）或責(zé)任主體自身的原因（如破產(chǎn)、無力支付補(bǔ)償或賠償費(fèi)用等），導(dǎo)致環(huán)境權(quán)益受損的農(nóng)民無法確定責(zé)任承擔(dān)主體或無法向責(zé)任承擔(dān)主體實(shí)際主張請求權(quán)?？紤]到填涂造地過程中對農(nóng)民環(huán)境權(quán)益減損的責(zé)任承擔(dān)已不再僅是致害人與受害人之間的問題，而是社會性問題，解決這類問題需要建立社會化的矯正機(jī)制和責(zé)任的社會分擔(dān)制度。

1.建立責(zé)任保險、擔(dān)保制度。其制度目的是，保證農(nóng)民得到及時補(bǔ)償、賠償，也能夠減輕責(zé)任主體的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)社會整體利益的平衡。例如，德國《環(huán)境責(zé)任法》第19條第2款規(guī)定“賠償準(zhǔn)備”（保證自己能夠履行賠償損害的法定義務(wù)）可以以下述方式做出：“a.與一個在本法效力范圍之內(nèi)有權(quán)進(jìn)行營業(yè)經(jīng)營的保險企業(yè)訂立責(zé)任保險；或者b.由聯(lián)邦或者州承擔(dān)免責(zé)或者擔(dān)保的義務(wù)；或者e.由一個在本法效力范圍之內(nèi)有權(quán)進(jìn)行營業(yè)經(jīng)營的信貸機(jī)構(gòu)承擔(dān)免責(zé)或者擔(dān)保的義務(wù)，但以其能夠提供與責(zé)任保險相當(dāng)?shù)膿?dān)保為限”。我國可以借鑒德國立法經(jīng)驗，通過責(zé)任保險、政府擔(dān)保、信托機(jī)構(gòu)擔(dān)保等方式，為農(nóng)民向侵權(quán)主體主張補(bǔ)償、賠償責(zé)任提供社會化保障。

2.設(shè)立專門用于實(shí)現(xiàn)責(zé)任社會化承擔(dān)的基金。例如，美國的《超級基金法》是美國為解決危險物質(zhì)泄漏的治理及其費(fèi)用負(fù)擔(dān)而制定的法律。超級基金主要用于治理全國范圍內(nèi)的閑置不用或被拋棄的危險廢物處理場，并對危險物品泄漏做出緊急反應(yīng)。該法規(guī)定，當(dāng)責(zé)任主體不能確定，或無力或不愿承擔(dān)治理費(fèi)用時，超級基金可被用來支付治理費(fèi)用。我國相關(guān)立法可以此為鑒，通過自愿捐助、財政支持、企業(yè)投入和社會融資等多種途徑籌措建立生態(tài)環(huán)境權(quán)益保障基金，專門用于填涂造地過程中責(zé)任主體無法確定、已經(jīng)滅失等情況的補(bǔ)償、賠償費(fèi)用的及時負(fù)擔(dān)。endprint