姚榮杰

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475000)

姚榮杰.稅費改革后我國基層干群關系的現(xiàn)狀研究——基于河南11個行政村的實證分析[J].河南理工大學學報(社會科學版)，2017，18(4):048-054.

稅費改革后我國基層干群關系的現(xiàn)狀研究
——基于河南11個行政村的實證分析

姚榮杰

(河南大學 哲學與公共管理學院，河南 開封 475000)

稅費改革促進了我國基層政權職能的轉變，縣鄉(xiāng)村三級利益共同體逐漸解體，村民自治也不斷創(chuàng)新，從而使20世紀90年代緊張惡化的基層干群關系得到緩和。但與此同時，我國農(nóng)村仍然存在著農(nóng)民對基層干部缺乏信任并在行為上冷漠疏離的現(xiàn)象，其原因在于稅費改革后基層政權普遍存在的消極行為?；谶@種狀況，應以基層治理資源的合理配置與基層民主的切實推進為關鍵點，從根本上促進基層干群關系的和諧與基層政治的穩(wěn)定。

干群關系；基層治理；基層民主

馬克思指出：政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時才能持續(xù)下去[1]219。阿爾蒙德也認為，任何結構只有在實現(xiàn)其功能的情況下，才能夠為結構的存續(xù)提供必要性和合法性。

20世紀80年代的中國，國家和農(nóng)民之間的關系顯化為對各種稅費的提取和繳納，鄉(xiāng)村機構作為國家最基層的政權組織和村級組織，也基于上級政府所施壓力、自身財政困難以及各層級的利益需求等多種因素，緊緊圍繞稅費的提取實現(xiàn)其自身定位。不斷膨脹的稅費和計劃生育罰款以及干部在收取過程中普遍存在的粗暴行為，最終造成20世紀90年代中后期基層干群關系的極度惡化，基層政權存在的合法性和必要性大大降低，基層政權處于危機和動搖之中。同時，基層官員的形象和實際作為也使農(nóng)民對為其授權的上級黨政機關產(chǎn)生懷疑，并最終導致他們對整個黨和國家的認同降低。

于是，中央政府在21世紀之初開始著手進行稅費改革，通過對農(nóng)村稅賦制度的調(diào)整切實減輕農(nóng)民負擔，增加了農(nóng)民的收入。同時，稅費改革及其隨后對農(nóng)業(yè)稅的全面取消，在一定程度上也消解了基層政權的提取職能，幾乎完全封堵了他們向農(nóng)民隨意收費的可能，改革之前所結成的縣鄉(xiāng)村利益共同體，因失去其存在的制度基礎和經(jīng)濟基礎而解體，基層民主也獲得了推進的空間和動力，農(nóng)民與基層政權之間的緊張局勢有所緩和。但是，當前的大多農(nóng)民對鄉(xiāng)村干部仍然缺乏信任，行為上疏離冷漠，認同上出現(xiàn)分層并傾向于通過上訪解決基層矛盾等問題仍然存在。究其原因，則在于稅費改革后基層鄉(xiāng)村干部普遍存在的消極行政行為，如工作表面化、形式化，借欠跑要，訴苦與抱怨等。這種普遍存在的消極行政狀態(tài)對基層干群關系產(chǎn)生了負面影響，也使國家與農(nóng)民關系從“汲取型”向“懸浮型”[2]轉變。

筆者于2010年至今對河南省8市11個行政村的實地調(diào)研，于2010年至2012年在河南省8市11個行政村進行關于我國農(nóng)民政治認同的社會調(diào)查。此次調(diào)查采取問卷法、結構性訪談以及觀察法的形式進行，共派發(fā)主體問卷500份，收回有效問卷337份，占問卷的67.4%；派發(fā)外出務工人員問卷319份，收回有效問卷235份，占問卷的73.7%；并收回老人問卷44份，黨員問卷46份，村干部問卷32份，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)主問卷27份，這次調(diào)研結果為稅費改革后我國基層干群關系的現(xiàn)狀展現(xiàn)了一份真實圖景。

一、基層政權職能的轉變

(一)基層政權職能轉變的原因

稅費改革前，基層政府的角色與職能緊緊圍繞著稅費提取來定位，實際職能遠遠偏離其法定職能，而濃縮為“要錢、要命、要糧”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門的統(tǒng)一任務就是向農(nóng)民汲取，甚至以粗暴手段應對拒交的農(nóng)民，從而造成嚴重的干群矛盾沖突；而村委會作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的準派出機構，也背離其農(nóng)民立場和為群眾服務的宗旨，跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府站在同一立場、實行同一職能，造成村民對村委會的信任危機。這些現(xiàn)象在中部地區(qū)基層政府表現(xiàn)得尤為突出，因為它既不能像西部一樣主要依靠上級特別是中央的補助收入，也不能像東部一樣在上解部分財力的同時獲得一些補助，它是以本級財政為主，且主要依靠收費。所以，稅費改革對中部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沖擊最大，鄉(xiāng)村政權幾乎失去所有合法借口向農(nóng)民伸手“要錢”“要糧”“要命”。故“三要”政府似乎已無甚可要，其原有工作重心已被消解。

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就將工作重心轉移于社會管理和公共服務，對待農(nóng)民的態(tài)度從粗暴惡劣轉為緩和；村干部不用再向農(nóng)民們收取稅費，減小了村民委員會的行政壓力，村干部與農(nóng)民的關系也漸趨改善。筆者調(diào)查中，幾位鄉(xiāng)村干部對這些轉變表達了肯定的看法。如ZK縣ZL村文書認為：“減少了對立，增加了和諧，由催拿逼要轉為指導服務，由索取變?yōu)榉钏??！盭C縣JC鄉(xiāng)武裝部長認為：“罵聲少了些，贊揚多了些?！盳P縣BYS村支書認為：“村干部積極傳達上面的政策方針，讓村民得到了不少實惠，以前村干部總向村民要錢，現(xiàn)在總向村民發(fā)錢。”農(nóng)民們也感受到村干部這些變化，在337份有效問卷中，39.8%(134人)的受訪者認為，稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)村干部的工作有所改善。如ZP農(nóng)民認為，“從收費型干部變?yōu)榉招汀薄俺院饶蒙倭恕?；XC農(nóng)民認為，“干部減少了吃喝”；PY農(nóng)民認為，“村干部花錢少了”；XX農(nóng)民認為，“現(xiàn)在的干部看見百姓，真是好多了”。

(二)縣鄉(xiāng)村利益共同體的解體

稅費改革前，縣鄉(xiāng)財政基本依靠向農(nóng)民收取稅費，而收取稅費又離不開村干部的協(xié)作，這就需要縣鄉(xiāng)政權向村干部示好，以默許他們搭車收費或提供額外獎勵來調(diào)動他們的積極性，使他們甘冒同村人的輿論壓力和排斥而為上級效勞；當村干部的自利行為引起農(nóng)民上訪時，縣鄉(xiāng)也常會保護村干部，縣鄉(xiāng)村結成緊密的“利益共同體”。上下一心的利益共同體以收取稅費和自利為目的，可以排拒和壓制農(nóng)民的反抗，也可以消耗掉來自上層政府機關的減負指令和政策安排，20世紀90年代末農(nóng)民沉重負擔引發(fā)的抗爭與國家下發(fā)的減負惠農(nóng)文件大多無果而終就是其體現(xiàn)。這就迫使中央于21世紀之初進行財稅體制改革，并于2005年底徹底取消農(nóng)業(yè)稅，這在實際上切斷了利益共同體存在的制度基礎和經(jīng)濟基礎。主要表現(xiàn)在以下兩個方面。

(1)縣鄉(xiāng)政府財政不再依靠農(nóng)業(yè)稅費，不能再向農(nóng)民濫收雜費，村干部之于縣鄉(xiāng)政府的價值就被大大削弱。縣鄉(xiāng)政府不再需要為村干部的不合理行為買單并提供保護，縣鄉(xiāng)村利益共同體存在的制度基礎消解了。

(2)改革使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了籠絡村干部的權限和資源。如陳柏峰在河南安陽的調(diào)查顯示，農(nóng)村的宅基地審批、計劃生育罰款、社會撫養(yǎng)征收和水資源費征收都收歸縣管，無論是鄉(xiāng)還是村都失去謀取私利的可能性和支配權力，鄉(xiāng)村利益共同體的維系缺少了經(jīng)濟基礎。幾位村干部告訴筆者：“稅費改革和取消農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)村關系影響深遠，是顛覆性的改善，當前鄉(xiāng)村之間關系似乎松散，鄉(xiāng)里的權威感逐漸降低。”雖然“鄉(xiāng)和村之間仍然是上級與下級、管理與服從的關系，但是鄉(xiāng)村之間各自辦事空間更大”。

(三)村民自治的推進與“4﹢2”工作法、“警民一家親”等方法的嘗試

稅費改革使基層治理中關涉經(jīng)濟利益的色彩和分量淡了很多，基層政權自然“就會關注起政治性的收益，就會敏感于自上而下政策所包含的收益空間或政治風險”[3]。他們一改稅改前對基層民主的排斥，而較為主動地推進村民自治，也主動做出一些有利于百姓的制度創(chuàng)新。在河南省內(nèi)推廣的“4﹢2”工作法和KF市倡導的“警民一家親”。

“4﹢2”工作法由河南省DZ市于2004年創(chuàng)建，以通過“四議”和“兩公開”6個環(huán)節(jié)將黨的領導與村民自治有機結合起來，實現(xiàn)村級治理的科學化、制度化和規(guī)范化，最終推進基層黨組織建設和基層民主建設。該工作法在實踐中成績明顯，如筆者所參觀的DZ市XL村、FP村、MY村等，經(jīng)過公平協(xié)商解決了嚴重的村莊派系斗爭，順利完成村莊整治和規(guī)劃，農(nóng)民對村干部的態(tài)度發(fā)生了由懷疑到信任、由抵觸到協(xié)作、由疏遠到親近的變化。鑒于DZ市的成功，河南省逐漸拓展“4﹢2”工作法的試點，并于2009年在全省村級組織進行推廣。調(diào)查顯示，這種已推廣2年的村民自治新機制，雖與DZ市的典型村莊相比存在不小差距，但也取得一定的切實進展。

(1)村委會樹立起一定的權威。當家庭遇到困難或鄰里發(fā)生糾紛時，32.6%(110人)的受訪者傾向找村委會解決；對于村委會布置的工作，45.1%(152人)的受訪者會積極配合，41.2%(139人)的受訪者表示對村委會很服氣。

(2)村委會選舉得到更多農(nóng)民的支持。53.4%(180人)的受訪者在投票時意識到自己的民主權利；43.6%(147人)的受訪者表示關心村委會選舉；31.2%(105人)的受訪者認為，本村的村委會選舉是公開、公平、公正的。

(3)村務公開取得一些進展。35.3%(119人)的受訪者認為，本村村務是公開的。29.1%(98人)的受訪者認為，公開的內(nèi)容大多是真的。

(4)農(nóng)民對村干部和村民自治的整體看法有所改進。48.7%(164人)的受訪者對村干部表示出信任。對實施多年的村民自治，27%(91人)的受訪者表示了肯定，說明村民自治取得一部分農(nóng)民的認可。

“警民一家親”由河南省KF市于2006年推出，以通過將鄉(xiāng)鎮(zhèn)警力下沉至村，履行維護社會治安、增強農(nóng)民安全防范意識等職能。Q縣GG鎮(zhèn)一位民警談到活動推出前后的不同：“以前是你報警我出警的坐等辦公，現(xiàn)在是警力下沉到村莊后的走訪形式；以前辦案粗暴草率，現(xiàn)在依法辦案并能還人以公道；以前抓超生行為失當，現(xiàn)在則態(tài)度緩和?！背S持治安、辦證等分內(nèi)職能，駐村民警也常在走訪中解決宅基地、婆媳、土地等糾紛。CZ村村支書認為，該活動增加了農(nóng)民生活的安全感，村莊治安明顯好轉，農(nóng)民法律意識也得到增強，優(yōu)化了警民關系。用GG鎮(zhèn)派出所所長的話說：“警民關系和群眾基礎從稅改前的緊張期到當前的蜜月期，警察形象上從不行到現(xiàn)在的行，農(nóng)民從陌生冷硬到現(xiàn)在的不陌生。”“警民一家親”在實際上也改善著農(nóng)民對基層政權的整體看法，有助于基層干群關系的和諧。一位得到“愛國模范”榮譽稱號的民警Z某認為：“民警下村并非個人行為，在老百姓眼里，警察就代表著黨和政府，即使是其做點力所能及的事情，也會感覺是黨和政府在關心他們；警察的形象好了就代表著黨和政府的形象變好?！边@樣做法所促成的警民和諧及基層干群和諧經(jīng)新聞媒體報道，各地公安干警紛紛前往學習。

除此之外，河南省委省政府還進行了“五個一工程”等制度創(chuàng)新，體現(xiàn)各級政權都在為改善農(nóng)民的生存與發(fā)展條件做出探索和努力。農(nóng)民由此熱烈擁護中央和省級政策，他們對基層政權的看法也得到改善。78.3%(264人)的受訪者認為當前國家政策很好，44.9%(151人)的受訪者對省市表示認可， 43.3%(146人)的受訪者對縣級政府表示認可，37.1%(125人)的受訪者對鄉(xiāng)級政府及領導干部表示認可，31.7%(107人)的受訪者則對村干部表示滿意或基本滿意。

二、存在的問題：農(nóng)民的消極態(tài)度與行為

面對當前基層干群關系的優(yōu)化，我們在樂觀的同時還應保持一份謹慎和理性。筆者在實地訪談與問卷分析中，還了解到農(nóng)民對基層干部的諸多不滿?！柏濆X又不辦實事”成為農(nóng)民對大多數(shù)基層鄉(xiāng)村干部的總體認識，這使他們對鄉(xiāng)村干部個人及其工作都缺乏足夠的信任與支持，認同上也呈現(xiàn)分層并傾向于上訪，說明基層干群關系在趨向緩和的同時，還存在著走向疏離和冷漠的問題。

(一)信任的缺失

農(nóng)民參與村莊政治效能感的低下，使他們對村干部乃至村民自治制度都缺乏足夠的信任。

(1)他們不太信任村干部的工作。如對于村委會選舉過程，56.4%(190人)的受訪者“不關心”村委會選舉，認為選舉只是“走形式”“上級任命”“以錢拉票”“誰家族大是誰”。即使有43.6%(147人)“關心”村委會選舉，理由也多是出于“為了出個包青天”“怕流氓當?shù)馈薄芭逻x貪官”等渴望或擔心。68.8%(232人)的受訪者認為村委會選舉沒有做到公開、公平、公正，其中大多數(shù)又認為選舉過程公開但不公平、公正。他們也不信任村干部當選后的作為，因為“誰當選都一樣，都不為老百姓著想”。58.8%(198人)的受訪者不服氣村委會安排的工作，認為“村委會工作不務實，不為百姓辦實事”“村干部不能創(chuàng)新致富，僅是傳話筒”。他們不信任村務的公開，64.7%(218人)的受訪者認為，村務大多不公開；對于公開的內(nèi)容，70.9%(239人)的受訪者認為，不夠真實。

(2)對村干部的為人不夠信任。58.2%(196人)的受訪者認為，“嘗過甜頭的人”“投機鉆營的人”“好出風頭的人”等最愿意當干部，因為當干部可以“很快發(fā)家致富”“顯得體面”等。

(3)對農(nóng)村黨員不信任。在對44位老人的訪談中，52.3%(23人)的受訪者認為，現(xiàn)階段的農(nóng)村黨員最不讓人認可，一般黨員“在農(nóng)村沒起到什么作用，混同于一般老百姓，甚至有些還不如老百姓”，而黨員干部則“大多政治覺悟低、注重享樂”“脫離群眾、不顧百姓”“喜歡浮夸政績”等。

(4)對村民自治制度有所懷疑。除27%(91人)的受訪者對村民自治的整體持肯定看法之外，更多村民則認為當前村民自治沒能做到以民為本，為農(nóng)民辦實事，而是流于形式，表現(xiàn)在民主程度低、透明度低，村民無法對村委會進行有效監(jiān)督。

(二)行為的疏離與冷漠

即使對鄉(xiāng)村干部持有懷疑，農(nóng)民對其產(chǎn)生、履職情況以及下不下臺都無能為力，43.9%(148人)的受訪者表示對村干部不滿也毫無辦法，所以他們只能在行為上表現(xiàn)出疏離與冷漠。如拒絕參加村委會選舉或其他村務會議，不配合村委會布置的工作等。54.9%(185人)的受訪者對村務工作選擇一般應付、不合作甚至對抗。67.4%(227人)的受訪者在家庭遇到困難或者鄰里出現(xiàn)糾紛時，傾向于家庭自己解決。他們也會議論、偷罵、諷刺甚至毆打村干部，NY市FP村村支書近2年內(nèi)被村民毆打3次，而ZP縣MY村文書講到他們的糟糕處境：“近幾年天黑我們都不敢自己在外面走，怕挨揍?！盤Y市JSB村支書也講，他之所以仍在做支書，是怕不干了在村里不好呆。但大多數(shù)村民則表示出冷漠和疏離，直接“當他們是空氣”，不關心誰當以及怎么當，“總之是井水不犯河水，誰也礙不著誰的事”。

(三)認同分層與農(nóng)民上訪

在調(diào)查中，61.4%(207人)的受訪者認為當前最不滿意的社會現(xiàn)象是“官員腐敗貪污”，但這種對官員的認識是分層的。他們對中央領導及國家政策極為認可，從省至市、縣、鄉(xiāng)，認同則漸次下落。他們認為：地方官員“以權代法，以錢代法，以情代法”“國家政策雖好，都讓下面的歪嘴和尚給唱歪了”。這種政治認同的分層使他們在政策的推廣實施中，最為支持中央和省級政策，而對市縣級尤其是鄉(xiāng)級政策的態(tài)度則消極應對甚至抵制；也使他們在遇到問題時，常根據(jù)自身或周圍村民在地方的失敗經(jīng)歷，或基于在地方不可能得到解決的憑空想象，選擇越級上訪，將上訪視為解決問題的快速方法。但上訪并不總是順利的，壓力型體制和“一票否決制”使地方政府必須以各種合法或不合法的手段阻止其上訪；上訪也并不都意味著問題的解決，在對13名上訪者的訪談中，只有2名對結果表示滿意，其他人的上訪經(jīng)歷都以各種各樣的失敗告終，這也給他們及周圍村民帶去更多灰色認識，引起村民對中央權威認同的弱化。

三、原因探析：“反倒逼”的基層政權消極作為

關于農(nóng)民對基層干部信任缺失與行為排斥的負面狀況，筆者認為，其源自于稅費改革后基層政權的消極行為傾向。這種傾向已引起學術界的廣泛關注，賀雪峰將之概括為追求“無過便是功[4]235”；申端峰則論證了鄉(xiāng)村組織并沒有轉變?yōu)榉招驼?，而是將“軟指標硬指標化[5]123”；趙曉峰對豫東6村做了調(diào)查，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織處于國家政權體系的邊緣，只會“把上級政府在壓力型體制慣性思維下分配下來的違背民意的剛性任務彈性化”[6]；李蘭芝則認為，作為最低行政階層的自主利益體，鄉(xiāng)村政權也會以“弱者的手段”做出“反倒逼”的行為，諸如訴苦、欺瞞、能撈就撈、消極應付改革、變通執(zhí)行上級政策、減少乃至不向農(nóng)民提供基本的公共品等等[7]。筆者在調(diào)查中也觀察到類似情況。

(一)工作表面化、形式化

如對“4﹢2”工作法的貫徹實施，除DZ市幾個示范村呈現(xiàn)良好局面，實現(xiàn)了基層黨組織領導與村民自治的結合外，更多的村莊卻是由村干部閉門造車填寫表格，“制造”出和諧美好的村治“成績”。再如KF市推廣的“警民一家親”，也只有個別民警受到所包村莊的認可，大多村莊對此反應冷淡，稱駐警到所包村莊點只是看一眼就走，“在實際上一點都不親”。村莊公共品的供給，如文化室的建立，往往并非以村民需求為導向，而是簡單擺上桌椅、掛上牌子就算建成。再看村里的賬目，某村文書直接告訴筆者：從村到鄉(xiāng)都是兩本賬，一本自己看，一本應付檢查，基本查不出問題。

(二)不求有功，但求無過

稅費改革后，鄉(xiāng)村干部對“功”的內(nèi)涵界定已發(fā)生了根本轉變，過去的“功”是完成計生、稅費、建設的硬指標，現(xiàn)在則是穩(wěn)定壓倒一切，所以，當面對上級有違民意的指標任務時，鄉(xiāng)村干部往往討價還價或變通執(zhí)行，甚至寧肯舉債完成，也不愿向農(nóng)民催逼，以免危及穩(wěn)定，形成過失。此外，鄉(xiāng)村干部要盡可能地捂蓋已發(fā)生的“過失”，故而對上訪頗為緊張。申端峰在河南和平鄉(xiāng)的調(diào)查中了解到，該鄉(xiāng)已實行“三分之一工作法”，日常工作、招商引資、信訪穩(wěn)定三者各占其一，形成“信訪吸納治理[5]”的局面。維穩(wěn)的硬性任務使得鄉(xiāng)村干部謹小慎微，也使個別村民仗起勢來，動輒以上訪相威脅，這又反過來使讓鄉(xiāng)村干部更將工作集中于信訪而疏于管理和服務。

(三)借欠跑要

20世紀90年代起鄉(xiāng)村政權就已陷入財政困難，但那時尚可通過稅費汲取將困難轉嫁于村民；取消農(nóng)業(yè)稅后，雖有各級轉移支付可資保障，但這種缺乏彈性的財政來源卻加劇著鄉(xiāng)村財政困難，鄉(xiāng)村兩級債務在近幾年出現(xiàn)激增。據(jù)筆者了解，ZP縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在嚴重的債務問題，最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達3 000多萬元，少的也有500萬左右；而ZP縣BYS村至2010年8月，債務已超82萬元，其債務累積情況如下(表1)。

可以說，財政困難仍是鄉(xiāng)村兩級所面臨的緊迫問題，“借欠跑要”也由此成為其重要工作內(nèi)容?！敖琛敝饕窍蛏?縣財政)和向下(民間個人)借款，鄉(xiāng)村干部普遍有分配到手的“借款指標”，需通過個人關系借債以維持組織運轉，但又會利上滾利、越積越多；“欠”的名目繁多，大到修路架橋建校的工程款，小到吃喝住行的花銷，基本上是能欠就欠；“跑”就是跑項目，包括申報項目、自設項目，甚至不惜重復建設，以此獲得資金維持運轉。但是村里并無大的項目可以申請，于是村干部就會尋求一些默契性的收入。某村干部坦言，“我

表1 ZP縣BYS村的債務累積情況

①注：該村債務累積主要從1995年開始，1995—1998年僅三年時間即累積至13萬；1999年基本不變；2000年稅費改革開始在一些省份試行，該村村民感覺到政策苗頭，部分人開始抵抗稅費征收，而村干部則常先借債完成鄉(xiāng)級的征收額度，后對村民進行征收，但這次卻普遍征收不上，遂增加11萬元債務；2002年稅費改革在全國施行，村干部于7月借債向鄉(xiāng)政府繳納，9月1日稅改政策下至地方，村民拒交各種收費有了政策支撐，這樣又形成近20萬元債務；2008年鄉(xiāng)政府安排該村計劃生育收8萬，但村里只收5萬，遂借債3萬補充，新農(nóng)村合作醫(yī)療又墊付8 000多元；2009年村里墊付多子女費4萬余元。

們偶爾也會背著鄉(xiāng)里，在村子中偷收幾個計生費和建筑營業(yè)稅，計生每戶5 000元左右，建筑營業(yè)稅基本1 500元左右，收來的錢當作村工作經(jīng)費使用?！彼^的“要”，就由此而生。

(四)訴苦與埋怨

鄉(xiāng)村干部普遍意識到自身工作消極，卻又自有苦衷。他們認為工作難干，已陷入“老辦法不管用，新辦法不會用，軟辦法不頂用，硬辦法不敢用”的矛盾之中。筆者對32名鄉(xiāng)村干部的調(diào)查中，認為比較好干的只占18.8%(6名)，50%(16名)的村干部明確表示現(xiàn)在較之以往更不好干，其余10名則不置可否。他們將最大的困難歸結為“窮”，因為龐大的債務難以靠國家轉移支付消化掉，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政幾乎沒有任何收入來源，卻要擔負二三百個工作人員的日常開銷，上級的攤派以及對上級的日常接待也是不小的財政開支。

村干部相對于鄉(xiāng)干部則有更大的難處。據(jù)BYS村文書透露，村里的收入來自于鄉(xiāng)里每年5 000元的撥款以及村集體100畝地的1萬元收入，但支出項目繁多。

(1)每年有1 000多元用于各種報刊的強制訂閱，如省市日報、法院報、公安報、計生報、科技報等。

(2)對上級領導的招待費有2萬元左右。

(3)夏秋季秸稈焚燒、植樹造林等的標語、橫幅宣傳以及人力支出的費用。

(4)鄉(xiāng)計生辦要求每年抓24個超生戶，如完不成任務，將在年終考評中評為落后并罰款。

(5)原來債務每年償息要1萬元左右，而滿足鄉(xiāng)里下派任務與村組織的正常運轉仍需借外債維持。這樣的收支失衡必然使村財政捉襟見肘。就村干部個人而言，他們的工資即使經(jīng)過調(diào)整也仍然很低。BYS村5名村干部，支書兼主任，支書月工資600元、主任480元，村副主任、副支書與兩名委員各360元。除了財政困難，村干部還要承受村民們的責怨。于是，“工資待遇低，后顧之憂大，上邊不體諒，群眾不滿意，想到做不到，上下不落好”就成為村干部的普遍抱怨。

工作內(nèi)容形式化、追求無過便是功、借欠跑要、訴苦埋怨，這些行為自然偏離了稅費改革后基層政權“應然”的服務性質(zhì)，無所作為的基層干部多是在被動應付著基層穩(wěn)定及其財政運轉，這就使農(nóng)民主體需求得不到很好滿足，農(nóng)民利益得不到順利表達，農(nóng)民對基層政權的監(jiān)督制約也得不到真正實現(xiàn)，從而引起農(nóng)民的失望和反感，使基層干群關系在整體緩和的形勢下呈現(xiàn)疏離趨勢。

四、結 語

正如張厚安等所說：“村民的同意成為國家有效治理農(nóng)村的重要變量要素?！盵8]農(nóng)民對基層政權的認可與支持、農(nóng)民與基層干部關系的和諧是基層政權乃至國家政權獲取合法性的重要源泉，是國家制度政策得以實施的重要保障，也是基層政治穩(wěn)定與基層民主發(fā)展的重要基礎和根本動力。我們應對當前基層干群關系取得的成果與存在的問題進行深入的思考和探索，以樂觀又謹慎的態(tài)度繼續(xù)加以關注和研究。

筆者認為，當前基層鄉(xiāng)村政權普遍存在的消極作為導致了農(nóng)民政治信任與政治認同的匱乏，而“維穩(wěn)”要求下強制力的消解使基層政權對農(nóng)民的抵制與冷漠無可奈何，基層民主踐行的艱難也使農(nóng)民不能對基層政權構成監(jiān)督與約束，基層干群關系由此陷入雙方都不滿意又缺乏相互牽制，而唯有冷漠疏離的局面。其根源在于稅費改革后，國家以豐富的物質(zhì)性資源與農(nóng)民進行越來越直接的聯(lián)系，而基層政權匱乏的物質(zhì)性資源不能為農(nóng)民提供足夠良好的服務，最終使基層政權用于治理的物質(zhì)性資源與權威性資源都不斷衰竭；另一方面，基層政權體系中民主法治傳統(tǒng)的缺失、官員道德素養(yǎng)的限制及其對自我利益的顧慮，使他們不能也不愿積極推進基層民主，農(nóng)民則在對民主長時期的期盼與實踐中不斷消耗著熱情與信念，甚至對民主承諾產(chǎn)生普遍懷疑而心存抵觸，基層民主由于缺乏權力支持與群眾基礎也陷入停滯?；鶎诱嘀卫碣Y源的匱乏與基層民主難以踐行共致當前基層干群關系的僵持和疏離。針對這種狀況，一些學者認為，基層鄉(xiāng)村政權充當國家與農(nóng)民中介人的角色應走向終結，并由此提出撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，在確保國家基本行政職能下沉的同時，逐漸實現(xiàn)國家行政權力的體制性上移，最終在國家法律權威下建立授權性自治體制，即在村一級實行村民自治，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行社區(qū)自治。但筆者認為，國家政策和農(nóng)民福祉都離不開基層政府服務職能的履行與提供，基層政權能夠有所作為且是為民服務的作為對其合法性的塑造和回歸至關重要，而農(nóng)民同步的主體性表達和對政府行為有效的監(jiān)督牽制也至關重要。所以，基層政權治理資源的合理配置與基層民主的真正落實應成為解決當前基層干群關系存在問題的著力點，也只有這樣才能實現(xiàn)中央政權—基層政權—農(nóng)民各個層面之間的整合與共贏，才能在政治穩(wěn)定中推進基層民主的健康發(fā)展。

[1] 中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局.馬克思恩格斯選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1972：219.

[2] 周飛舟.從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家和農(nóng)民關系之影響[J].社會學研究，2006(3)：1-38.

[3] 賀雪峰.取消農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)村組織行為的影響[J]. 甘肅社會科學，2007(5)：1-3.

[4] 賀雪峰.鄉(xiāng)村的前途[M].濟南：山東人民出版社，2007:235.

[5] 申端峰.治權與維權：和平鄉(xiāng)農(nóng)民上訪與鄉(xiāng)村治理1978—2008[D].武漢：華中科技大學，2009：155.

[6] 趙曉峰.稅費改革后農(nóng)村基層政府的生存邏輯與運作邏輯[J].調(diào)研世界，2008(3)：32-34.

[7] 李芝蘭，吳理財.“倒逼”還是“反倒逼”——農(nóng)村稅費改革前后中央與地方之間的互動[J].社會學研究，2005(4):44-63.

[8] 張厚安，徐勇，項繼權.中國農(nóng)村村級治理——22個村的調(diào)查與比較[M].武漢：華中師范大學出版社，2000:6.

[責任編輯 王曉雪]

OntheprensentsituationofChina’scadre-massrelationsatthegrassrootslevelafterthetaxreform:an empirical analysis of 11 administrative villages in Henan province

YAORongjie

(SchoolofPhilosophyandPublicManagement,HenanUniversity,Kaifeng475000,Henan,China)

Tax reform has promoted the transformation of the grassroots government function in our country, the country-township-villiage community of interests has gradually disintegrated in rural area, and villagers’ autonomy has also been developed, relaxing the tension between the grassroots cadres and the masses since 1990s. But at the same time, villagers don’t trust in grassroots cadres and behave indifferently to them, partly due to the prevailing inactive tendency in the the grassroots governments. Therefore, if we want to foster a harmonious cadre-mass relationship and the stability of grass-roots political power, we should take the rational allocation of resources and promotion of grassroots democracy as the key points.

cadre-mass relations; grassroots governance; grassroots democracy

10.16698/j.hpu(social.sciences).1673-9779.2017.04.008

2017-03-06；

2017-05-29

國家社會科學基金青年項目(13CZZ015)。

姚榮杰(1982—)，女，河南南陽人，博士，講師，主要從事基層治理與農(nóng)民政治心理研究。

E-mail：yaorongjieabc@163.com

C912.82

A

1673-9779(2017)04-0048-07