左同連
摘要:中國作為自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一,每年的氣象災(zāi)害導(dǎo)致的損失嚴(yán)重。以貝克的風(fēng)險社會理論為視閾,中國氣象風(fēng)險具有突發(fā)性、多變性、不確定性、不平衡性、危害性等特征。當(dāng)前的氣象管理體制存在理念滯后,預(yù)警機(jī)制不健全,信息發(fā)布機(jī)制不及時,責(zé)任追究機(jī)制形式化,法治保障機(jī)制不健全的弊端。因此,從強(qiáng)化風(fēng)險意識、建立預(yù)警機(jī)制、建立氣象風(fēng)險信息共享機(jī)制、氣象風(fēng)險現(xiàn)場處理機(jī)制、氣象風(fēng)險信息發(fā)布機(jī)制、氣象風(fēng)險責(zé)任追究機(jī)制、氣象風(fēng)險教育機(jī)制、氣象風(fēng)險法律保障機(jī)制八個方面提出了具體的對策。
Abstract: As one of the countries suffering from most serious natural disasters, China faces serious losses due to meteorological disasters every year. Based on Baker's risk-social theory, China's meteorological risks are characterized by suddenness, variability, uncertainty, imbalance and danger. The current meteorological management system has problems such as lagging-behind concepts, imperfect early-warning mechanism, delayed information release, formal accountability mechanism, and imperfect legal guarantee mechanism. Therefore, specific measures are put forward from eight aspects: strengthening risk awareness, establishing early warning mechanism, establishing meteorological risk information sharing mechanism, meteorological risk on-site processing mechanism, meteorological risk information release mechanism, meteorological risk accountability mechanism, meteorological risk education mechanism and meteorological risk legal guarantee mechanism.
關(guān)鍵詞:風(fēng)險社會;氣象風(fēng)險;氣象管理機(jī)制;預(yù)警和防范機(jī)制
Key words: risk society;weather risk;meteorological management mechanism;early warning and prevention mechanism
中圖分類號:P429 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:1006-4311(2017)36-0022-03
0 引言
由于特殊的國情,中國每年的自然災(zāi)害比較嚴(yán)重,每年因為氣象災(zāi)害帶來嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失,大約為2000-3000億元。國內(nèi)關(guān)于氣象管理的論文成果較多,但是運(yùn)用貝克的風(fēng)險社會理論進(jìn)行分析,構(gòu)建氣象風(fēng)險的預(yù)警和防范機(jī)制的成果不多,本文擬對此作一探討。
1 風(fēng)險社會理論概述與氣象風(fēng)險
1.1 風(fēng)險社會概述
風(fēng)險社會理論始于德國著名的學(xué)者貝克。他最早提出了風(fēng)險社會的概念。后來其他的西方的社會學(xué)家如吉登斯等人也開始重視對于風(fēng)險社會的研究。按照貝克的理論,人類社會已經(jīng)開始進(jìn)入風(fēng)險社會,風(fēng)險社會開始到來,具有不可避免性。風(fēng)險社會分為兩個階段,第一是工業(yè)社會。第二階段是風(fēng)險社會。“風(fēng)險意識已被普遍接受。各種后果都是現(xiàn)代化、技術(shù)化和經(jīng)濟(jì)化進(jìn)程的極端化不斷加劇所造成的后果”。[1]風(fēng)險社會的風(fēng)險表現(xiàn)為一種常態(tài)和制度化,是現(xiàn)代工業(yè)社會無法避免和解決的。風(fēng)險“導(dǎo)致了社會理念基礎(chǔ)和人們行為方式的改變?!盵2]
貝克的風(fēng)險社會理論被引入中國以來,受到政治學(xué)、社會學(xué)、管理學(xué)等多學(xué)科的關(guān)注。他強(qiáng)調(diào)人們對于風(fēng)險社會的關(guān)注,更強(qiáng)調(diào)對于人類未來社會的關(guān)懷。風(fēng)險社會理論為我們應(yīng)對氣象風(fēng)險提供了全新的視角,一種新的研究范式,即氣象風(fēng)險是人類不可避免的,我們需要從整個社會的整體性視角,從人與環(huán)境的角度看待和重視氣象風(fēng)險,加強(qiáng)對于氣象風(fēng)險的預(yù)警和防范機(jī)制的研究,重視研究氣象風(fēng)險的特征、危害,如何有效地應(yīng)對和規(guī)避風(fēng)險。
1.2 氣象風(fēng)險的現(xiàn)狀和特征
氣象風(fēng)險又稱為氣象災(zāi)害。在風(fēng)險社會視角下,中國的氣象災(zāi)害也可以稱為氣象風(fēng)險。中國的氣象災(zāi)害主要表現(xiàn)為暴雨洪澇、熱帶氣旋、干旱、高溫、連陰雨、雪災(zāi)、風(fēng)雹及沙塵暴、地震、泥石流、臺風(fēng)颶風(fēng)等。中國因為地域廣闊,氣候和自然環(huán)境存在地區(qū)的差異,因此中國的氣象風(fēng)險主要有以下特征。
1.2.1 突發(fā)性
所謂突發(fā)性,就是指氣象風(fēng)險的發(fā)生因為近年來全球氣候變暖,溫室效應(yīng)等影響導(dǎo)致的氣象風(fēng)險發(fā)生的高發(fā)、頻發(fā)。如2008年汶川地震,2012年北京7·21特大暴雨等。
1.2.2 多變性
所謂多變性,就是指氣象風(fēng)險的復(fù)雜性和多樣性,如夏季的高溫、暴雨、臺風(fēng),秋季的沙塵暴,冬季的霧霾、暴雪等。因為全球氣候變暖,加上城市化進(jìn)程中的私家車廢氣排放量增多,環(huán)境污染越來越嚴(yán)重,氣象風(fēng)險的一個重要表現(xiàn)災(zāi)害性天氣也多發(fā)。
1.2.3 不確定性endprint
不確定性,即不可控制性,氣象風(fēng)險多為自然災(zāi)害,盡管有時候可以預(yù)測到,但是還是會發(fā)生,并且會對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、交通出行、財產(chǎn)、生命帶來嚴(yán)重?fù)p失。
1.2.4 不平衡性
不平衡性主要是指因為中國的廣闊的地域,氣象風(fēng)險的分布不平衡性。如水災(zāi)主要集中在華北地區(qū)南部以及長江流域,風(fēng)災(zāi)主要集中在華北、西北和西南地區(qū),旱災(zāi)主要集中在華北和華中地區(qū),而凍災(zāi)和雪災(zāi)主要發(fā)生在我國華北、東北和西北地區(qū); “以2012年為例,暴雨過程多,長江、黃河、海河等流域先后出現(xiàn)明顯汛情,北京、甘肅、四川、重慶、云南、貴州、寧夏、青海和新疆等地出現(xiàn)山洪地質(zhì)災(zāi)害?!盵3]
1.2.5 危害性
危害性即氣象風(fēng)險發(fā)生后每年均會給人民群眾的生命和財產(chǎn)帶來嚴(yán)重?fù)p失。如2008年的5·12汶川地震[4],嚴(yán)重破壞的地區(qū)超過10萬平方千米,其中,極重災(zāi)區(qū)共10個縣(市),較重災(zāi)區(qū)共41個縣(市),一般災(zāi)區(qū)共186個縣(市)。截至2008年9月18日12時,5·12汶川地震共造成69227人死亡,374643人受傷,17923人失蹤。再如,從全國范圍看,四川、河北、湖南、甘肅和北京為我國氣象災(zāi)害經(jīng)濟(jì)損失重災(zāi)區(qū),四川、云南和甘肅是死亡人口重災(zāi)區(qū)。又如農(nóng)業(yè)受氣象風(fēng)險的危害最大,據(jù)學(xué)者統(tǒng)計,氣象災(zāi)害是中國最主要的農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害,約占70%。
綜上所述,可見加快構(gòu)建氣象風(fēng)險預(yù)警和防范機(jī)制具有重要性和緊迫性,對于推進(jìn)氣象風(fēng)險管理機(jī)制的現(xiàn)代化,對于有效的減少人民群眾的財產(chǎn)和損失,對于維護(hù)社會的穩(wěn)定和諧,對于農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收,對于經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展都具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。
2 當(dāng)前氣象管理體制的弊端
我國從1983年開始經(jīng)過國家批準(zhǔn)形成了氣象部門和地方政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。這種體制始于計劃經(jīng)濟(jì)時期,具有一定的合理性和優(yōu)點(diǎn),即權(quán)力高度集中,便于領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)各方面的資源。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,特別是在風(fēng)險社會的今天,面對日益復(fù)雜的氣象風(fēng)險的高發(fā)、頻發(fā)現(xiàn)象,政府的氣象風(fēng)險及時預(yù)警和防范機(jī)制沒有構(gòu)建起來,缺點(diǎn)也比較明顯,主要表現(xiàn)為存在理念滯后,預(yù)警機(jī)制不健全,信息發(fā)布機(jī)制不及時,責(zé)任追究機(jī)制形式化,法治保障機(jī)制不健全的弊端。
第一,管理理念滯后。
一些氣象管理部門還存在重視片面的管理而輕視服務(wù)的理念,重事前審批、輕事后監(jiān)督,重經(jīng)濟(jì)效益、輕責(zé)任擔(dān)當(dāng)。預(yù)防機(jī)制應(yīng)急機(jī)制不足。有的存在官僚主義、形式主義現(xiàn)象,效率低下。
第二,預(yù)警機(jī)制不健全。
主要表現(xiàn)為沒有制定詳細(xì)的應(yīng)急預(yù)案,準(zhǔn)備不足,組織機(jī)構(gòu)臨時,應(yīng)對能力不足等。
第三,信息發(fā)布機(jī)制不及時。
主要表現(xiàn)為一些基層氣象部門面對重大氣象風(fēng)險時,因為害怕,承擔(dān)責(zé)任,存在瞞報、拖延現(xiàn)象。
第四,責(zé)任追究機(jī)制形式化。
有的問責(zé)形式化,雷聲大雨點(diǎn)小。有名無實。有的造成很大影響,但是并沒有嚴(yán)格追究責(zé)任。
第五,法治保障不健全。
我國《氣象法》2000年頒布實施以來,雖然發(fā)揮了重要的作用,但與氣象基本法的要求還有相當(dāng)?shù)木嚯x,在價值目標(biāo)、調(diào)整范圍、制度內(nèi)容、法律協(xié)調(diào)機(jī)制以及責(zé)任制度等方面還存在缺陷和不足。
3 氣象風(fēng)險預(yù)警和防范機(jī)制的建設(shè)對策
3.1 強(qiáng)化風(fēng)險意識
風(fēng)險社會理論啟示我們,現(xiàn)代社會是風(fēng)險社會,預(yù)防為先,綜合治理,依法治理是氣象風(fēng)險預(yù)警和防范機(jī)制的基本理念。氣象管理部門需要樹立服務(wù)行政的理念,重視和強(qiáng)化風(fēng)險意識。
3.2 建立預(yù)警機(jī)制
包括氣象風(fēng)險識別,建立氣象風(fēng)險指標(biāo)體系,氣象風(fēng)險指標(biāo)體系建設(shè)是氣象風(fēng)險預(yù)警和處理機(jī)制的核心內(nèi)容,指標(biāo)體系的設(shè)置,需要關(guān)注兩個核心問題,一是指標(biāo)設(shè)立的科學(xué)性和可測量性,考慮到技術(shù)的可行性和成本。二是指標(biāo)體系的權(quán)重比例。即哪些是一般指標(biāo),哪些是關(guān)鍵性指標(biāo)。
3.3建立氣象風(fēng)險信息共享機(jī)制
通過建立相應(yīng)的信息共享平臺,對于重大的氣象信息及時溝通,共享,從而保證信息渠道的暢通,保證各級政府能夠及時有效的第一時間知道相關(guān)氣象信息。
3.4 氣象風(fēng)險現(xiàn)場處理機(jī)制
我們可以借鑒美國的氣象風(fēng)險應(yīng)急處理機(jī)制。首先打造政府領(lǐng)導(dǎo)下的氣象部門負(fù)責(zé)的多部門的信息共享平臺。通過信息技術(shù)平臺及時發(fā)布,溝通氣象風(fēng)險的信息。成立專門的應(yīng)急處理小組,由當(dāng)?shù)卣块T和氣象部門牽頭,一把手負(fù)責(zé),各部門相互協(xié)調(diào),及時應(yīng)對氣象風(fēng)險。統(tǒng)一分配人、財物,做到效率快捷、反應(yīng)敏捷,及時第一時間搶險救災(zāi),最大限度的挽救人民群眾的生命和財產(chǎn)損失。
3.5 氣象風(fēng)險信息發(fā)布機(jī)制
健全氣象風(fēng)險信息發(fā)布機(jī)制,要求做到信息發(fā)布的及時性、快捷性,準(zhǔn)確性。期間不得延誤不報,或者故意隱瞞甚至扭曲信息,提高氣象部門的信息公信力。
3.6 氣象風(fēng)險責(zé)任追究機(jī)制
在氣象風(fēng)險造成重大損失時候,必須嚴(yán)格責(zé)任追究機(jī)制。如近年來的避雷行政審批案例中,一些縣級氣象部門存在壟斷收費(fèi),氣象審批不嚴(yán)格,有的造成嚴(yán)重?fù)p失,因此對于當(dāng)事人應(yīng)該依法追究責(zé)任。
3.7 氣象風(fēng)險教育機(jī)制
仿效國外的經(jīng)驗,由于我國的氣象風(fēng)險高發(fā)頻發(fā),因此可以借鑒日本的經(jīng)驗,加強(qiáng)對于公民、學(xué)生的關(guān)于氣象風(fēng)險的預(yù)防和科普知識的教育,增加學(xué)生和公民的氣象風(fēng)險意識,了解相關(guān)的知識,避免人身傷害和財產(chǎn)損失。
3.8 氣象風(fēng)險法律保障機(jī)制
氣象風(fēng)險的預(yù)警和防范機(jī)制必須通過法治來保障。習(xí)近平同志提出四個全面,全面推進(jìn)依法治國是重大的戰(zhàn)略目標(biāo)。法治是實現(xiàn)氣象風(fēng)險有效治理的制度保障。如河北廊坊市固安縣在全國較早的實施頒布重大氣象災(zāi)害氣象預(yù)案。“《預(yù)案》以“政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、社會參與”為編制宗旨,對全縣范圍內(nèi)的暴雨(雪)、連陰雨、雷電、冰雹、高溫、寒潮等17種重大氣象災(zāi)害的應(yīng)急處置工作進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定,分為總則、縣(鎮(zhèn)、村)氣象災(zāi)害防御組織指揮體系建設(shè)、氣象災(zāi)害監(jiān)測預(yù)報預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、保障措施、災(zāi)后處置、風(fēng)險管理、預(yù)案管理等八部分?!盵5]只有將氣象風(fēng)險管理預(yù)警和防范機(jī)制納入法治化的軌道,才能有效的減少損失,維護(hù)人民群眾的根本利益,維護(hù)社會的穩(wěn)定和諧。
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