試論環(huán)境稅征收在我國生態(tài)文明建設(shè)中的作用

軒通

摘 要：環(huán)境稅是指在企業(yè)生產(chǎn)過程中把環(huán)境污染和生態(tài)破壞的社會成本內(nèi)化到生產(chǎn)成本和市場價格中去，再通過市場機(jī)制來分配環(huán)境資源的一種經(jīng)濟(jì)手段。2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了環(huán)境保護(hù)稅法，該法將于2018年1月1日起實施。作為新開征的稅種，中國征收環(huán)境稅必然會對我國的生態(tài)文明建設(shè)起到影響和作用。從理論上明確環(huán)境稅的設(shè)稅目的，分析環(huán)境稅開征對我國生態(tài)文明建設(shè)產(chǎn)生的影響，是制定環(huán)境稅法需要思考和解決的問題。

關(guān)鍵詞：環(huán)境稅；生態(tài)文明建設(shè)；作用

一、我國環(huán)境稅的產(chǎn)生背景

隨著我國生態(tài)文明建設(shè)理論的日益完善，生態(tài)文明建設(shè)問題開始備受我國政府的重視。稅收作為政府用以調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)生活的一種重要工具和手段，在保護(hù)環(huán)境方面發(fā)揮著越來越重要的作用，因此，在雙重因素的催化下，我國的環(huán)境稅制度也孕育而生。

產(chǎn)權(quán)設(shè)置是美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅納德·科斯提出的一個著名交易制度理論，科斯認(rèn)為，只要產(chǎn)權(quán)明晰，市場就可以在沒有政府直接干預(yù)的情況下解決外部性問題。產(chǎn)權(quán)設(shè)置的優(yōu)越性在于將政府干預(yù)限制在最小范圍之內(nèi)，市場機(jī)制能夠充分發(fā)揮其高效率的作用，因為它僅僅影響收入分配而不會影響經(jīng)濟(jì)效率。環(huán)境污染問題同樣可以沿循這樣的辦法依賴市場機(jī)制發(fā)揮作用。一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中受到環(huán)境問題的嚴(yán)重困擾，并且率先嘗試將稅收用之于環(huán)境保護(hù)，并取得了較好的效果。鑒于發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中已經(jīng)取得的經(jīng)驗和教訓(xùn)，世界銀行有關(guān)專家建議發(fā)展中國家“針對環(huán)境的破壞征收環(huán)境稅”。近年，政府逐漸意識到要尋求恰當(dāng)?shù)木G色增長方式，以減緩環(huán)境問題與經(jīng)濟(jì)增長的矛盾，通過稅收轉(zhuǎn)嫁和補(bǔ)償?shù)确绞?，向高碳產(chǎn)品征稅，為綠色創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)增長帶來顯著的推動。在此背景下，一個以糾正市場失效、保護(hù)環(huán)境為政策、響應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的新的稅收類別——環(huán)境稅收正在我國悄然興起。

二、環(huán)境稅法的國際比較

環(huán)境稅法律制度作為協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)關(guān)系的重要制度，源起于對各種環(huán)境問題根源的深刻揭示與反思求解，其正式誕生在可持續(xù)發(fā)展的全球戰(zhàn)略背景下，體現(xiàn)了用稅收手段來促進(jìn)環(huán)境保護(hù)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的新思維。環(huán)境稅最早實施于OECD國家中，尤以北歐國家為典型代表，并逐漸形成了世界范圍內(nèi)的“稅制綠化”現(xiàn)象。

由于各個國家的差異，各國環(huán)境稅收制度的具體內(nèi)容也不相同，但其基本內(nèi)容通常都由兩個部分所構(gòu)成。一是以保護(hù)環(huán)境為目的，針對污染、破壞環(huán)境的特定行為課征專門性稅種，一般稱之為環(huán)境保護(hù)稅。它是環(huán)境稅收制度的主要內(nèi)容，如荷蘭的燃料使用稅、廢物處理稅和地表水污染；德國的礦物油稅和汽車稅；奧地利的標(biāo)油消費稅；部分經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國課征的二氧化碳稅及噪音稅等。二是其他一般性稅種中為保護(hù)環(huán)境而采取的一種稅收調(diào)節(jié)措施，包括為激勵納稅人治理污染保護(hù)環(huán)境所采取的各種稅收優(yōu)惠措施和對污染、破壞環(huán)境的行為所采取的某些增加其稅收負(fù)擔(dān)的措施。在環(huán)境稅收制度中，后者通常是作為輔助性內(nèi)容而存在，配合專門性環(huán)境保護(hù)稅發(fā)揮作用的。經(jīng)過較長時期的發(fā)展，環(huán)境稅已經(jīng)演進(jìn)成為比較成熟的一項法律制度，并且在全球性環(huán)境危機(jī)步步緊逼的形勢下，環(huán)境稅法律制度正處于蓬勃發(fā)展中，其重要性也在不斷彰顯。

中國當(dāng)前也正面臨著嚴(yán)重的環(huán)境問題，環(huán)境與發(fā)展之間的矛盾沖突已達(dá)至十分緊張的程度。然而，在國外取得良好效果的環(huán)境稅，在中國則還處于嘗試、尚未有效加以利用的狀況。因此，如何運用環(huán)境稅這一手段來保護(hù)環(huán)境、實現(xiàn)環(huán)境與發(fā)展的均衡協(xié)調(diào)，已成為中國環(huán)境法和稅法發(fā)展的時代性主題，具有十分重大的理論意義和實踐價值。

三、環(huán)境稅在我國生態(tài)文明建設(shè)中承擔(dān)的作用

環(huán)境稅收的產(chǎn)生拓寬了稅收的調(diào)節(jié)領(lǐng)域，不僅在保護(hù)人類生存環(huán)境方面發(fā)揮了重要作用，而且充分體現(xiàn)了稅收的公平和效率原則，具有重要的社會經(jīng)濟(jì)意義。

（一）保護(hù)人類生存環(huán)境，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

自從“可持續(xù)發(fā)展”的概念在20世紀(jì)80代被明確提出以來，至今已發(fā)展成為比較系統(tǒng)的理論體系，并被國際社會普遍接受。在可持續(xù)發(fā)展理論的指導(dǎo)下，聯(lián)合國于1992召開了環(huán)境與發(fā)展大會，通過了《21世紀(jì)議程》等重要文件，確定了全球性可持續(xù)發(fā)戰(zhàn)略目標(biāo)及其實現(xiàn)途徑。很多國家也相繼定出本國的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，因而，保護(hù)環(huán)境就成為持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一項重要內(nèi)容。

但在市場經(jīng)濟(jì)體制下，環(huán)境保護(hù)問題是無法靠市場本身來解決的。市場并非萬能的，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來的諸如環(huán)境保護(hù)等“外部性”問題，它是無能為力的。究其原因在于，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)活動主體完全根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)利益最大化的目標(biāo)決定自己的經(jīng)濟(jì)行為，他們往往既不從全局考慮宏觀經(jīng)濟(jì)效益，也不會自覺地考慮生態(tài)效率和環(huán)境保護(hù)問題。因而，那些高消耗高污染、內(nèi)部成本較低而外部成本較高的企業(yè)或產(chǎn)品會在高額利潤的刺激下盲目發(fā)展，從而造成資源的浪費、環(huán)境的污染和破壞，降低宏觀經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效率。對此，市場本身是無法進(jìn)行自我矯正的。為了彌補(bǔ)市場的缺陷，政府必須采取各種手段對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行必要的干預(yù)。除通過法律和行政等手段來規(guī)范經(jīng)濟(jì)活動主體的行為之外，還應(yīng)采用稅收等經(jīng)濟(jì)手段進(jìn)行宏觀調(diào)控。

稅收作為政府籌集財政資金的工具和對社會經(jīng)濟(jì)生活進(jìn)行宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)杠桿，在環(huán)境保護(hù)方面是大有可為的。一方面，其會加重那些污染、破壞環(huán)境的企業(yè)或產(chǎn)品的稅收負(fù)擔(dān)，通過經(jīng)濟(jì)利益的調(diào)節(jié)來矯正納稅人的行為，促使其減輕或停止對環(huán)境的污染和破壞；另一方面又可以將課征的稅款作為專項資金，用于支持環(huán)境保護(hù)，在其他有關(guān)稅種的制度設(shè)計中對有利于保護(hù)環(huán)境和治理污染的生產(chǎn)經(jīng)營行為或產(chǎn)品采取稅收優(yōu)惠措施，可以引導(dǎo)和激勵納稅人保護(hù)環(huán)境、治理污染?？梢?，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，環(huán)境稅收是政府用以保護(hù)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的有力手段。

（二）體現(xiàn)“公平”原則，促進(jìn)平等競爭

公平競爭是市場經(jīng)濟(jì)的最基本法則，但如果不建立環(huán)境稅收制度，個別企業(yè)所造成的環(huán)境污染就需要用全體納稅人繳納的稅款進(jìn)行治理，而這些企業(yè)本身可以借此用較低的個別成本達(dá)到較高的利潤水平，這實質(zhì)上是由他人出資來補(bǔ)償個別企業(yè)生產(chǎn)中形成的外部成本，其顯然是不公平的。通過對污染、破壞環(huán)境的企業(yè)征收環(huán)境保護(hù)稅，并將稅款用于治理污染和保護(hù)環(huán)境，可以使這些企業(yè)所產(chǎn)生的外部成本內(nèi)在化、利潤水平合理化，同時會減輕那些合乎環(huán)境保護(hù)要求的企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，從而更好地體現(xiàn)“公平”原則，促進(jìn)各類企業(yè)之間平等競爭。endprint

由此可見，建立環(huán)境稅收制度完全合乎市場經(jīng)濟(jì)運行、發(fā)展的需要。環(huán)境稅收的產(chǎn)生，既是源于人類保護(hù)環(huán)境的直接需要，也是市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，而且市場經(jīng)濟(jì)體制使經(jīng)濟(jì)活動主體所擁有的獨立經(jīng)濟(jì)利益和獨立決策權(quán)利又是環(huán)境稅收能夠充分發(fā)揮作用的基礎(chǔ)條件。環(huán)境稅收首先誕生于高度發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，則恰好證明了這一點?？紤]到環(huán)境稅的開征會不同程度影響到企業(yè)生產(chǎn)成本，為了不影響其競爭力，在設(shè)計稅制時可借鑒歐盟國家的經(jīng)驗進(jìn)行周密的安排，如德國政府認(rèn)識到可再生能源技術(shù)是新世紀(jì)的核心技術(shù)，環(huán)境稅采用了“扶梯”式稅率設(shè)計，即對礦物能源和天然氣進(jìn)行征稅，而風(fēng)能、生物能源等不予征收；丹麥政府為減少征收碳稅對能耗強(qiáng)度大的企業(yè)競爭力的影響，引入了特殊的退稅辦法。但是，能源密集型行業(yè)享受稅收優(yōu)惠必須有一定的條件，如與國家簽訂一定標(biāo)準(zhǔn)的二氧化碳減排或提高能效的相關(guān)協(xié)議，從而做出在節(jié)能降耗方面的努力。

四、對我國環(huán)境稅法建設(shè)及實施的思考

實踐表明，環(huán)境稅作為一種有效的環(huán)境經(jīng)濟(jì)手段，在歐美等發(fā)達(dá)國家對保護(hù)環(huán)境產(chǎn)生了有力的積極影響。借鑒國際經(jīng)驗，在中國開征獨立的環(huán)境稅將具有很強(qiáng)的可行性，征收環(huán)境稅可以增加企業(yè)成本和環(huán)保投入，用市場化的手段倒逼，淘汰一些環(huán)保意識差的企業(yè)，減少政府用行政手段強(qiáng)制關(guān)停的阻力。

中國環(huán)境的惡化已經(jīng)直接影響到中國人民的生存質(zhì)量，而且制約著中國社會經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。環(huán)境稅收會隨著開征時間的持續(xù)呈倒U形結(jié)構(gòu)，我國建設(shè)環(huán)境稅制決不能以增加收入為根本出發(fā)點，環(huán)境稅制的政策目標(biāo)只能是糾正市場失效、保護(hù)環(huán)境、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。如果該目標(biāo)在實踐中真正得以實現(xiàn)，從環(huán)境稅中所得收入必然很小，這也是符合環(huán)境稅立稅宗旨的。在建設(shè)環(huán)境稅制進(jìn)程中，更重要的是要發(fā)揮環(huán)境稅本身固有的倍加紅利作用，即一方面通過環(huán)境保護(hù)稅的征收，加強(qiáng)污染治理，提高環(huán)境質(zhì)量；另一方面是由征稅獲得的凈經(jīng)濟(jì)效益，形成更多的社會就業(yè)、個人財富、GDP總值及持續(xù)的GDP增長等。通過對原有稅制扭曲效應(yīng)的糾正，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、保持有效的激勵機(jī)制，發(fā)揮環(huán)境稅的刺激經(jīng)濟(jì)主體行為的外部正效應(yīng)作用。比如，在解決國內(nèi)企業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)粗放、資源利用率低這一最大也是最關(guān)鍵的環(huán)境問題時，可以通過稅率結(jié)構(gòu)設(shè)計上的技術(shù)性處理，引導(dǎo)企業(yè)提高資源利用率，最終達(dá)到增加企業(yè)產(chǎn)品的技術(shù)含量和附加值、提高企業(yè)利潤率的目的。

環(huán)境稅制的完善過程不能脫離本國的國情，不切實際的高標(biāo)準(zhǔn)環(huán)境稅制會阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)水平的下降，環(huán)境稅制建設(shè)還應(yīng)該與稅制改革的總體方向和發(fā)展進(jìn)程相協(xié)調(diào)。此外，環(huán)境稅開征是從經(jīng)濟(jì)手段督促企業(yè)環(huán)保，而政府應(yīng)做的是切實保障環(huán)境稅的合法性、強(qiáng)制性，加強(qiáng)監(jiān)督管理，落實環(huán)境稅的征收。

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