上海學(xué)校體育政策體系評價與優(yōu)化研究①

杜梅 劉寧寧

（華東理工大學(xué)體育經(jīng)濟理論研究所 上海 200237）

上海學(xué)校體育政策體系評價與優(yōu)化研究①

杜梅 劉寧寧

（華東理工大學(xué)體育經(jīng)濟理論研究所 上海 200237）

為完善上海學(xué)校體育政策體系，更好地指導(dǎo)學(xué)校體育改革與發(fā)展，本研究綜合運用文獻資料法、專家訪談法和問卷調(diào)查法，在梳理相關(guān)文獻基礎(chǔ)上，對學(xué)校體育政策內(nèi)容體系、執(zhí)行體系和監(jiān)督體系進行了深入剖析。結(jié)果表明：學(xué)校體育政策存在著內(nèi)容模糊、目標(biāo)不明確、執(zhí)行不順暢、監(jiān)督不到位等問題?；诖?，提出要加強學(xué)校體育政策的均衡性和全面性、強化學(xué)校體育政策的針對性和專門性、增強學(xué)校體育政策的具體性和操作性、提高學(xué)校體育政策的時效性和預(yù)測性、構(gòu)建學(xué)校體育政策的執(zhí)行指標(biāo)體系、建立學(xué)校體育政策的監(jiān)督評估機制等建議。

學(xué)校體育 政策體系 評價 優(yōu)化

學(xué)校體育政策是國家實現(xiàn)學(xué)校體育發(fā)展目標(biāo)的重要干預(yù)手段，它明確了學(xué)校體育特定時期的發(fā)展方向，是研究學(xué)校體育改革與發(fā)展的重要組成部分[1]。近年來，上海市作為與教育部共建的綜合教育改革試驗區(qū)，出臺了《上海市中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》《關(guān)于切實規(guī)范中小學(xué)課程教學(xué)工作深入實施素質(zhì)教育的若干意見》《上海市學(xué)校體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》等多項學(xué)校體育工作和活動的政策性文件。這些政策、文件提出“健康第一、終身發(fā)展”理念，將體育與德育、智育、美育等有機統(tǒng)一，促使上海學(xué)校體育收獲了良好的成績。然而，部分政策的落實效果未能達到預(yù)期。因此，本文對上海學(xué)校體育政策體系開展研究，以期為優(yōu)化政策體系，改善執(zhí)行效果，及上海學(xué)校體育改革經(jīng)驗向全國推廣提供參考。

1 學(xué)校體育政策體系界定

通過查閱、梳理學(xué)校體育[2-3]、教育政策[4-5]、體育政策[6-8]、學(xué)校體育政策[9-11]概念，本文認為，學(xué)校體育政策體系是指為促進學(xué)校體育的改革和發(fā)展，由政府制定的規(guī)范學(xué)校體育運行的原則、策略、措施和辦法的總和，它是由政策內(nèi)容、政策執(zhí)行和政策監(jiān)督等一系列要素所構(gòu)成的有機整體。全面理解學(xué)校體育政策體系，應(yīng)注意以下三點，首先，強調(diào)“體系”。既然是體系，就意味著構(gòu)成“體系”的多項政策之間，或者某一政策的多項措施及規(guī)范之間，存在著相互的有機聯(lián)系，并相輔相成。其次，在注重政策目標(biāo)（如促進學(xué)校體育發(fā)展）的同時，還要強調(diào)這一政策體系的諸多功能（引導(dǎo)、激勵、扶持、規(guī)范等）或價值。最后，注重學(xué)校體育政策的全過程，即包括政策目標(biāo)、制定、發(fā)布、實施、監(jiān)控、總結(jié)、反饋、完善等各個環(huán)節(jié)。

2 研究方法

2.1 文獻資料法

本研究以教育部、上海市教育委員會和上海市體育局官方網(wǎng)站、中國知網(wǎng)、EBSCOhost數(shù)據(jù)庫為主要搜索平臺，檢索有關(guān)政策文件資料和相關(guān)研究，并進行梳理分析。

2.2 專家訪談法

本研究針對學(xué)校體育政策內(nèi)容、執(zhí)行與監(jiān)督評價進行專家訪談。訪談對象包括學(xué)校體育教育主管部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員、大中小學(xué)校體育部門相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)、體育行政主管部門、青少年體育工作相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及工作人員。

2.3 問卷調(diào)查法

本研究基于文獻梳理及專家訪談構(gòu)建《學(xué)校體育政策執(zhí)行狀況調(diào)查問卷》，面向?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)、體育教師和學(xué)生，內(nèi)容略有調(diào)整。共發(fā)放領(lǐng)導(dǎo)問卷66份，回收56份，其中有效問卷54份，有效率為96.42%；體育教師問卷120份，回收107份，有效問卷102份，有效率95.32%；學(xué)生問卷600份，回收513份，其中有效問卷447份，有效率達87.1%。

3 結(jié)果與分析

3.1 學(xué)校體育工作開展情況

調(diào)查顯示，每周開設(shè)2節(jié)體育課的學(xué)校占37.3%，而每周3～4節(jié)課時則占到42.7%，每周0節(jié)體育課的占7.1%，每周一節(jié)體育課的占12.9%，但仍有6%的受訪對象表示體育課被其他課程占用。中央七號文件規(guī)定的“1～2年級每周4課時，小學(xué)3～6年級和初中每周3課時，高中每周2課時”的要求尚未得到完全貫徹執(zhí)行。

關(guān)于大課間活動開展情況，調(diào)查結(jié)果顯示，學(xué)校進行2次課間操活動的占17.9%，進行1次課間操活動的占36.7%，而沒有進行課間操活動的則達到45.4%。經(jīng)調(diào)查，原因主要有兩點：第一，學(xué)校沒有組織；第二，學(xué)生為了有個好成績而放棄運動時間。

關(guān)于課外體育活動的調(diào)查顯示，每天鍛煉少于30min的占20%，30～60min的占34%，60min以上占30%，另有16%該項數(shù)據(jù)缺失。有2.3%的受訪對象表示學(xué)校不會每年一度舉辦運動會。可見，仍有少部分學(xué)校執(zhí)行有關(guān)學(xué)生課外活動政策不到位。

3.2 學(xué)校體育政策內(nèi)容體系評價

學(xué)校體育政策內(nèi)容評價包括是否具有明確的目標(biāo)、內(nèi)容是否具體、是否具有可操作性、完整性四個方面，結(jié)果顯示大多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)和教師對體育政策內(nèi)容的明確性、具體性、操作性、完整性評價介于“一般”與“較為認可”之間（均值=3.63，標(biāo)準(zhǔn)差=0.63）。深入調(diào)查發(fā)現(xiàn)從學(xué)校體育政策內(nèi)容來看還存在如下兩點問題。

第一，學(xué)校體育政策內(nèi)容不均衡。梳理學(xué)校體育政策演進過程發(fā)現(xiàn)，目前，上海學(xué)校體育政策側(cè)重于學(xué)生體質(zhì)健康、體育課程、課外體育活動和體育場地器材等方面的政策的制定，缺乏其他方面政策，導(dǎo)致學(xué)校體育各方面發(fā)展的不協(xié)調(diào)，最終影響學(xué)校體育工作的良性開展。當(dāng)然，造成此狀況的原因可能與嚴格執(zhí)行國家學(xué)校體育政策有著很大的關(guān)系，但上海作為新課改的實施基地，應(yīng)該在執(zhí)行國家政策的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地區(qū)學(xué)校體育發(fā)展制定全面發(fā)展的政策，才能為其他地區(qū)學(xué)校體育改革提供科學(xué)性的參考。

第二，學(xué)校體育政策目標(biāo)不明確。學(xué)校體育政策目標(biāo)的明確與否直接影響著其執(zhí)行效果的好與壞。梳理近20年上海市學(xué)校體育政策發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學(xué)校體育政策屬于綜合性文件，只是對學(xué)校體育各方面的發(fā)展目的作了簡單的規(guī)定，而具體采用什么方法卻鮮有指導(dǎo)。這就容易使得相關(guān)執(zhí)行者緊扣字眼，不認真履行政策。另一方面，目標(biāo)不明確還體現(xiàn)在政策中缺乏硬性指標(biāo)，例如，有的政策中提到“加強教師隊伍建設(shè)”，但卻未提出指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)。因此，政策彈性過大，范圍過廣，為相關(guān)執(zhí)行者不認真執(zhí)行學(xué)校體育政策提供了借口。

3.3 學(xué)校體育政策執(zhí)行體系評價

學(xué)校體育政策執(zhí)行力調(diào)查分學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和體育教師兩個層面，總體來看，領(lǐng)導(dǎo)對執(zhí)行體系的評價介于“一般”與“較為認可”之間（均值＝3.37，標(biāo)準(zhǔn)差=0.43），體育教師的評價相對略高（均值＝3.96，標(biāo)準(zhǔn)差=0.80），但兩者之間并無顯著差異。而對于與政策執(zhí)行相關(guān)的財力、物力、人力等資源的評價則呈現(xiàn)出較低的水平，均值均在3左右徘徊。深入研究發(fā)現(xiàn)，學(xué)校體育政策執(zhí)行不暢是多方面因素綜合的結(jié)果，除了學(xué)校體育政策內(nèi)容不清晰，目標(biāo)籠統(tǒng)等原因外，與執(zhí)行者、執(zhí)行資源和執(zhí)行環(huán)境也有著密不可分的關(guān)系。首先對于執(zhí)行者，如果政策的執(zhí)行效果與其自身利益無關(guān)，那么他們就會不重視。而體育教師、體育場地和器材以及體育經(jīng)費等資源的短缺成為制約政策執(zhí)行的重要因素[9]。另外，學(xué)校、家長和學(xué)生的健康觀念和升學(xué)觀念，校園體育文化的建設(shè)，都深深影響著學(xué)校體育政策的執(zhí)行效率。除此之外，獎懲制度的缺失也是阻礙學(xué)校體育政策順利執(zhí)行的因素之一。

3.4 學(xué)校體育政策監(jiān)督體系評價

政策監(jiān)督體系主要包含獎懲制度是否合理、有效，監(jiān)督制度是否健全、合理、有效，信息反饋是否有效等內(nèi)容，統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)，對獎懲制度的有效性評價不高（均值=3.10，標(biāo)準(zhǔn)差=1.07），可見對學(xué)校體育政策執(zhí)行中的各項獎懲制度的設(shè)計和執(zhí)行有待加強。首先，在目標(biāo)不夠明確的情況下缺乏常態(tài)化、制度化的過程監(jiān)督，導(dǎo)致監(jiān)督失效。其次，對學(xué)校體育政策執(zhí)行監(jiān)督形式單一，存在形式化、走過場的現(xiàn)象，難以達到監(jiān)督的效果及出臺政策的目的。

4 學(xué)校體育政策體系優(yōu)化建議

4.1 加強學(xué)校體育政策的均衡性和全面性

學(xué)校體育政策的各個方面要同步發(fā)展，如學(xué)生體質(zhì)健康政策、體育課程政策、體育課外活動政策、體育教師政策、學(xué)校體育安全政策等要全方位發(fā)展。相對而言，上海對學(xué)校體育安全、學(xué)校體育教師發(fā)展等出臺的政策比較少。學(xué)校體育的健康可持續(xù)發(fā)展，要從各個方面著手，不僅要關(guān)心學(xué)生的體質(zhì)，還要探究提升學(xué)生體質(zhì)的影響因素，保證這些因素發(fā)揮正能量，因此加強體育教師發(fā)展政策、體育安全政策、體育科研政策等與之相關(guān)政策的制定與實施，是確保學(xué)校體育工作順利開展的重要保障。

4.2 強化學(xué)校體育政策的針對性和專門性

針對性和專門性即對于學(xué)校體育的其中某一具體部分所制定專業(yè)的政策。目前，上海學(xué)校體育政策多為綜合性的政策，如《上海市學(xué)校體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《上海市市民體育健身條例》等，雖然文件有涉及學(xué)校體育的部分，但缺乏針對性和專門性，很容易被學(xué)校忽略，造成政策成為虛設(shè)。例如，關(guān)于殘疾學(xué)生的體育政策，只在關(guān)于體育考試政策里提到“學(xué)生因病或殘疾免予體育測試申請表”，殘疾學(xué)生平時的體育活動權(quán)利卻被忽視；教師作為學(xué)校體育政策的直接執(zhí)行者，是學(xué)校體育工作效果好與否的直接相關(guān)者，上海應(yīng)在規(guī)定體育教師義務(wù)的同時，給予體育教師相應(yīng)的權(quán)利保障。另外，強化學(xué)校體育政策的針對性和專門性，上海應(yīng)在國家學(xué)校體育政策的指導(dǎo)下，制定實施與本地區(qū)學(xué)校體育發(fā)展相適應(yīng)的政策，以更好地促進本地區(qū)學(xué)校體育的發(fā)展。

4.3 增強學(xué)校體育政策的具體性和操作性

學(xué)校體育政策內(nèi)容的模糊和目標(biāo)的不明確是當(dāng)前上海制定學(xué)校體育政策應(yīng)特別改善的地方。學(xué)校體育政策能否順利實施與政策本身的質(zhì)量密不可分，政策目標(biāo)的正確性、清晰性和政策內(nèi)容的具體性、可操作性是保證政策質(zhì)量的主要標(biāo)準(zhǔn)。但目前，上海大多數(shù)學(xué)校體育政策是綜合性的，對學(xué)校體育工作各方面的指導(dǎo)較為模糊。例如，關(guān)于學(xué)校體育經(jīng)費，大部分政策中都以“完善學(xué)校體育投入機制，增加學(xué)校體育經(jīng)費投入”等為目標(biāo)，但關(guān)于經(jīng)費投入的數(shù)額和投入的方式等都沒具體說明，造成這一規(guī)定難以落實。而2016年出臺的《上海市學(xué)校體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》是一部內(nèi)容明確，可操作性強的政策文件，其中關(guān)于校園足球的政策，從建立足球?qū)W校的數(shù)量、足球隊伍、指導(dǎo)員和教練員、裁判員的數(shù)量等方面對發(fā)展校園足球提供了可參考的數(shù)據(jù)，為校園足球在上海市的順利推廣提供了政策支持。因此，加強學(xué)校體育政策硬性指標(biāo)建立，減少政策內(nèi)容的彈性，應(yīng)該成為上海學(xué)校體育政策不斷完善的方向。

4.4 提高學(xué)校體育政策的時效性和預(yù)測性

學(xué)校體育政策缺乏時效性和預(yù)測性，是阻礙學(xué)校體育工作順利開展的原因之一。在考量近幾十年學(xué)校體育政策出臺背景，不難發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)學(xué)校體育政策是補救學(xué)校體育工作中出現(xiàn)問題的方案措施，使得學(xué)校體育政策滯后于學(xué)校體育的實踐，難以促進學(xué)校體育工作的快速開展。例如，2002年的《學(xué)生傷害事故處理辦法》是在屢次出現(xiàn)學(xué)生運動傷害事故，但學(xué)校沒有依據(jù)處理這些事故之時而出臺的。學(xué)校為了避免不必要的麻煩，在不能百分百保證學(xué)生進行體育活動安全情況下，限制課外體育活動。為了促使學(xué)校正常開展體育工作，相關(guān)政府不得不制定相應(yīng)的措施，來維護學(xué)校和學(xué)生的權(quán)益。上海學(xué)校體育政策的制定與完善應(yīng)以此為戒，相關(guān)政府人員及學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)要到學(xué)生中去，及時了解學(xué)校體育活動中可能存在的問題，并針對這些問題出臺相應(yīng)的措施，從而提高學(xué)校體育政策的預(yù)測性和時效性，提高學(xué)校體育工作的質(zhì)量。

4.5 構(gòu)建學(xué)校體育政策的執(zhí)行指標(biāo)體系

學(xué)校體育政策的執(zhí)行是學(xué)校體育政策實現(xiàn)價值的一個重要環(huán)節(jié)。然而，目前學(xué)校體育政策實施遇阻使得學(xué)校體育政策成為虛設(shè)。探究學(xué)校體育政策落實困難的原因，主要涉及學(xué)校體育領(lǐng)導(dǎo)、體育教師、體育資源和執(zhí)行環(huán)境等方面。學(xué)校體育領(lǐng)導(dǎo)是學(xué)校體育政策貫徹實施的組織者和指引者，校長對學(xué)校體育政策的理解及重視直接影響著學(xué)校體育政策落實的效果；教師是學(xué)校體育政策直接執(zhí)行者，關(guān)系著學(xué)校體育政策落實的有效性和準(zhǔn)確性；體育場地和器材、體育經(jīng)費等學(xué)校體育資源是實現(xiàn)學(xué)校體育政策目標(biāo)的基礎(chǔ)條件；而執(zhí)行環(huán)境，比如宏觀的政治、經(jīng)濟環(huán)境，和微觀的體育健康觀、校園體育文化等，是政策執(zhí)行順利的重要保障。綜上所述，從這幾方面建立起學(xué)校體育政策執(zhí)行指標(biāo)體系是保證學(xué)校體育可持續(xù)發(fā)展的保證。

4.6 建立學(xué)校體育政策的監(jiān)督評估機制

學(xué)校體育政策要想得到積極的實施，離不開監(jiān)督評估機制的保障。形成上級工作監(jiān)督、公眾輿論監(jiān)督、政策對象投訴控告等一整套完善的政策監(jiān)督評估機制，成為大勢所趨[13]。所以，相關(guān)政府可以構(gòu)建學(xué)校體育工作巡視督查機制，并對巡視督查機制進行合理完善，賦予其一定的權(quán)力。另外，利用網(wǎng)絡(luò)平臺，比如微信、微博等，采用現(xiàn)代的手段，建立起社會和家庭共同監(jiān)督學(xué)校體育工作的網(wǎng)絡(luò)，科學(xué)有效地監(jiān)督學(xué)校體育政策的執(zhí)行與實施。除此之外，推行“懲罰機制”或“問責(zé)制”，做到有權(quán)必有責(zé)，有責(zé)必監(jiān)督。因此，對政策執(zhí)行好的學(xué)校及人員，給予獎勵；相反，對在實施學(xué)校體育政策落實不到位或弄虛作假的行為進行處罰，并且追究相關(guān)人員的責(zé)任，從而能夠為學(xué)校政策的實施提供合理的保證。

5 結(jié)語

學(xué)校體育政策作為學(xué)校體育工作的重要指導(dǎo)，在推進學(xué)校體育健康可持續(xù)發(fā)展、保障學(xué)生身體素質(zhì)和全面發(fā)展方面起著不容忽視的作用。然而，目前上海學(xué)校體育政策在發(fā)展過程中仍存在著一些亟待解決的問題。例如，政策內(nèi)容模糊、目標(biāo)不明確，對政策的執(zhí)行不順暢、監(jiān)督不到位。針對這些問題，結(jié)合上海學(xué)校體育政策發(fā)展的實際情況，從加強學(xué)校體育政策的均衡性和全面性、強化學(xué)校體育政策的針對性和專門性、增強學(xué)校體育政策的具體性和操作性、提高學(xué)校體育政策的時效性和預(yù)測性、構(gòu)建學(xué)校體育政策的執(zhí)行指標(biāo)體系、建立學(xué)校體育政策的監(jiān)督評估機制等方面入手，提出相關(guān)建議，為完善上海學(xué)校體育政策提供理論指導(dǎo)和現(xiàn)實支撐，以促進學(xué)校體育工作高效率開展，實現(xiàn)學(xué)生身心健康和全面發(fā)展。

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10.16655/j.cnki.2095-2813.2017.32.228

G807

A

2095-2813(2017)11(b)-0228-03

上海市學(xué)校體育科研項目，項目編號：HJTY-2016-D15；華東理工大學(xué)基本科研業(yè)務(wù)費，項目編號：WL1522001。

杜梅(1978—)，女，漢族，山東人，博士，副教授，研究方向：體育經(jīng)濟與管理。

劉寧寧(1991—)，女，漢族，河南人，碩士研究生在讀，研究方向：體育產(chǎn)業(yè)政策。